本文摘要：摘要：在互联网+交通模式大发展的背景之下，共享交通工具在给社会带来环保、便利、经济带动等的同时也显现出诸多管理问题。对于这些问题现有的法律规范缺乏相应系统全面的制度回应。在这一背景下地方立法对共享交通进行规制既具必要性有具可行性。架构体系完
摘要：在互联网+交通模式大发展的背景之下，共享交通工具在给社会带来环保、便利、经济带动等的同时也显现出诸多管理问题。对于这些问题现有的法律规范缺乏相应系统全面的制度回应。在这一背景下地方立法对共享交通进行规制既具必要性有具可行性。架构体系完整、针对要害、解决问题的共享交通地方立法规范体系应从路径选择、立法目的、价值追求、立法架构等几方面进行全面的考量。
关键词：互联网租赁,交通工具,地方立法,体系化
一、发展现状：共享交通地方立法的问题之缘
近年来，我国共享交通发展迅猛。共享交通工具，这种互联网+的交通参与模式正为越来越多的人们所接受。世界上首批共享交通工具出现在荷兰的阿姆斯特丹。约1965年前后，在荷兰的阿姆斯特丹街头出现了几十辆被统一涂成白色的自行车。这些自行车由政府作为公益项目向市民免费提供。1995年，在丹麦哥本哈根推出第一批“系统化”公共自行车。
这些自行车设有固定的桩式站点，使用时需投入一枚硬币解锁，免费使用，车辆可归还到任意站点，归还后退回硬币。2005年，在匈牙利布达佩斯也出现了共享单车，其采用定制车辆，内置GPS、智能锁等电子设备，无固定车桩，用户在手机端安装App可以搜索到附近的车辆，随用随还，收取少量的使用费。2007年巴黎推出超大规模“自行车共享”计划，在政府的大力倡导和支持下，出现了相对较为成熟的商业运行共享单车形态——Velib。
Velib在巴黎有1800个站点，每个站点都可以完成租用和还车服务，每个站点的间距约300米，停靠着高达70辆的共享单车。在中国，一般认为2014年由北京大学的学生群体自发成立的“OFO”公司是共享单车行业经营的发端。2016年4月，随着“摩拜”共享单车公司宣布上市，其后小蓝、小鸣等网络租赁自行车公司陆续成立，我国共享单车进入了大规模发展阶段。
网络租赁自行车的模式成功地解决了群众出行的“最后一公里”问题，其使用方便，价格低廉，为群众出行提供了便利，在一定程度上缓解了城市交通拥堵状况，也为低碳、节能、环保作出了贡献。在共享自行车行业普遍获得迅猛发展的背景之下，各种新类型的共享交通工具模式——共享汽车、共享电动车、共享滑板车也在各大城市纷纷试水。
几乎与此同时，与共享交通工具相关的社会治理问题也日益凸显。车辆停放无序、共享交通工具使用者违章严重并管理困难，车辆运营维护不到位，以共享车辆为媒介的违法犯罪活动不断出现，共享交通领域市场竞争无序，经营企业主体责任不落实，用户资金和信息安全风险等问题层出不穷。
二、制度观察：共享交通地方立法的现实基础
目前我国共享交通工具的立法几乎处于空白阶段。从中央到地方均没有成熟有效的法律、法规对之予以调整。在中央层面，《中华人民共和国道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》由于制定时间均早于共享交通大发展时期，因而没有针对共享交通的制度设计。
截至目前，仅有《交通运输部、中央宣传部、中央网信办等关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》一部规范性文件在实施鼓励发展政策、规范运营服务行为、保障用户资金和网络信息安全、营造良好发展环境等方面做了一些原则性的规定。地方层面，经笔者对北大法宝的法规库进行检索，截止2019年6月共有28个关于共享交通工具的地方规范性文件，对各地方的共享交通进行了一定程度的规范。
纵观我国从中央到地方的共享交通工具立法，我们发现了如下几个特点：1.从效力等级上看，专门调整共享交通工具相关法律问题的规范目前均是效力层级较低的规章以下的规范性文件，没有法律、法规、规章等形式的法规范。
2.从规范对象上看，尽管当前共享交通工具的发展正愈来愈多样化，但共享交通工具的管理规范目前仍局限于针对共享单车。而对于已经出现或即将出现的共享汽车、共享电动自行车、共享滑板车等新型共享交通工具的管理与规制则缺乏制度上的回应。
3.从规范内容上来看，现有规范大都倾向于指导性、原则性的规定。在一部中央规范性文件和28部地方规范性文件中，几乎都是从企业运营管理、骑行人管理、政府监督管理等方面作出倡导性的原则性的规定，而没有全面具体的制度设计。特别是囿于规范层级的限制，这些规范性文件无法具体设定处罚、强制等行政管理措施，因而无法成为规范共享交通工具管理的有效手段。
从以上共享交通立法情况的分析可以看出，面对汹涌而来了共享交通工具发展大潮，相应的制度准备尚不充分。从中央到地方对此都缺乏全面有效的调整规范更毋庸说完备的制度体系了。如何尽快有效的解决共享交通工具领域野蛮生长、管理无序的问题?
