本文摘要：摘要：金融科技带来金融模式的变革，也带来新的金融风险。传统的监管模式与新发展的金融科技具有非契合性，不能有效应对金融科技带来的风险和风险传染。合作式淡中心监管、试验主义监管与监管科技是提升监管有效性，维护金融稳定和支持金融创新的有效监管理
摘要：金融科技带来金融模式的变革，也带来新的金融风险。传统的监管模式与新发展的金融科技具有非契合性，不能有效应对金融科技带来的风险和风险传染。合作式淡中心监管、试验主义监管与监管科技是提升监管有效性，维护金融稳定和支持金融创新的有效监管理念。基于金融科技数字化和无国界的特征，需要对金融科技进行有效的国际监管，以维护国际金融市场的稳定性。
关键词：金融科技,监管模式,合作式淡中心监管,试验主义,监管科技
一、金融科技的界定
(一)金融科技的概念
金融科技(FinTech)是FinancialTechnology的缩写，是指高科技公司(大部分是初创、私募、风险资本支持的公司)利用大数据、云计算、区块链、人工智能、机器学习、生物识别、量化模型、移动和分布计算等新兴技术改变原有金融产品和服务的提供方式，进而重塑、改造传统金融服务模式。金融科技行业在过去几年里经历了巨大的增长，获得众多风险资本支持。2016年纳斯达克推出了一项金融技术指数，以追踪专注于金融科技公司的业绩。金融科技已然成为金融市场的全新领域。
?虽然金融科技的规模和重要性发生了巨大变化，但其定义仍然不明确、不统一。科技公司、金融监管机构基于其各自的视角，对金融科技在业务模式、业务形态方面具有不同的认识和界定。科技公司更关注技术带来的金融创新，强调信息技术的功效。京东金融认为，金融科技应当“遵从金融本质，以数据为基础，以技术为手段，为金融行业服务，帮助金融行业提升效率、降低成本、增加收入”。国际组织和主权国家侧重于宏观层次和金融层次的描述。
2016年3月，金融稳定理事会(FSB)首次对“金融科技”进行定义，即技术带来的金融创新，通过创造新的业务模式、应用、流程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响。此定义更关注金融本身。英国金融行为局(FCA)认为，金融科技是创新公司利用新技术对现有金融服务公司进行的去中介化，既提供支付方式，也包括提供基础设施。金融科技公司利用技术达到金融脱媒的作用，降低中介成本和交易成本。
有评论认为“金融科技”是个无用的术语，因为银行一直在使用这种或那种技术，而新技术出现的事实并不表明这些技术对行业带来独特或深远的影响。但是，今天的金融科技越来越多地直接向消费者提供服务，而以前的金融创新通常专注于为金融机构提供服务。金融科技正改变金融服务的基本方式，从投资管理到资本筹集、再到货币本身。
在这些领域中，金融科技创新降低了市场准入壁垒，扩大了金融服务的获取范围，并挑战了有关金融业的传统运作方式。从众筹到智能投顾再到比特币，金融科技公司已经在各个领域推陈出新，并允许更小、更灵活的竞争者进入金融市场。如此，金融科技革命有望为经济带来更广泛的利益，包括更广泛的资本获取、更公平的贷款标准、更好的投资建议以及更安全的交易。
综上，金融科技的主体是高科技公司，手段是高新技术，目标是提供高效、便捷和低成本的金融产品。因而金融科技可定义为：高科技公司利用新兴技术达到的变革原有金融产品提供方式和传统金融服务提供模式的金融创新。
(二)金融科技与互联网金融
在中国，互联网金融可以视为是金融科技的早期阶段。金融与科技的融合，以技术手段创新金融服务、提高交易效率、促进普惠金融是金融科技和互联网金融的共同特点。
互联网金融是传统金融业与互联网技术的结合，是场景应用的拓展，也是对传统金融渠道的变革。互联网金融的具体表现是，为传统金融机构搭建在线业务平台，实现信息共享和业务融合，如互联网理财、基金销售、保险和P2P。与传统金融相比，互联网金融的先进性在于，互联网利用技术(包括移动支付、云计算、社交网络和搜索引擎等信息技术)减少了信息不对称，并且降低交易成本，信息匹配迅速且对称，成本低廉。
互联网金融的突破性在于，金融不再需要银行、券商或交易所等金融中介，资金供需双方直接交易，弱化了金融中介的作用，加速了金融脱媒，形成了一种全新的融资方式，既不同于间接融资，也不同于直接融资。此时，互联网在金融业的渗透率逐步提升，但是在本质上并没有变革金融业的生产方式，只是实现了传统金融业态互联网化，实现了金融服务场景的拓展。
相对于互联网金融服务场景拓展的特性，金融科技是金融业的技术革命，其以大数据等新兴技术实现金融服务或产品的变革性创新，场景拓展只是金融科技的维度之一。
