本文摘要：摘要：高校教师聘任制在现代大学制度中具有重要的价值诉求。目前，地方高校教师聘任制遭遇一系列困境：制度因利益主体合力抵制而流于形式化，合同因法律性质不明确而缺乏可预测性，考核评价因行政主导而趋于功利化，主体及程序因存在瑕疵而影响合法性。深化
摘要：高校教师聘任制在现代大学制度中具有重要的价值诉求。目前，地方高校教师聘任制遭遇一系列困境：制度因利益主体合力抵制而流于形式化，合同因法律性质不明确而缺乏可预测性，考核评价因行政主导而趋于功利化，主体及程序因存在瑕疵而影响合法性。深化改革，需要从法治化视角对教师聘任制进行全方位重构：立法上完善相关法律法规体系，执法上强化高校依法行政要求，司法上畅通当事人权利救济渠道，守法上塑造利益主体法治精神。
关键词：地方高校;教师聘任制;现实困境;法治化;重构
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《教育理论与实践》(旬刊)创刊于1981年，是由山西省教育厅主管、山西省教育科学研究院和山西省教育学会主办的教育学术期刊。本刊为北大核心与CSSCI扩展期刊。繁荣教育科学研究、倡导教育理论和实践创新、服务教育学学科建设及教育改革和发展。
高校教师聘任制对高校教师任用和管理制度的改革起到至关重要的作用，既是当前我国分类推进事业单位改革的关键举措之一，也是完善中国特色现代大学制度的必然选择。据统计，在中国2600多所普通高校中，地方髙校数量约占据了95%〔口。整体来看，由于受制于各种社会现实环境和事业单位改革整体进程等因素的影响，教师聘任制在地方高校的实施效果有限，与制度设计的预期效应仍有较大差距。《事业单位人事管理条例》(国务院令〔第652号))、《中国教育现代化2035》等行政法规和文件再次确认了高校教师岗位聘任制在事业单位改革和教育现代化中的重要地位。结合地方髙校教师聘任制运行实际，客观审思其困境和出路，具有重要的理论和实践意义。
一、高校教师聘任制的内涵阐释及价值诉求
高校教师聘任制,是指髙校和教师在双向选择的基础上，通过聘任合同把岗位设置、任职资格、竞聘程序、聘期考核以及争议处理等环节，同学校和教师双方的责任、权利、义务等组合而形成的教师任用和管理制度⑵。从这一概念岀发，高校教师聘任制的本质，就是将计划经济时代的计划调配教师劳动力资源的体制，改为适用市场经济发展、符合现代大学制度要求的体制,运用市场机制调节和配置教师人力资源，规范和调整政府、学校和教师之间的利益关系。这一制度的核心是把教师推入师资市场，平等主体之间双向选择后签订聘任(用)合同，约定双方的权利和义务。高校教师聘任制既是当前我国高校人事制度改革的核心,也是我国现代大学制度的重要内容，具有以下重要价值诉求：
1.在国家层面:理顺政府和高校的关系通过高校教师聘任制的实施，传统的以任命制和评审制为特征的“职务终身制”逐渐为以聘任(用)合同为中心的人事管理制度所取代,髙校教师的“干部”身份逐渐淡化，“身份管理”逐步转变为“岗位管理”，“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任”的原则逐步确立。在这一过程中，政府和高校的职能发生变化，政府不再事无巨细地干涉髙校的自主用人权，管办分离、放管结合成为常态，高校的用人权限有了实质性的提升。
2.在学校层面:提升高校人力资源管理的效益髙校教师聘任制倒逼高校人力资源管理模式由粗放转向精细化。高校在岗位设置和岗位聘任前，必须对学校整体的人力资源和学科发展规划进行深入调研，通过岗位设置和竞聘上岗,提升教师与岗位的匹配度;髙校的教学、科研等不同岗位的职责、任职资格、聘任期限等都得到科学而合理的设置，在竞争择优机制下，提升高校人力资源管理的整体效益;随着聘任制的深入推进,基层教学、学术单位在具体岗位设置、教师遴选和考核中的主动性和话语权明显提升，精细化管理成为可能。聘任制促进教师在不同地域、不同高校间的合理流动，有利于优化高校的学缘结构。
