[摘要]2009年提出“创新增长”议题后，APEC各成员在信息基础设施建设、信息与通信技术应用、数字人力资源培育、中小企业和初创企业发展、维护数据隐私、规制合作等领域开展了诸多项目和行动。受新冠肺炎疫情和政治经济格局演变等因素影响，APEC各成员的合作面临着新的机遇和挑战。未来，APEC各成员将继续采取有效措施，提高信息基础设施建设水平，加强信息与通信技术的应用和创新数字化转型，以推动亚太地区的创新型可持续发展。

　　[关键词]创新增长;数字经济;APEC;信息与通信技术

　　一、引言

　　大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术创新改变了传统的经济增长方式和贸易模式，引发了数字化变革，为APEC成员实现经济增长方式转型和亚太地区繁荣提供了新动能。2009年，APEC首次提出“创新增长”议题，并于2010年制定了《亚太经合组织领导人增长战略》，提出平衡增长、包容性增长、可持续增长、创新增长和安全增长等五大增长支柱①，将创新增长纳入APEC正式议题。

　　新冠肺炎疫情发生后，互联网和数字技术在远程医疗、在线教育、网上购物等领域的应用和创新为克服疫情带来的困难发挥了重要作用，在稳定供应链和产业链、恢复经济方面展示出巨大潜力。APEC成员越来越认识到加强创新增长合作的重要性。2020年11月，APEC吉隆坡会议将“通过数字经济和技术实现包容性经济参与”和“推动创新型可持续发展”确定为优先议题②。创新增长将成为APEC和亚太地区未来重要的合作方向。

　　2006年至今，APEC内21个成员积极行动，通过APEC数字经济指导小组(DESG)、数字创新工作组(DIWG)、科技和创新政策合作工作组(PPSTI)、信息通信工作组(TEL)、人力资源开发工作组(HRDWG)等工作组，在信息与通信技术(ICT)创新、数据隐私保护、数字人力资源开发、中小微企业的创新发展、科技创新政策合作等领域，开展341项合作项目③，为推动亚太地区创新增长做出了贡献。

　　然而，在多元化的亚太地区，APEC各成员的信息基础设施状况、经济发展水平有显著差异。各成员在参与创新增长合作过程中，对开展合作的优先领域、具体机制等也持有多元化观点。本文通过梳理APEC各成员参与创新增长合作的情况，分析各成员参与合作的特点和立场，指出各经济体未来开展合作面临的挑战，并展望APEC创新增长合作的优先领域和方向。

　　二、各成员在APEC框架下开展的创新增长合作

　　(一)主要发达成员参与创新增长合作的情况

　　1.美国2006年至今，美国共发起创新增长合作项目40项④，在亚太经济体中位列第二。美国主导的创新增长项目具有以下特征：一是项目涵盖范围广，既包括信息与通信技术应用和数字化转型、中小微企业的创新和发展、人力资源开发、网络安全和信息基础设施建设等传统议题，又涉及规制合作、数据隐私和信息保护等前沿议题。二是重点关注创新增长深层次合作和相关前沿议题。重视标准一致化、政策联动等规制合作(11项，占27.5%)和数据隐私议题(6项，占15%)。

　　三是多数项目由APEC资金资助开展。美国发起的创新增长合作项目中，27项(占67.5%)由APEC支持资金、APEC贸易投资自由化与便利化(TILF)特别账户资金、APEC一般项目账户资金资助完成，资助金额为272.56万美元。13项(占32.5%)由美国自筹资金开展，自筹金额为46万美元。四是项目以研讨交流、经验分享、信息收集为主要形式。37项(占92.5%)以研讨会、调研的形式开展，仅有3项为培训类合作项目。五是美国发起的创新增长合作项目得到了澳大利亚、日本、加拿大等APEC发达成员的积极响应。例如，澳大利亚参与了美国发起的75%的创新增长合作项目。