(1)从产品设计上看，金融科技是以数据为基础、技术为手段，通过数据分析和技术应用，帮助金融机构设计产品，实现业务创新，以低廉的成本提高金融服务效率。互联网金融只是为实现金融服务或产品的销售提供一种渠道。
(2)在风险控制方面，互联网金融的用户风险大，加之互联网金融领域欺诈事件高发，P2P跑路、侨兴债、E租宝事件暴露了互联网金融在风险管控上的缺失，因此需要通过金融科技来持续提升风控水平，降低风险损失。“金融科技中，科技已演变成金融发展的核心环节，深入金融行业本质，而不再仅是推进金融发展的渠道”。现有金融边界在金融科技的作用下，不断地被消解和重构。
二、金融科技背景下的风险与监管困境
(一)金融科技背景下的金融风险新特质
金融科技通过新兴技术提供与传统金融机构有别的金融服务或产品，而风险防范仍然是金融监管的核心。金融科技不仅具有传统金融的风险，在科技发展的迅猛助力下，金融科技还呈现出了新的风险特征。金融门槛降低，金融主体抗风险能力下降;金融科技全天候、网络性和高速交易特征使金融风险更加隐蔽、发生的频率更高和更为严重;而且金融科技还会通过科技散播风险，冲击金融体系的稳定。总体而言，金融科技放大了金融风险。
1.金融大众化
在风险的主体方面，金融风险的放大化表现在社会出现的“金融大众化”现象。从事金融业务的主体增多，例如P2P网络借贷、ICO(被我国政府取缔)、众筹都可以成为客户的融资通道。而在以往，社会融资的主体通道是以银行为中心的间接融资和以证交所为核心的直接融资。金融科技企业利用高技术和创意，研发新金融服务，迎合现代消费者需求，提供低成本的金融服务和金融产品，蚕食了传统金融机构的业务，侵占他们的“奶酪”。
区块链的出现使大量交易脱离中央清算机制，客户之间可以直接完成支付而不需要借助传统的金融机构或者中央银行作为中央对手方。一方面，区块链构建了一个更加可靠的互联网系统，从根本上解决了价值交换与转移中存在的欺诈和寻租现象，降低交易成本和制度性成本，另一方面，法律和监管的矛盾尤为突出。在缺乏市场准入标准和万众创新的时代，金融科技把传统金融机构逐渐拉下神坛，降低了从事金融业务的专业知识和基础设施等门槛。然而在降低门槛的同时，金融主体“鱼龙混杂”，造成“劣币驱逐良币”的不良影响，威胁金融系统的抗风险能力。金融大众化趋势越发明显。
2.金融风险频发
在金融风险的发生频率和严重程度方面，金融科技风险的放大化表现在风险外溢效应严重，相同的金融风险在金融科技全天候、网络性、高速交易等特性的作用下，变得更加频发和严重。比如，在流动性风险方面，因为没有从事交易的二级市场，股权众筹的股权流动性低于股票和银行贷款。此时若市场情况恶化，市场在面对高频交易者抽逃流动性时没有任何有力的应对措施，因并没有义务提供流动性且其抽逃速度极快。
在传统信用风险方面，P2P网络平台的信贷风险模型不成熟且风险偏好高，信用风险要大大高于银行。在网络安全方面，金融科技建立在信息技术和互联网基础之上，任何一个环节、流程出现任何技术漏洞和网络黑客攻击都会导致整个系统瘫痪，成为金融稳定的威胁因素。
在顺周期方面，市场主体行为偏好和交易操作在算法的运行规则下(若某个算法被证明优于其他算法)更为趋同，“同买同卖、同涨同跌”，导致“羊群效应”，放大市场共振和波动。在消费者权益保护方面，分布式账本技术因为有验证的要求需要在网络上披露交易信息，交易者的隐私权很有可能被侵犯，另外，智能投顾基于算法给消费者推荐产品，与传统的面对面交流不同，挑战信义义务的履行，因此消费者的知情权并不能得到保障。
3.冲击金融稳定性
金融科技衍生的风险也会冲击金融体系的稳定性。后金融危机时代，金融监管的基本假设是，金融机构中存在大的“太大而不能倒”的金融机构，是系统性风险的主要来源。然而，分散的、小型的金融科技公司也可能引发系统性风险问题。这些较小的金融行为者和大型传统金融机构一样，给经济体带来负外部性。
主观方面，小型参与者在许多方面可能比大型的，更为成熟的参与者具有更大的激励和能力来参与过度冒险的行为。考虑到金融科技行业在最早阶段实现快速增长的动力，至少在最初阶段，金融科技公司不太可能自愿发展支持系统稳定性的合作行为。
客观方面，金融科技在系统性风险方面对金融监管提出了三个独特的挑战。首先，金融科技导致小型、多样化的行为者的扩散，导致这些行为者可能比传统金融机构更容易受到外部冲击的影响，创业失败率偏高，对投资者造成风险。其次，金融科技公司的运营比传统的大型金融机构更加不透明，使监管机构难以有效监控其行为。例如，高频交易策略增强了市场的波动性。