3.在教师层面:建立全新的激励和约束机制通过聘任制的实施,髙校开始以市场原则为基础进行教师资源的配置，通过公平竞争、择优聘任，建立“人员能进能出、职务能上能下、薪酬能高能低”的体制，有利于激发教师干事创业的积极性和创造性;通过具体聘任、降聘及解聘条件的约定，将考核业绩与个人切身利益直接挂钩，形成对教师不作为和失德行为的约束。聘任制的实施促使高校教师职称晋升制度的日益规范化，“论资排辈”将逐渐为优胜劣汰的竞争机制所取代。这种机制的确立,会进一步推动高校人力资源“人岗相适”，符合现代人力资源管理理论的“激励相容”原则，能够实现教师和高校的双赢。
二、地方高校教师聘任制的现实困境及归因
1.制度因利益主体合力抵制而流于形式化
我国地方高校长期以来在经费拨款、学科专业设置等方面受制和听命于地方政府，地方髙校法人治理结构(特别是外部法人治理结构)长期以来未得到重视，高校办学自主权未得到充分发挥。虽然近年来中央要求加大“放管服”的力度,以期实现“管办分离”，但很多地方政府雷声大雨点小,在人事管理权限上仍然通过编制控制、岗位结构比例核定、人才招聘备案，甚至职称资格评审审批等手段限制着地方高校的用人自主权。这种政府控制和主导下的聘任制改革方式,不仅难以调动地方高校推进改革的积极性，还为高校行政权力在聘任制实施中大行其道埋下了隐患。地方高校出于安全稳定等综合考虑，往往不愿意触动既有的利益分配关系,转而采取“消化存量、全员聘任、制度入轨”的方式推进改革,因人设岗，虚化、淡化聘任条件,即使仍然存在考核不合格的教师,也往往采取转岗甚至另设岗位的方式处理，降聘、解聘、辞聘者寥寥。
而高校教师也普遍认为，进入高校并获得正式编制后,就是进了“保险箱”，高校无论如何也不会把自己“扫地出门”。地方髙校对聘任制改革采取的以上折中做法，正好又与教师固有的“单位人”观念不谋而合，进而形成利益共同体，共同维护原有落后的用人机制。这就导致地方高校教师聘任制实施中真正的两个主体一高校和教师，对教师聘任制的推进普遍缺乏紧迫感和积极性，甚至合力抵制，制度日渐流于形式化。造成以上困境的根本原因，一方面是传统计划经济体制的后遗症,特别是对观念的深刻影响。体制的惯性是异常巨大的，而观念的影响也是深入骨髓的。由于地方高校缺乏充足的经费保障和有力的政策支持，我国长期以来实行的计划经济体制对地方高校的影响一直延续至今。另一方面，由于我国正处于社会转型期，受制于我国事业单位改革整体进程的影响，以及我国“城乡、公私二元制”社会保障制度的掣肘,与教师聘任制配套的教师退出机制尚未真正建立，缺乏后续的法律和政策配套保障，因而也难以真正破除人才单位所有制。
2.合同因法律性质不明确而缺乏可预测性
在1998年《高等教育法》明确“高等学校实行教师聘任制”后，国务院有关部门陆续发布了相关的几个部门规章，但我国高位阶的立法再未关注这一制度。直到2014年《事业单位人事管理条例》的出台，才以行政法规的方式对事业单位聘任制中的“聘任合同”进行规范，但仍有大量问题悬而未决,其中最为重要的是关于聘任(用)合同的法律性质始终未予以明确。在学界和司法实践中，也因找不到明确法律依据而对这一问题莫衷一是。从制度文本和法理上来说,这种聘任合同应属于劳动合同，遵循双方“平等自愿”的原则。也有学者认为,教师聘任合同不属于一般劳动合同，而是更多地具有行政合同的特征，“这不仅符合教师聘任合同的特点，而且也与教师申诉及人事仲裁这些特殊的教师权利救济制度相符合”⑶。