笔者认为，地方立法先行应当是最佳选择。理由在于：首先，相比较于中央立法的周期长、程序复杂而言，地方立法具有快速有效、灵活、适应性强的特点，往往能够根据地方实际情况，直击共享交通工具管理的难点、痛点，从法律制度层面提供较为有效的解决方案。其次，共享交通工具乃新事物，全国各地因发展情况、客观环境等因素所面临的共享交通工具管理问题侧重点往往有所不同。此时地方立法恰好能够完成先行先试、积累经验的使命，为最终国家层面的立法提供宝贵的经验。
三、路径选择：地方立法规范共享交通的首要步骤
本部分主要探讨三个问题：第一、制定共享交通地方立法应选择地方性法规还是规章?第二、应选择省级地方立法还是设区市级地方立法?第三、应选择专门立法还是在现有规定中增加相关内容?下面逐一分析之：
(一)共享交通地方立法应当采取法规还是规章形式的问题
对于以上这两种形式，《立法法》均给予了制度空间。地方性法规采用不抵触原则，《立法法》第72条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”
目前还没有关于共享交通的法律、行政法规，同时共享交通事项也不属于法律保留的范畴，根据《立法法》第73条的规定，“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。
在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”同时，共享交通又属于城乡建设与管理事项，因此，省、自治区、直辖市人大及其常委会以及设区的市的人大及其常委会都可以依据职权制定地方性法规，进行共享交通工具立法。
地方政府规章采“依据说”，即没有法律、行政法规、和本省、自治区、直辖市的法规作为上位法依据，不得制定地方政府规章。但《立法法》第82条为地方政府规章设定临时性行政措施预留了空间：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”因此，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以制定共享交通管理方面的临时行政规章。
既然地方性法规和规章都可以完成立法规范治理共享交通的使命，那么，相比较而言有没有更优选择呢?笔者倾向于前者，理由有二：
首先，对于行政许可、行政处罚、行政强制等行政管理所常用的措施，地方性法规的设定权更大，更有利于共享交通管理规范的制定。根据《行政许可法》第15条的规定，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可，但只有省级地方政府规章可以设定为期一年的临时性许可。根据《行政处罚法》第11条的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚;而省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章能设定警告及一定数量罚款的处罚。
对于设区的市的地方政府规章能否设定警告和罚款的行政处罚，目前全国人大常委会并没有予以明确。但由于《立法法》颁布修改于《行政处罚法》之后，面对新《立法法》扩大的地方政府规章的范围，相关单行法律、法规势必会作出相应调整。因此，在《行政处罚法》修改之前，应当根据《立法法》的原意，认为设区的市人民政府制定的地方政府规章有权设定警告和罚款处罚。在行政强制方面，根据《行政强制法》第11条的规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物、扣押财物的行政强制措施。而地方政府规章则无权设定任何行政强制措施。
这里还有一个问题值得注意，那就是《立法法》第82条规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”共享交通的管理，不可避免的会使用行政处罚手段，而行政处罚规范正是减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。共享交通工具管理是新事物、新问题，在很多方面，没有上位法依据的可能性都很大。如采取地方政府规章形式立法，则基本不能设定行政处罚措施。
其次，根据《立法法》第82条的规定，如制定规范共享交通的地方政府规章，则其有效期是两年。这类临时行政措施政府规章在两年期满如无法上升为地方性法规，则该规章所规定的行政措施将会自然失效。此时如未能提前提请同级人大及其常委会制定地方性法规，则极容易造成行政规章自然失效而地方性法规规定尚未出台的制度真空，从而影响行政管理行为的效能和连续性。