最后，金融科技公司由于规模小、性质分散，与大型金融机构相比，受声誉约束的限制较少。新金融业态的业务模式趋同、交易策略相似，也极易产生同质溢出的系统性风险。所有这些挑战都表明，与近年来一直成为监管关注焦点的“太大而不能倒”的公司相比，金融科技提出了独特且可能更令人担忧的系统性风险。
(二)金融科技背景下的监管困境
1.金融科技创新的高速度与传统法律法规的滞后性矛盾
当前的金融规则是应对全球金融危机后的产物，是为了避免出现之前的风险而制定的，是对过往暴露的问题被动的、反应性的规则，而缺乏对未来的设计思考。金融科技面向的是未来的、高速发展的新科技，对金融体系的影响范围越来越广，冲击力越来越具有颠覆性，以“创造性破坏”者的形象出现在世人面前。金融创新以指数级速度发展，而金融规则的制定、修改与废止却需要经过一道道完整、耗时的立法程序。
虽然具有自由裁量权的监管机构可以利用对规则的解释而放松规则的弹性，但是这种规则弹性确实无法跟上具有动态性、网络相互依赖性、传递性特征的“复杂适应系统”的金融业。疲于对规则的解释和弹性放松，既不能适应其时，又无法指引未来。“静态规定主宰的框架”只是在追求“最近的时间点资产负债表数据”，而缺少前瞻性。
传统金融法律法规的前瞻性缺乏体现在，当金融科技业务出现变形或发展到新的业务阶段，监管者可能才开始着手于制定最新版本的金融科技业务规则。一方面是因为立法者对信息的反应、处理和应对需要一个过程，而若是缺乏与行业的互动，这种信息不对称就显得更为突出。另一方面，根据有限理性理论，监管者并非全然理解和掌握一切，面对新生事物，监管者也会面临不知何时、如何处置的尴尬境地。
2.金融科技的复杂性与传统监管规则的监管刚性的矛盾
科技让金融市场显得更为复杂，创新速度加快，专业性提高，金融跨界性增强。然而，传统监管机构缺乏与行业监管对象的协商对话和有效互动，监管信息单方向流动，导致以“服从与处罚”为精神的控制命令性规则占据了金融规则的主体。“命令与控制”主义在理念上容易忽略金融行业不平等、不一样的差异，在监管规则的执行上则表现为“一刀切”，可能造成以“监管过激”“监管至死”来获取法律的确定性，但最终结果却是被监管对象合规成本的上升，抑制金融创新。
对于金融科技创新而言，监管刚性会引起两种相反的结果：一是对于有现行监管法规的业务，从事金融业务的机构(包括传统金融机构与金融科技公司)因其与现行监管法规的要求不相符合，而面临金融科技创新业务不被监管层接受的境况。二是对于那些无现行金融监管法规适用的金融科技业务，监管机构特别是分业监管体制下的监管机构基于权力范围，控制自己的行为，“与己无关，高高挂起”，缺乏对金融科技发展的有效引导，导致监管空白，放任金融风险的滋生。
3.金融科技的科技性与传统监管手段滞后的矛盾
传统监管手段可以从两个角度阐释。其一，从数据来源的场景，传统监管手段的数据来源于金融机构提交的月报、季报和年报上载明的各种审慎监管比率，如流动性监管比率，这些比率反映的是金融机构以前的运行状况。若报表上显示某银行资本充足率不符合监管要求，则该银行，不是在当前，而是在此之前，就已经发生严重的问题了。其二，从获取数据的手段上，主要依靠人力，通过人员现场突击抽查等实现对金融机构的监管。监管方式耗时且不具有实时性。
金融科技通过信息技术和数据分析，在金融交易方面提升了速度和关联性，且复杂化了金融市场和金融产品。如此，监管必须具备实时性、全面性和有效性。而与此形成鲜明对比的是，传统金融技术性规则(资本充足率、流动性监管比率等)偏于静态和过往数据，无法对市场和市场参与者进行更细致和有效的动态监管，无法迅速甄别、实时跟踪风险，难以承担监测金融机构稳健运行和规避系统性风险方面的重担。比如，高频交易者可能造成市场不公平，利用自己对普通技术者的优势(算法和交易速度)，规避自己的成本而让普通技术者承担，使其丧失投资机会。因此，传统的监管方法(“人海战术”与“非实时数据捕获”)没有能力及时、迅速捕捉利用金融科技的违规行为。
三、构建金融科技发展的监管路径
(一)实行合作式淡中心化监管
1.金融科技的去中心化与中心化的金融监管
金融科技去中心化的内在特征挑战着中心性的传统金融监管体制。首先，金融科技具有天然的去中心化的技术结构特征。例如，区块链是一个去中心化的分布式账本，可以推动形成一种分布式的共识结构社群，不需要有层级的中介(如银行和政府)在其中发挥作用。因此，即使监管者开展金融专项整治，仍会发生P2P平台跑路风波与“套路贷”暴雷等监管不力现象。金融科技公司属于非传统金融机构，标准化和规范化不一致，无法适用“中心化”监管，对“中心化”监管的逆向拉力作用明显。