从大量实践情况来看，它确实并不真正完全具备劳动合同的法律属性,因为除了极少数特别优秀的人才采用“一事一议”的方式聘用以外,教师与高校签订的聘任合同中几乎所有的条款都是按照学校意志来确定的，双方当事人的地位极不平等,未体现双方意思自治的要件，缺乏主体平等、协商一致的合同属性。而《人事争议处理规定(2011年修正)》第36条规定“因考核、职务任免、职称评审等发生的人事争议，按照有关规定处理”和《事业单位人事管理条例》第38条规定“事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉”,也因模糊不清，让人无所适从。也正是这种理论和实践的分歧，导致司法界对这一问题往往采取回避的态度，甚至把大部分争议直接排除在司法解决的范围之外。即使在法院已经受理有限的案件中，也出现了人事争议与劳动争议的界限不清问题，这也导致法律适用的混乱，使部分争议案件的裁判尺度不统一。权利缺乏司法最终救济和法律的不可预测性，导致髙校和教师对聘任制的实施普遍缺乏信心。
上述问题之症结根源，在于我国长期以来实行的计划经济体制影响，导致我国高校和高校教师的法律地位始终处于模糊的境地，未能从法律和现实中真正确立地方高校依法自主办学的法人地位和教师自由择业的合同主体地位。立法者由于受传统“特别权力关系”理论的影响，将教师仅仅视为高校管理的对象，对司法介人处理高校与教师的“人事关系”存在诸多顾虑，从而有意无意地保留司法解决高校“人事争议”的权限，这在有关行政法规和部门规章中，特别是涉及高校与教师之间争议处理的有关条款中体现得非常明显。
3.考核评价因行政主导而趋于功利化
教师聘任制实施中最为关键的一环便是如何“择优聘用”，这就涉及教师的考核评价问题。目前，地方髙校绝大部分属于教学型或教学研究型高校，但由于我国传统体制下行政部门对高校的各种考核评估往往关注显性指标，而忽视或无法顾及教书育人及师德师风等隐性指标，而这种上级评估结果又直接关涉到经费拨款和各种指标分配,这就直接导致地方高校的教师考核评价中普遍存在重科研业绩轻教学质量、重专业素质轻师德修养、重结果轻过程等倾向，越来越趋于功利化。地方高校职称评聘体系逐渐演变为一套可以精确量化的，以课时数、论文数、著作数、项目数和获奖数等以及对应级别层次为核心指标的数字化评价体系，将量化打分结果作为教师职称晋升和聘任的主要依据。
虽然这种量化评价既具有一定程度上的公平价值，也有利于强化教师的竞争意识，但它往往既无法顾及教师教书育人的潜在价值，也较少涉及教育教学质量、学科建设贡献、科研成果应用价值和科研潜力的深入考察。这种评聘制度与高校教师学术职业的自由价值是相背离的。从教师层面来说，教师的职称职务与直接经济收入、间接的学术资源获取以及个人声誉有着密切的关系。实行聘任制后，由于地方高校普遍受制于地方政府划定的岗位结构比例限制,高级岗位职数往往无法满足高校事业发展需要，导致教师之间的职称晋升和岗位聘任竞争白热化。这又加剧了教师职称职务的物化与教师的功利化倾向。教师为了适应越来越趋于量化的评审制度,尽快获得晋升和聘任，往往热衷于“短、平、快”的项目和成果，浅尝辄止地开展研究,甚至不惜学术造假，以期尽快获得成果，这就扭曲和异化了教师内在的发展动机，无法保证教师发展的可持续性。
另外，这种考核评价机制导向的偏差，削弱了教师和团队之间的专业协作，竞争替代了合作。由于岗位限制和竞争压力的存在,新老教师之间原有的“传帮带”“结对培养”等学术梯队建设措施也受到影响，老教师开始固守自己的学术地位和权威，不再热衷于青年教师的培养。这些功利化的趋势对地方高校以及教师本身的长远发展都是极为不利的。这种功利化现象的出现,一方面是由于教师聘任制相关的法律法规配套迟缓，在我国民主和权利意识相对淡薄的大背景下，其直接导致政府和高校行政权力的滥用以及对教师权利的漠视。地方政府严格管控下的教师聘任制，一刀切现象日趋严重,部分地方政府部门甚至公开发文鼓励和要求采用量化方案。另一方面，高校行政主导下的考核评价话语权普遍掌握在行政部门及行政领导手中，管理效率的价值遮蔽了学术自由的价值。作为核心利益相关者的教职工⑷以及学术组织、教师工会等主体参与考核评价的机会和作用极为有限。