一般来讲，从政府提请审议地方性法规议案到人大及其常委会审议通过，至少需要一年左右的时间，因此，为了避免上述的衔接误差，应当从临时行政措施政府规章颁布实施后就考虑立即启动该项地方性法规的制定较为适宜。但如果地方政府规章与法规的起草间隔较近，不宜总结出规章实施中出现的问题和经验，此时制定地方性法规往往是规章的简单重复，实质上造成立法资源的浪费。
(二)关于选择省级地方立法还是设区的市地方立法进行共享交通规范问题
共享交通是新问题、新业态，当前正处于不确定因素较大的萌芽、发展期。共享交通在一省之内各个地区的发展情况往往因各地的人口情况、经济发展水平、地理环境、道路交通状态而大有不同。以共享单车为例，在一省之内，有的地区已经全面覆盖、飞速发展，而有的地区则几乎难觅踪迹。正是由于这种不均衡性，对共享交通进行全省统一立法规范的难度很大。因此笔者认为，共享交通地方立法以设区市为单位进行较为适宜。各设区市可以根据本地方实际情况有的放矢的进行共享交通立法，真正有效的解决共享交通工具管理、规范的难点、痛点。
(三)专门立法还是在现有规定中增加相关内容
对于共享交通的地方立法大致有两种方式：一是在现有的《道路交通安全条例》《道路交通安全法实施办法》或《非机动车管理条例》中加入共享交通管理的相关内容。另一种是制定专门规制共享交通的地方立法。笔者认为后者较为可行，理由如下：1.共享交通涉及面广，并非在现有规定中增加几个条款所能承载。共享交通的规制管理涉及刑事、民事、行政三大法律部门。对于地方立法而言至少应当在行政和非基本民事制度方面进行相应的制度建设。由于共享交通涉及法律部门跨度大，关涉内容广泛，在现有规范中增加部分条款显然难以完成该项使命。2.共享交通涉及的法律关系复杂，需要专门的规范予以调整。
共享交通是利用互联网为用户提供交通工具的租赁经营模式，其核心法律关系是共享交通经营企业与用户之间的租赁合同关系，但除此之外，还会涉及到经营企业之间的竞争关系、政府对经营企业在市场准入、行业监督等方面的管理关系、政府对共享交通工具用户及其他相关人的管理关系等。如此之多且归属不同门类的法律关系，实应制定专门的共享交通地方立法予以规范和调整。
3.共享交通涉及的法律问题常常与现有法律规定既有交叉又相对独立，应当予以专门规范才能完全涵盖解决共享交通中需调整的绝大多数问题。共享交通往往涉及现有规范的多个方面，例如，共享单车就涉及很多地方的自行车管理规范或是非机动车管理规范;而共享汽车又与一些汽车租赁的管理规范有着密切的关系。如果仅对现有规范的某个方面进行修改，增加共享交通的相关内容，往往容易造成对其他方面的遗漏。
四、价值确认：共享交通地方立法规范的逻辑起点
立法目的与价值追求是立法的灵魂和最高纲领。它体现立法所追求的价值理念和所欲达到的治理愿景。它是立法制度架构的基础，也是检验立法有效性的黄金标准。在制定规范共享交通工具的地方立法时应当首先对立法追求的价值和立法目的予以明确。
(一)立法目的
笔者认为共享交通工具地方立法的立法目的应当包括：
1.促进共享交通工具蓬勃发展。2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议提出要牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。全会还为国家今后的发展做出了“实施网络强国战略，实施‘互联网+’行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略”的总体规划。
互联网租赁交通工具是移动互联网和租赁交通工具融合发展的新型服务模式，是分享经济催生的新业态。其符合国家发展的总体战略，同时也是创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的体现。因此，鼓励产业发展、优化市场环境促进共享交通工具健康有序的发展应当是地方立法义不容辞的责任。
2.规范共享交通工具经营企业及使用人的行为。共享交通作为分享经济的新业态，在其发展过程中也面临竞争无序、市场混乱、缺乏监管、退出机制不健全等问题;同时对于共享交通工具的使用者而言，由于缺乏必要的准则要求及监管机制也常常出现乱停放、私自锁车、未成年人骑行等不规范行为。以上情况都急需地方立法予以规范。因此，地方立法应当将规范共享交通工具经营企业及使用人的行为作为其重要的立法目的之一。