其次，金融科技高速发展，产品创新速度快，产品架构复杂。根据“有限理性”理论，政府监管者也是智识有限的群体，监管实效受其监管能力的约束。而监管对象经常(或者总是)比监管机构更了解业务，这是金融行业内在的紧张关系。金融科技公司拥有外部人士难以理解的特殊信息。智能投顾平台比监管层更了解业务和投资算法。众筹网站比其他任何人都更了解他们的模型和相关漏洞。虚拟货币平台比其他任何人更了解其货币的运作方式。所有这些参与者都比监管机构更有能力识别金融行业中的重大风险。
再者，新治理学派认为，传统行政组织之间进行合作与协调比较困难，在层级相同的“水平协调”模式下，问题更为突出;且传统行政组织与监管对象(金融科技行业)相比，在信息、技术上有所欠缺，单纯依靠行政组织本身难以解决变动性强、复杂性大的监管难题。
2.合作式淡中心化监管的理念
为实现“更好的监管”，贯彻“普惠金融、金融平权和金融自由化”理念，监管者应当实行合作式淡中心化监管，纳入多元治理主体，行政监管与行业自律并行，沟通、分享信息，调动社会资源，共同合作、处理金融科技监管难题。“从观察到行动”，在与市场主体的互动中完善规则。
合作式淡中心化的监管理念是指，监管部门的政策制定和具体执法建立在对新兴业态全面了解的基础上，而金融科技企业也需要积极配合监管部门以增加监管的确定性。面对“技术的去中心化”，若要维护政府在监管中的主导地位，监管部门有必要加强与产业界的合作，以“淡化政府中心”预防“去政府中心”的危险。监管当局需要深度理解新兴科技以及它们所带来的风险和机会，不应惧怕与金融科技公司的合作。更重要的是，监管部门必须对区块链技术、金融智能进行深度了解后才能对症下药、有的放矢地进行监管，否则可能阻碍金融科技的发展。
例如，新加坡金融管理局(MAS)原本不理解云科技(cloudtechnology)的风险和优势，直到监管当局和云服务者直接合作。从中国人民银行成立的金融科技委员会的功能看，其工作重心在于“研究金融科技发展对货币政策、金融市场、金融稳定、支付清算等领域的影响，……做好我国金融科技发展战略规划与政策指引”，体现了淡中心化的监管理念。
金融科技企业的行业自律可以通过以下方式帮助降低市场风险：(1)相互监督;(2)为行业制定规则和可接受的标准;(3)通过行业制裁、声誉损害以及在出现恶劣行为的情况下将其排除在市场之外，通过行业自律，自行执行标准。
行业自律在弥补差距和提高公共监管监督质量方面尤其有用。除了提供额外的监督层次之外，行业自律汇集了行业参与者进行相互监督和监管。行业自律可以帮助市场参与者更直接地负责维持其行业内的高标准。这种监督的常见形式允许行业自治组织设计规则和规范框架来管理其成员行为并控制此类行为可能产生的风险。因此，政府不再是设定监管规则的唯一主体。
行政监管、行业自律、多主体广泛合作。多重角色定位使监管更有层次和包容性，在维护金融稳定的同时避免抑制金融创新。例如，2017年加拿大当局与包括八十家金融公司在内的区块链财团R3合作，研究是否将银行间支付系统纳入区块链结算系统。
在与财团讨论后，加拿大决定不采用这项技术，确定该技术还不具备在国内使用的条件。2017年美国发布了《金融框架白皮书》(AFrameworkofFintech)，强调决策者与监管者应当努力与金融科技的创业者们进行“密切且开放”的合作，从政府单向主导的“公私合作”改变为政府与企业更为平等意义上的“公私协作”，探索达成目标的创新性监管手段。
(二)以试验主义开展包容性监管
1.试验主义的逻辑
自金融监管制度产生以来，一直面临的困难便是如何在促进金融创新、保证系统性安全与消费者安全之间做出平衡。监管过于严苛，必然导致对金融创新的抑制;监管过于宽松，则容易导致风险积聚。监管过早，可能扼杀金融创新;监管太慢，可能会带来金融创新产品的野蛮生长，直至演化成系统性风险而无法控制。金融科技的创新风险主要来自两个层面。
一方面，金融科技创新产品可能未经充分测试或者评估，在商业竞争压力下这种情况更为突出。另一方面，金融科技存在监管迟滞和监管真空，表现在监管机构对于金融科技新模式、新产品、新技术缺乏了解，风险控制反应过于迟钝，无法作出准确及时的预判。在缺乏和业界充分沟通的背景下，监管者的有限理性缺陷被无限放大。