　　2.加拿大2006年至今，加拿大仅发起4项创新增长合作项目，数量上在APEC发达成员中最少，且2010年至今加拿大未发起任何创新增长合作项目。

　　加拿大主持的项目涉及数字人力资源开发、应用信息与通信技术推动贸易便利化、跨境隐私规则体系(CBPRs)、电子商务四个领域。项目全部由APEC资金资助完成，无自筹资金项目;项目均以召开研讨会、论坛和发布研究报告的形式展开。加拿大发起的项目仅得到2-3个APEC成员的响应和参与，参与成员以澳大利亚和美国等发达经济体为主，仅有一个项目得到一个发展中成员(墨西哥)响应。此外，加拿大参与美国主导项目的积极性较强，共参与16个美国发起的创新增长合作项目。

　　3.日本2006年至今，日本共主持创新增长合作项目18项。首先，从主题看，日本偏重信息与通信技术应用这一创新增长合作领域的传统议题，已发起相关项目8项，占项目总数的44%。对规制合作议题关注度偏低，至今仅发起规制合作项目2项。其次，日本近年来对创新增长合作的重视程度显著提高，半数相关项目都在近两年发起。2018年至今，日本已发起创新增长合作项目10项，占项目总数的55.6%，超过此前12年发起的项目数。第三，日本发起的项目紧密联系本国国情。日本人口老龄化程度较高，因此重视信息与通信技术领域的合作，尤其是技术创新在民生领域的应用，如通过信息与通信技术创新提高特定群体福利(2项)、智慧城市建设(1项)、避免食物浪费(1项)。日本的电子政务发展相对落后，发起电子政务项目3项。四是资金来源以自筹为主。半数项目由自筹资金完成，从合作形式看，以研讨会和培训形式的合作为主。

　　4.澳大利亚2006年至今澳大利亚主持创新增长合作项目20项。涵盖数据隐私、网络安全、信息基础设施建设、信息与通信技术应用、规制合作、中小企业发展、人力资源开发共八个领域。

　　开展项目最多的领域依次为：信息与通信技术在儿童保护、在线教育、金融服务方面的应用(6项)、信息基础设施建设(3项)、亚太地区信息安全和数据隐私保护(3项)等。资金来源方面，澳大利亚发起的项目中有75%的项目(15项)通过自筹资金开展，自筹资金121.49万美元。受APEC资金资助的项目5项(25%)，利用APEC资金32.1万美元。此外，澳大利亚发起的增长合作项目，未能获得APEC成员的广泛响应。20个项目中有5项(25%)由澳大利亚单独完成，没有其他成员参与;有13项(65%)仅有1-3个经济体参与。

　　5.新西兰2006年至今，新西兰主持并完成创新增长合作项目7项，涉及规制合作、数据隐私、信息与通信技术应用三个领域。标准一致化等规制合作项目数最多，达到5项，占新西兰发起项目数的71.4%。

　　其中，为加强供应链互联互通建设，新西兰已发起全球数据标准(GDS)标准一致化建设项目3项，由APEC贸易投资委员会(CTI)资助完成，利用资金32.6万美元。从资金来源看，3个项目(42.9%)以自筹资金形式完成，使用资金10万美元。另外4个项目(57.1%)由APEC支持基金和贸易投资自由化与便利化特别账户资金资助完成，使用资金42.68万美元。新西兰发起的所有项目都以研讨会形式进行，合作形式较为单一。

　　6.韩国2006年至今韩国共发起创新增长合作项目30项。其中，半数项目聚焦于信息与通信技术应用(9项)和电子商务发展(6项)领域。2020年，韩国已发起创新增长合作项目5项，包括在线教育项目3项、电子商务发展项目1项、数字化转型项目1项。从资金来源看，韩国主持的创新增长项目中，自筹资金完成的项目有11项(36.7%)，自筹金额284.9万美元。其他项目均由APEC资助完成。项目均以举办研讨会、开展调研等信息搜集和信息分享的形式进行。

　　(二)主要发展中成员参与创新增长合作的情况

　　1.东盟东盟国家是亚太经济增长的重要力量。APEC内的东盟成员国包括文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南。近年来，东盟经济体积极进行经济结构调整、转变经济增长方式。2016年起，历次东盟会议都将创新增长设为重点议题。在APEC合作框架下，东盟同样将创新增长视为优先方向。2006年至今，APEC的东盟成员已发起创新增长项目76项。