3.维护相关涉主体的合法权益。共享交通工具发展过程中，损害相关主体合法权益的事件屡有发生。例如共享交通工具产品质量问题引发的侵权损害，共享交通工具经营企业监管不到位引起的用户个人信息外泄，共享交通工具押金无法退还，无序竞争导致共享交通工具经营企业权益受损等。共享交通工具地方立法应当承担进行制度设计，预防相关主体合法权益受损以及提供救济途径的任务。
4.公平科学地分配公共资源。共享交通的本质是对公共资源的时空精细化分配。其中既包括对交通工具使用权的分配还包括对道路交通资源的分配甚至还涉及对生产资料和环境资源的分配。分享经济模式的初衷就是要通过这种时间与空间精细化的分配实现社会资源效能的最大化。但也必须看到，在共享交通工具野蛮生长的模式下，也许更多遵循的是适者生存的丛林法则，这非但不能达到社会公共资源集约分配的目的反而还会造成社会公共资源的浪费。对于地方立法而言，建立分配和使用规则，引导和规制使用社会公共资源行为朝公平、科学、有序、集约的方向发展是其应当坚守的使命。
(二)价值追求
共享交通工具地方立法的价值追求是立法所力求维护的价值理念，是立法期待应当达到的治理状态或效能。笔者认为共享交通地方立法所应当追求的价值至少包括以下：(1)便捷(2)安全(3)绿色环保(4)有序(5)集约。
五、立法架构：共享交通地方立法的核心任务
共享交通立法的调整对象是包括政府在内的企业、用户及其他相关人、其他社会治理参与人四大主体之间形成的各类法律关系。因此，规范共享交通的地方立法以共享交通整体规范治理过程涉及的不同主体关系为主线展开，符合对事物分类认识、对问题分类解决的逻辑习惯。笔者建议立法可以围绕政府职责范围及职权分工、共享交通经营企业的主体资格与责任、社会共同治理、共享交通用户的守法义务四个方面进行制度设计。
(一)政府的职责范围及职权分工
1.职责范围。职责范围主要解决共享交通背景下，哪些问题属于政府责任，应由政府来管理的问题。在制度设计上可以此为中心进行相应的构建。具体而言，应当由政府管理的事项可以包括：(1)共享交通经营企业的市场准入问题。(2)共享交通工具的数量调控。具体包括投放管理和数量动态监控。(3)共享交通工具发展配套建设。具体包括相关专用车道的规划、停车区域建设、共享交通信息服务平台建设等。
(4)监督检查与违法处理。具体包括对共享交通管理的日常检查，对违规违法共享车辆的拖离、清理，对共享交通违法行为的行政处罚。(5)建立服务评价管理机制，对经营企业在综合服务、运营秩序维持、用户评价等方面的考核的义务。(6)建立社会共同治理共享交通的格局的义务。包括如何引入行业协会等社会组织参与治理，如何发挥舆论和社会监督的作用，如何加强消费者权益保护，如何形成全社会共同参与的治理体系等。
2.职权分工。共享交通的治理涉及地方人民政府以及交通、公安、城管、住建、发展改革、规划、市场监管、商务、金融服务、网信、旅游等多个部门的职权职责。实践中就曾有发生共享交通管理职权划分不清，行政机关相互扯皮的现象。因此，地方立法有必要明确相关行政机关的权限分工。2018年8月，经国务院同意，交通部等10部门联合发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，提出了“服务为本、改革创新、规范有序、属地管理、多方共治”的基本原则。
并明确，“城市人民政府是互联网租赁自行车管理的责任主体，充分发挥自主权和创造性，因地制宜、因城施策，探索符合本地实际的发展模式。”《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》的政府监管主体的确认对各类共享交通工具的管理都有整体借鉴意义。因此，笔者认为，在共享交通地方立法中应当首先确立城市的地方人民政府作为共享交通管理的组织协调管理主体的地位。在此基础上，应当结合本地区实际情况，在交通、公安、城管、住建、发展改革、规划等部门之间合理的进行分工，使各部门按照各自职责，协同配合共同作好共享交通管理工作。
(二)企业的主体责任
共享交通工具经营企业因其在共享交通中所处的法律关系不同，其所扮演的主体角色也不同，相应的，承担的主体义务、主体责任亦有不同。具体如下：
1.租赁关系。共享交通实际是一种以互联网为媒介的分时租赁活动。共享交通工具经营企业和用户之间形成租赁法律关系。在租赁关系之下，经营企业的角色是出租人，基于这种身份，经营企业应当承担以下义务：(1)保持车辆性能安全、良好的义务。(2)明确计费方式和标准并告知承租人的义务。(3)对共享交通工具运营维护的义务。(4)对共享交通工具进行日常及特殊情况下调度以充分满足承租人的租赁需求的义务。(5)对租赁活动中获取的用户信息保密及合法使用的义务。(6)共享交通工具交通事故的及时救助及部分理赔责任。(7)分立、合并退出时的善后义务。