加强监管对话、给予创新发展空间是解决以上困境的出路。试验主义监管具备可操作性。试验主义主张实行灵活性的监管方法，开辟(不管是地域上或是制度上的)“缓冲区”，在规则适用的过程中完善规则。试验主义强调对话式监管，反对“命令控制式”的单向监管。在解决问题的过程中发现监管措施的作用和弊端，监管者和监管对象对监管作用的结果进行持续、充分地考察，并依据考察的结果灵活修订。金融科技监管的试验过程，对于被监管者来说，是了解监管机构规则制定原旨、培育“规则所有者”意识的过程;对于监管机构而言，是以包容开放的姿态向金融界和科技界学习新技术、新知识、新经验的过程。
2.试验主义的治理模式
试验主义的治理模式可以分为两种，其一是试点，其二是监管沙箱。
在实践中，试验主义通常以试点的形式进行。监管机构可以通过试点，设计或监督涉及新创新或新技术的测试，观察试点结果，然后制定最有效率和最有效果的规则形式。这些测试提供了促进金融创新和保障市场完整性的手段。设计良好的试点为监管机构提供了一种可以生成有关特定产品或服务数据的方法。
这些数据可用于政策制定者观察诸多监管所需的信息和维度，包括风险、风险传播的可能性、传播网络，以及市场和公司承担创新成本的能力。拥有更贴近现实的数据，监管机构可以制定有效的规则，确保以保护市场安全和稳健的方式进行理想的创新。
与非正式指导机制相比，试点不是临时性的，允许更多的实验、创新和冒险。在有效期间内，试点也比非正式指导机制更具法律确定性，虽然行为规则可能更严格，但也确保了实验地进行和数据的收集、分析。然而，试点并未提供任何关于实验中的行为最终是否被允许或者该活动可能在市场上广泛推广的确定性。相反，测试期结束后，试点可以停止并允许政策逆转。
监管沙箱也是试验主义的一种实践方式。虽然各个法域的监管沙箱形式不同，且提供的条款存在差异，但监管沙箱的指导思想很简单：与可能提高监管风险和扼杀创新的限制性或复杂的规则不同，监管沙箱提供了一种简单且具备互动性的测试新想法的手段。对创新者而言，尽管会受到持续监管和特定监管标准的约束，但监管沙箱能够提供一个在现实条件下试验和尝试创新的宽松的监管环境。
于监管者而言，监管沙箱为监管机构提供了深入了解创新发展过程的手段，从而为创新产品的设计提供意见和监管空间，并更好地了解新兴产品和服务在现实世界中的运作方式。例如，对于早期创新，沙箱可以减少与算法和人工智能相关的信息不确定性和运用新数据的可行性，避免在正常情况下从事该项活动可能产生的监管后果。监管沙箱的理念与传统依法行政的理念也有差别，规制者和被规制者之间形成了一种互动的规制关系。
以监管科技推动监管能力升级。面对金融科技带来的巨变，分业分段式的看守式监管模式无法给出有效的监管回应。面对金融科技的快速发展和广泛运用，传统的金融业及其参与者，无论是金融机构，抑或是监管部门，利用传统的管理模式和风控方法以及传统的监管手段(如人工现场检查、静态数据报告等)来监测、跟踪、度量、管理和处置风险，已经不足以应对行业的快速发展和新出现的风险。
为匹配监管能力，实现有效监管、促进业务核查，监管机构必须运用新技术手段，以“科技对科技”的方式积极应对，如运用大数据、云计算、机器学习、自动化技术等手段提升监管效率，开展有效的市场监测，发展运用于监管端的监管科技(SupTech)。监管科技是通过数据归集与优化，进行数据深度分析和解读，实现实时合规和风险管理。比如，因为区块链技术具备透明性和不可篡改性，利用此技术，可以帮助监管部门实现交易数据实时、透明化监测。监管科技的应用建立在大数据收集、复杂数据分析以及庞大的数据存储能力之上，实现了主动性、即时性和前瞻性的监管。
2.监管科技的发展路径
发展监管科技，首先要坚持“技术中立”的原则。金融科技提升了金融服务的质量和效率，但并未改变金融业务的本质属性。因此，监管机构运用新技术的目的应当是通过科技拓展金融监管范围，强化监管有效性，避免偏离监管目标和监管原则。坚持技术中立，在监管方面有助于监管者合理、理性地对待金融科技的运用;在金融科技创新方面，也有助于防止过度创新、过度投资的情况发生。
其次，要保障技术与规则的有机结合。处理好监管人员与监管系统之间的分工安排。制定监管框架时，应做好监管工作人员在人工与机器之间的合理分工，既要保证监管的有效性和监管判断的适当性，也要注意避免真空监管或者监管套利;处理好监管系统与合规系统的有效对接，推进金融系统内部各机构之间、机构与监管机构之间以及金融系统内部与金融系统外部的对接，完善数据共享机制。
再者，需建立监管科技合作模式，推动监管与科技型企业之间的合作，强化监管机构与金融机构之间的合作，加强监管机构之间的数据交流和监管合作。