三、地方高校教师聘任制的法治化重构
1.立法方面:完善相关法律法规体系
一是清醒认识高校教师聘任制的实施背景和功能定位,摆脱传统观念对于教育立法潜在的制约。在全球化背景下,越来越多国家的教师终身制逐渐改变为有任期限制的聘任制,如英国《1988年教育改革法》缩减了终身教职职位的数量⑷。髙校实行聘任制后，高校与教师之间的关系不再是简单的行政隶属关系，更多的是以聘任合同为基础的劳动法律关系，遵循平等自愿的原则。立法者应系统考虑在《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《事业单位人事管理条例》《人事争议处理规定》等法律、法规和规章中明确高校教师聘任合同的劳动合同性质，并将因聘任、聘期工作考核、解聘等原因引起的纠纷明确纳入劳动争议仲裁和诉讼受理范围。这既是解决当前人事争议司法受案范围狭小、裁判依据不统一问题，也是保护当事人合法权益的紧迫之举。
二是适应建立现代大学制度的需要,完善高校法人治理结构。当前，我国地方高校发展中普遍存在的地方政府管得过多、过严、过细问题突出，导致地方高校办学积极性受挫,体现在聘任制改革中，突出表现为“等靠要”思想严重，迫切需要构建政府、髙校党政、学术组织、教师等主体共同参与治理模式以及建立与各自主体相匹配的权力(权利)结构⑻。各省(自治区、直辖市)应积极通过制定地方性法规和规章等，确立地方高校办学自主权，推动“管办分离”,完善大学治理结构，让地方髙校和教师真正成为聘任制改革的推动者。
三是在中央和地方立法中,考虑加强高校教师聘任制的配套制度建设。当前，我国正在分类推进事业单位改革，在这一过程中，立法者要充分考虑高校高层次人才聚集的特点,从顶层设计上逐步建立和完善与外部并轨的高校教师社会保障体系，从而逐步淡化和弱化高校教师对单位的依附关系，尽快完善教师人才市场，为髙校教师“能进能出”创造条件，减少改革阻力。
2.执法方面:强化高校依法行政要求
一是要以学术权力限制高校行政权力，充分发挥学术组织在聘任制实施中的学术评价作用。针对我国《高等教育法》第41条规定的高校校长职权和第42条规定的高校学术委员会职责，地方高校应明确二者权力行使的程序,即学术委员会评价认定业绩后，校长依程序召开会议,依据学术委员会评价结论，讨论做出聘任或降聘、解聘的决定。这样，就较好地兼顾了学术权力和行政权力的制衡和协作。另外，针对地方髙校普遍存在的学术委员会泛行政化的问题，要坚决予以纠正,严格执行教育部《高等学校学术委员会规程》第6条的规定,即学术委员会中不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授，不少于委员总人数的1/2。院系学术分委员会的组成也应参照此要求执行，以保证学术独立和学术自由。
二是要完善聘任制实施过程中的信息公开制度,保障高校教师在聘任过程中的知情权、参与权和监督权。通过教师的知情权、参与权和监督权的行使，可以有效地制约高校的行政权力，促进行政效率价值和学术民主、学术自由价值的统一。这个过程既包括制订聘任方案,也应该包括合同条款拟定、合同签订、合同考核、纠纷处理等环节。特别是要保障教师在聘任制实施过程中的程序性权利，如学校严格按章程办事，通过教代会、工代会讨论和决定聘任方案，聘任合同条款的平等协商确定等，以程序公正、公开保障实体的公正。
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