　　首先，东盟经济体参与APEC框架下创新增长合作的积极性显著提升。2018年至今三年间，东盟成员发起创新增长合作项目42项，占2006年至今APEC成员发起的同类项目总数的55.3%。其次，通过发展数字经济推动包容性增长成为东盟成员的关注重点。之前，东盟国家发起的项目集中在信息与通信技术应用领域，如发展电子政务、利用信息与通信技术改善教育质量等。近年来，东盟更重视数字经济参与和赋能领域的合作。2018年至今，为促进女性、老年人、中小微企业和初创企业参与数字经济发展过程，围绕“数字红利”开展项目25项，占同期东盟开展项目总数的59.5%。

　　第三，东盟经济体积极借助APEC平台对接东盟内部创新增长合作，提升东盟成员的凝聚力和竞争力。2006年至今，东盟成员在APEC框架下，联合发起创新增长合作项目9项(占11.84%)。东盟成员主持的项目中，七成以上(55项、占72.4%)获得其他东盟成员的积极参与。第四，东盟成员参与创新增长合作的内部差异性较大。以越南为例，2006年至今越南共发起创新增长合作项目28项，远高于其他东盟成员，在APEC发展中成员内位居第二。而文莱至今未发起过任何APEC创新增长合作项目。

　　2.中国2006年至今，中国共主持创新增长合作项目56项，数量为APEC成员中数量最多。中国发起的创新增长合作项目具有以下特点：第一，项目涵盖范围广，涉及电子商务发展、信息与通信技术的推广及应用、信息基础设施建设、创新政策交流、标准一致化多个领域。第二，聚焦信息与通信技术应用及数字化转型、电子商务议题。2006年至今，中国已在信息与通信技术应用领域开展项目24个，占中国发起的项目总数的42.9%。

　　具体包括，通过互联网和数字技术创新提升公共服务的智能化水平;推动智慧城市、物联网、车联网等技术创新;加快数字技术与制造业的融合;促进中小企业发展，如应用云计算、大数据等技术创新协助中小企业开展跨境贸易、为中小微企业建设在线服务平台，利用信息与通信技术抗疫及推动疫后经济恢复等。在电子商务领域，中国已开展相关项目15项，占中国主持项目总数的26.8%。具体包括，举办国际电子商务展览，开展数字贸易和供应链管理培训课程，推动电子原产地证书、电子发票、电子货单的使用，提升供应链效率、促进数字贸易;利用电子商务促进包容性增长，推动中小微企业参与亚太和全球经济发展，提高妇女、残障群体的经济参与度。

　　三、各成员参与APEC框架下创新增长合作的特点

　　(一)各经济体参与创新增长合作的积极性显著提高创新增长合作符合亚太地区各成员经济体转变宏观经济增长方式的需要。尤其是在新冠肺炎疫情发生后，数字经济等创新增长模式展现出了巨大的发展潜力和优势，得到了亚太成员的普遍关注。2006年至今，APEC成员共开展创新增长合作项目341项，其中近一半(159项、占46.6%)为近三年发起的项目。2020年一年APEC成员就发起创新合作项目41项。未来，随着信息与通信技术的进一步创新和发展，创新增长合作将成为各成员持续关注的重点议题。

　　(二)新兴市场国家成为APEC框架下创新增长合作的积极践行者APEC发展中成员积极在信息基础设施建设、数字化转型和电子商务等领域开展合作。2006年至今，中国、俄罗斯、越南和秘鲁四个发展中成员已发起创新增长合作项目132项，占项目总数的近四成。发展中成员总共发起项目192项，超过项目总数的一半(56.3%)。中国作为数字大国和发展大国，已发起相关项目56项，为成员中最多。从合作内容看，发展中成员积极参与创新增长领域的规制合作。例如，当前全球数字治理体系还不完善，还未建立全球一致性规则和监管方案。APEC发展中成员对规制合作等深层次合作议题高度关注。2017年至今，APEC发展中成员已发起监管政策、标准制定等规制合作项目17项，高于同期发达经济体开展的项目数。