最后，从长远发展角度而言，发展监管科技，需强化监管资源配备，进一步提升监管能力，注重监管者教育培训和人才招录。合理制定战略规划，委托推进大数据、云计算、区块链、人工智能等技术与监管规则的融合。
四、金融科技的国际监管
科技为因，金融为果。在科技的助推作用下，金融市场的全球一体化趋势越发明显。各国的金融监管政策和货币政策越发受到国际金融市场和他国金融监管政策和货币政策的影响。在此背景下，国内金融监管与国际金融监管非但不是严格的两相对立，而是需要更大程度地交流与融合。特别是在金融科技监管方面，金融科技的数字化跨境运营将国内、国际金融监管两个市场紧密结合，两者互为表里，需要更多的监管合作与信息共享。为促进金融科技良好发展，必须统筹好国内监管与国际监管两个大局。
(一)国际金融科技监管面临的挑战
伴随着金融全球化的浪潮，金融地域在经营上逐渐“消失”，但是，金融风险却在全球蔓延开来。金融科技业基于数字化，易于扩展，并可跨境运营，助长了金融风险跨国的传染性。另外，金融科技公司的全球化运营受到不同国家或司法区域的监管，这对国家间的金融监管体系与合作提出了实质性的挑战。从全球金融治理角度而言，不同国家金融基础设施水平不同、监管法制各异。因此，金融科技的国际监管需要注重以下四个方面的挑战：
1.监管竞次挑战
金融科技服务并非完全位于一个司法管辖区之内。如果监管机构对其管辖范围内的行为者施加特别繁琐的金融科技法规，可能导致金融科技活动(及其税收和就业福利)从其管辖区转移到其他管辖区。相反，如果监管机构采用有利于金融科技的法规，他们将能够吸引金融科技公司到他们的国家。金融科技公司正在积极寻找监管友好型的司法管辖区以设立总部。在某些情况下，这种动态可能会导致“监管竞次”，各国竞争不断降低自己管辖范围内的监管负担，最终过度宽松的监管导致行为滥用。不充分的国际协调也可能引发“监管竞次”。
2.监管套利挑战
首先，一国基于其特殊的国内金融背景可能设计与他国监管严厉程度不一的金融科技监管规则，不同的监管制度和监管理念成为监管套利的根源。其次，金融科技技术(区块链、人工智能、大数据)还处于研究探索层次，监管对于在其基础上发展的金融服务模式存在认识差异，导致监管差异或监管空白。
3.监管有效性挑战
首先，金融科技的全球化运营给跨境监管和执法的有效性带来挑战。对于服务接受国而言，金融科技跨境展业，提升了监管难度，只能看到网站，无法见到真人，其违法违规行为将威胁金融稳定秩序，侵害消费者利益。对于服务提供国而言，境内投资者投资的本国机构跨境展业，监管层难以对其在外经营的合规性进行有效监管，境内投资者的合法权益处于危险之中。
其次，各国不同的金融科技监管制度，造成法规冲突。监管机构关注国内优先事项而未考虑到其他国家规则。监管制度不同容易导致监管协调困难。当不同业务监管建立在不同认识和认知基础上时，是否监管、如何监管就加剧了监管协调的难度，挑战了监管的有效性。
4.风险外溢挑战
金融服务的自由化和国际化使金融产品和服务的跨境交易成为常态，显然也助长了金融危机扩散的速度和范围，而金融科技全天候、跨国界、广范围、低门槛、网络性和技术依赖性的运营特征使得金融风险在全球传递的速度更快、波及的范围更广。
(二)国际金融科技服务的法律分析
1.金融服务贸易的法律框架
金融服务贸易涉及主权国家对跨境金融服务的管理和规制。随着全球金融自由化的发展，金融科技因其天然的跨界性，产生跨境金融监管问题。因此，跨境金融科技监管需要在WTO金融服务贸易多边规则中(即GATs及其金融服务附件、《金融服务谅解》《金融服务协定》)进行讨论。主要法律原则包括最惠国待遇原则、透明度原则、市场准入原则和国民待遇原则，旨在解决金融服务市场的开放问题。市场准入将成为金融科技跨境监管的重点方面，违背市场准入规则的金融服务，将被视为“服务走私”。
市场准入并非自动适用于全体成员国无差别适用的普遍义务。在四大基本原则中，仅最惠国待遇原则和透明度原则是各成员国需要共同遵守的基本原则。市场准入原则这项义务在GATS体制下具有较大的任意性，属于承诺义务。例如，中国在GATS框架下的承诺表中约定，“跨境交付”方式提供的金融服务限于特定范围，开放范围有限。若一国未开放某类金融服务，则跨境金融服务将面临违法违规的风险。
2.跨境金融科技服务的法律风险
在金融科技背景下，监管环境差异、互联网边界模糊，金融科技公司利用互联网的便利性和无国界性，以“跨境交付”方式向全球消费者提供跨境金融服务，突破了传统国际金融监管地域限制的特征，属地监管面临挑战。金融科技的发展使跨境违法违规金融服务增多，风险传染速度更快，传播速度更广。