2.物权关系。共享交通经营企业大都是共享交通工具的所有权人。基于物权关系，经营企业应负有：(1)妥善保管、合理使用动产质押物——押金的义务。(2)共享交通工具交通事故的及时救助及部分理赔责任。(3)对其所有的物品维持其合法状态的义务。具体可以包括：保障共享交通工具合法停放的义务，防范车身小广告的注意义务，对用户使用实行实名制注册管理，防止未满12周岁儿童使用的合理注意义务等。
3.对公共资源的占用、使用关系。共享交通模式运行过程中，经营企业是公共道路资源、停车区域资源的占用使用主体。经营企业因占用、使用行为而承担对公共资源的相应义务。例如：按照政府管理要求的数量及技术标准投放共享车辆的义务，采取电子围栏等综合措施有效规范用户停车行为的义务，因使用道路、停车区域等公共资源而付费的义务。
以上三条线索下的共享交通工具经营企业的主体责任，正是地方立法在治理共享交通工具时需要特别明确的重点问题。从某种意义上来说，只有通过对共享交通工具经营主体涉及的主要法律关系类型进行梳理，找出需要制度规制的关键节点，地方立法才能完整而有序地完成对经营主体的规制，进而完成对共享交通的规制。地方立法需从自身的立法权限出发，在不同民事、行政各类上位法抵触，同时也不对上位法作出重复规定的前提下，结合本地方实际，对上述问题进行明确的规定。
(三)社会共同治理参与人的作用
共享交通的共同治理需要发挥行业协会、社会组织、市民、舆论媒体等各方面的作用。地方立法应当明确行业协会在推广共享交通工具技术条件与服务规范标准，提高整体服务水平和行业自律管理方面的责任。应当鼓励社会组织通过开展第三方测评等手段参与网络共享交通工具的社会监督。通过地方立法鼓励市民对违法或不文明用车行为予以制止或举报。鼓励舆论媒体加入共享交通治理的全方位监督，鼓励媒体通过平台推送、公益广告、主题教育等形式进行安全文明使用共享交通工具的宣传教育。
(四)用户及其他相关人
与共享交通治理密切相关的人实际应当包括用户(即承租人)和用户以外的其他相关人。现有研究在述及这一问题时往往只关注到了前者。很多地方规范性文件中也只是对承租人或用户提出了行为要求。但事实上，共享交通的治理中后者所带来的问题也许并不比前者少。
例如，没有与任何共享交通工具平台签约的个人，私自打开共享单车车锁并将车辆锁在自家楼下的私占行为，再如非共享单车用户在共享单车上粘贴小广告的行为等。这些主体都不是共享交通工具的用户，但显然他们因有关涉共享交通工具的行为，而应当受到法律的约束，特别应当受到地方立法结合本地方特色的规制。通过对用户及其他相关人涉及的法律关系进行梳理后，认为以下法律关系中共享交通工具用户或其他相关人应承担义务是地方立法规范的重点。
1.用户基于租赁关系产生的义务。用户作为承租人，承担租赁合同法定及约定的相关义务，具体包括：(1)支付租金的义务。(2)按照约定的方法正确使用共享交通工具的义务。例如禁止用户在共享单车篮筐载小孩或宠物，禁止使用共享汽车进行营运等。(3)妥善保管共享交通工具的义务。例如不损坏共享交通工具，妥善有序停放等。
(4)不得擅自改变和增设租赁物的义务。例如未经经营企业同意，用户不得在共享交通工具上粘贴小广告。(5)返还义务。例如禁止将共享交通工具加锁，置于某个私人的控制之下。以上义务中相当部分不能仅依靠《合同法》的调整，地方立法应当结合地方实践，针对共享交通工具作出某些细化的规定。
2.基于物权义务主体产生的义务。这类义务主要针对非用户主体。具体包括：(1)不损毁共享交通工具的义务。(2)不私占共享交通工具的义务。(3)未经经营企业同意，禁止非用户利用共享交通工具进行广告。
3.基于共享交通工具发生交通事故侵权行为而产生的义务。该义务是针对共享交通工具用户的，主要包括发生侵权行为后使用人的赔偿义务或与经营企业的赔偿义务分担。
4.基于道路交通参与人的义务。该义务主要针对共享交通工具用户，用户使用共享交通工具参与道路交通就应当遵守交通法规和规则，按道行驶和停放，未达到法定年龄不得使用共享交通工具，不将驾驶证件转借他人使用等。
上述义务中相当部分不能仅依靠《合同法》《物权法》或《侵权责任法》的调整，地方立法应当根据自身立法权限，结合地方实践，针对共享交通工具，作出某些细化的规定。
综上所述，共享交通地方立法应当围绕以上几类典型的主体及其形成的相关法律关系，在地方立法权限范围内，进行体系化的制度架构而不是仅仅从政府监管的主观意识出发，孤立的针对某些问题、使用某些行政措施制定若干规则。
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