根据当前的跨境金融服务的法律规则，违规主要体现在以下两个方面。一是市场准入违规，具体体现在牌照的获得与使用上。最典型的是金融机构获得母国牌照，却可能因为服务接受国尚未开放某类金融服务市场或者还没有市场准入管理，导致没有获得服务接受国的金融牌照。2017年俄罗斯央行宣布关闭400家网站，因为它们未获得俄罗斯央行的牌照。业务牌照在使用中的违规情形还包括业务牌照涉嫌造假与金融集团混用业务牌照造成混淆等。二是以提供跨境金融服务为名，利用互联网平台，实行集资诈骗。包括三种情况：资金来源非法、资金跨境转移非法、以交易之名掩盖违法犯罪之实。
(三)国际金融科技的全球治理
1.倡导国际基本共识以加强国际合作
各国对金融科技要达成基本共识，以便制定出针对性强、监管效率高的政策，方便监管协同，包括以科技创新为驱动，以消费者保护为前提，以风险防范为核心，以标准规范为基础。一个更具国际意识的监管制度需要考虑三个基本原则：首先，各国的监管行为互相产生影响;其次，跨越国界的金融科技活动往往引发复杂的管辖权问题;第三，特定类型金融科技监管影响的有用信息可能掌握在其他国家的监管机构手中。所有这些因素都表明，有效的金融科技国际监管需要达成国际基本共识，加强国际合作。
2.促进市场开放
WTO在推进金融服务自由化方面不余遗力。金融服务自由化、国际化和开放金融服务市场对于金融资源的全球合理配置和提高金融服务效率无疑十分重要。当前，各国开放水平不同，而金融科技公司跨国界运营很可能违背主权国的市场准入条件，容易造成跨境金融科技服务违法违规事件。
首先，市场开放需要减少对金融科技服务准入的限制，并逐步实现国民待遇，消除以国籍为基础的歧视性措施，逐步消除对金融科技服务的限制措施。在这方面，欧盟金融服务自由化的安排值得借鉴。其次，市场开放需要监管协调。各国不得实施新的金融服务壁垒，并且应当努力消除现有的金融服务壁垒，并在法律协调上作出努力。
金融市场开放是一个渐进的过程，各国应当根据GATS和承诺表的具体约定，按照规定和约定稳步推进金融市场开放，同时在开放过程中注重有效监管。
3.加强国际监管协调
在国际金融的监管中需要重点解决的是监管分工与合作问题。以数字化形式存在的金融科技服务可轻易实现跨境经营。为解决监管竞次和监管套利等问题，应当加强国际监管协调。
首先，在国际组织平台层面，加强国际组织之间的监管合作。巴塞尔委员会、国际证券委员会组织等专业性监管组织与世界银行、国际货币基金组织、金融稳定理事会等综合性监管组织均可以为金融科技的风险作出评估与预测。国际金融监管合作不足容易导致金融危机，历史上多次有效的国际金融监管合作表现出应急性、局部性和松散性特征，因为合作组织设立及其规则制定均发生于国际金融市场和秩序遭到严重破坏之后。
例如，巴塞尔委员会的设立及其银行相关规则的出台是在欧美银行倒闭浪潮之后;金融稳定理事会(FSB)和20国集团(G20)的成立及其监管合作功能强化源于2008年全球金融危机。当前金融科技条件下，应当加强国际金融科技监管协调，充分利用FSB、国际货币基金组织等国际组织的平台作用，实现事前监管和前瞻性监管，构建国际金融监管协调的进阶路径。
其次，应当深化国与国之间的监管合作。历史上发生的多次金融危机表明，主权国家对金融机构的“独裁”监管不适合金融发展的需求，凸显了金融科技跨国合作监管的必要性。各国金融科技发展水平不一，不同国家之间的管辖原则、金融法律规则、金融机构处置中司法权与行政权的关系均存在较大的差异。这些差异既可能影响机构处置的效率，又可能不利于消费者保护。为加强有效监管、避免监管套利，各个主权国家和地区首先应当在监管一致性与监管力度方面达成共识。
其次，着重提升金融科技监管能力和合作水平，探究金融科技在国家和地区之间的传播和影响机制，完善金融科技监管信息共享和使用规则，帮助创新企业进入对方市场的监管系统，降低监管不确定性，减少市场准入障碍。最后，尝试跨境金融科技监管合作创新，例如通过成立跨境监管沙盒，吸收容纳行业人员，建立与监管机构充分对话的平台，检测金融科技企业在不同司法主权区域运行的效果，加强双方监管机构在金融科技服务创新方面的信息交流。
4.推进数字环境下国际标准建设
自金融危机以来，传统的国际金融软法呈现出一定的“硬化”趋势，加强了全球金融监管治理，而国际金融标准的制定和推出便是这一趋势的体现。例如，金融特别行动组敦促成员在国内立法和监管上对其制定的反洗钱标准加以采纳，并定期评估该标准的执行情况。通过“共识——共进——协调”的软法规制路径，最终达到“合意——遵约——争端解决”的硬法规制逻辑，提供法律确定性和可靠性。
国家主权平等原则和金融领域的特殊敏感性使得在金融领域形成具有强制约束力的国际法律规范(硬法)并不容易。不具有法律约束力的国际标准反而因其在灵活性方面的优势，在指导国家金融行为方面发挥了主要作用。金融科技勃发的背景下，金融市场多变，金融创新迭出，国际金融标准具备更多的灵活性和超前性，易于协调，能够对新金融现象做出比硬法更快的反应，弥补监管空白。
在国际金融科技标准建设中，首先应当关注、重视标准制定主体的代表性。传统的金融监管规则的制定源于监管机构的目标选择，根据监管机构的目标自上而下制定金融规则，监管对象要被动适应监管规则。金融科技背景下，行业从业者拥有更强的专业型，而监管机构则与新兴的金融科技保持相对距离。
国际标准的发展源于其外部性和社会性，追求社会正义价值的体现而不是少数集团的利益。为更好体现国际金融科技标准的软法价值，应当在标准的制定过程中强化公众参与，兼顾各种金融主体的利益诉求，提高规则的透明度、适应性与可问责性。因此，在制定金融科技国际标准过程中，应当形成以G20、IMF、BIS和FBS等国际金融稳定组织为主体，广泛吸纳非政府组织、国际商会、金融科技行业的跨政府网络、跨国公司参与标准的制定并作为该标准的执行者和实施者。
其次，在标准建设的内容方面，着重关注金融科技风险防控、金融基础设施建设、金融消费者保护三个方面的内容。金融科技风险防范是金融科技监管的立足点。在该方面，标准建设应当关注：(1)强化信息披露;(2)境内外穿透监管，保证交易留痕;(3)创设资金数据跨境流动规则，加强跨境流动资金监测;(4)平衡金融创新与风险控制;(5)推进信息共享和信息使用规则建设;(6)实行同行评估，避免“监管竞次”和“过度创新”。
金融基础设施是各国发展金融科技的基础环境，标准建设需要关注分布式账户、大数据、云计算等技术基础设施，也需要考虑会计标准等“软设施”的完善。金融消费者保护是各国金融监管改革的目标之一，也是金融科技监管的主要矛盾，金融业务的表外化趋势使金融科技产品设计管理流程中必须贯彻金融消费者保护理念。金融消费者保护是金融科技监管的重要环节。在该方面，标准建设应当关注：(1)增强投资者、消费者自保意识和能力，树立“风险自担、利益自享”理念。(2)完善跨境金融科技服务的金融消费者、投资者保护体系。(3)签定多边、双边合作备忘录推进监管合作。缩小各国在金融科技应用上的技术差异和标准差异，不断提升各国金融科技的标准化和规范化水平。
最后，应当加强国际金融科技标准实施协调机制。“徒法不足以自行”，制度设计的结果依赖于有效的执行。在国际层面，金融科技标准的良好实施能够缩小监管的国别和地域差异，减少监管套利和违法违规风险，更大程度平衡有效监管与金融科技的发展，促进全球金融体系的稳定运行。国际金融科技标准作为“软法”，无强制执行机构，督促、指导是标准执行的“两辆马车”，因此必须加强国际金融科技标准实施协调机制。例如，FSB于2010年1月发布了《金融稳定理事会增强国际标准实施的框架》，是国际金融标准协调机制的初步尝试。
当前，国际金融科技标准实施协调机制建设应当关注以下两个方面：(一)维护金融科技标准制定机构的权威性。在督促、指导的基础上，强化监督机制，识别并点名国际标准实施不合作的国家与地区，实质性推动标准实施工作;(二)加强协调机制的灵活性与适应性。各主权国家由于经济金融生态环境不一，发展水平有所差异，金融科技标准在实施过程当中，应当尊重主权国家和地区的特殊性，具体问题具体分析，合理、高效推动国际金融科技标准实施。
五、结语
金融稳定与金融创新的平衡是金融监管永恒的命题。“管制——创新——再管制——再创新”是金融创新与金融监管之间互动关系的写照。自金融危机以来实行的金融监管改革并没有考虑到金融科技公司的崛起以及它们在各种方面所带来的从银行业的运作方式，到资本筹集的方式，甚至到货币本身形式的根本性变化。这些变化要求在金融科技时代对金融风险和金融监管进行重新概念化。
金融科技改变了金融服务的提供模式，带来了巨大的经济利益。为促进金融科技良好发展，服务实体经济，监管应当以合作式淡中心化为指导理念，构筑试验主义空间，并且提升监管科技能力。
金融论文投稿刊物：《金融论坛》定位于商业银行应用理论研究，目前已在国内同业期刊中奠定了自己的学术地位。刊登银行、证券、保险、投资等领域的金融研究论文，倡导规范、严谨的研究方法，鼓励学术创新和学术争鸣。读者对象为金融理论及政策研究人员、经济工作者及经济院校师生。
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