　　(三)项目主题受全球经济环境和成员自身经济发展特点影响较大2020年，受新冠肺炎疫情影响，四成的创新增长合作项目以抗疫及疫后经济复苏为目标，聚焦于网络平台建设、电子商务、远程医疗、在线教育等信息与通信技术应用议题。大量项目由发起国根据自身发展特点提出，如日本关注老龄化社会中信息与通信技术的应用和创新，印尼则偏重数字人力资源培育议题。值得关注的是，部分由发起国自筹资金组织实施的项目，着眼于发起国自身发展特点和问题的同时，未能充分考虑与其他成员的合作基础和预期成效，具有一定的随意性。由于欠缺合作基础，此类项目往往不能得到其他APEC成员的广泛积极响应，无法体现APEC资源和收益共享的合作原则，对APEC创新增长合作缺乏实质推动力。

　　(四)各成员在参与亚太创新增长合作时所持的立场和观点多元化受不同因素(信息基础设施建设水平、数字经济发展阶段、本国/地区产业发展特点)影响，APEC成员在参与亚太创新增长合作时所持的立场和观点非常多元化。发达成员和发展中成员、发达成员之间和发展中成员之间的关注重点和主张都有较大差异。信息基础设施建设水平较高的数字经济大国，关注全球和亚太数字治理、相关规则和监管措施的制定，且依据自身发展特点持有不同观点。数字经济等新经济形式发展相对滞后的经济体，则更希望参与数字化转型、人力资源培育等领域的创新增长合作，以获得更多商业机会。

　　四、APEC创新增长合作面临的挑战

　　(一)全球经济复苏和增长的前景仍面临诸多不确定因素首先，外部因素方面，2020年新冠肺炎疫情导致全球经济萎缩4.3%，而且疫情对经济活动、收入增长的负面影响可能长期持续①。全球经济复苏和增长的前景仍存在诸多不确定性。世界经济艰难复苏的背景下，保护主义、单边主义上升，“逆全球化”思潮蔓延，大国博弈加剧，政治因素对全球和亚太地区的经济合作影响加大。这可能对未来区域经济合作的开展和深化造成阻碍。

　　(二)亚太多元特征客观存在，成员的立场和观点有较大差异亚太地区经济体之间信息基础设施建设水平、经济发展阶段的客观差异将在长时期内客观存在。亚太成员关于创新增长合作立场和观点的多元化特征短期内不会消失。以数字治理议题为例，各经济体出于保护国家数据安全、维护自身产业发展的考虑，在数据资源交易流动、跨境传输、安全保护等领域持有迥异观点。这种差异是否会造成APEC成员对相关议题的关注度下降，转而寻求其他平台下的合作、稀释APEC内部的合作，值得关注。如何增进成员互信、凝聚21个经济体的合作共识、提升集体行动的效率，需要APEC长期重点关注。

　　五、APEC创新增长合作展望：优先领域和合作机制

　　大数据、人工智能、机器人、自动化、云计算、区块链等技术的持续创新，为亚太地区的创新增长提供了广阔机遇。创新增长合作有助于经济转型和复苏、增强经济韧性。各成员已认识到在这一领域开展密切合作的重要性。刚刚结束的2020年APEC吉隆坡会议确定的三项优先议题中有两项涉及创新增长合作——“通过数字经济和技术实现包容性经济参与”“推动创新型可持续发展”。创新增长合作将成为“后茂物时代”APEC关注的重点议题。

　　完善的信息基础设施是开展各层次创新增长合作的必要条件和基础。可以预见，继续加强信息基础设施建设、弥合“数字鸿沟”，应用数字技术推动亚太经济体参与创新增长过程、分享增长的成果和收益将是APEC框架下各国(地区)创新增长合作的重要主题——普及宽带接入、提高高速宽带接入，降低宽带资费;增加贫困人口、妇女、老年人和残障群体的宽带可得性;加强数字技能培育、提高数字素养。

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　　此外，全球经济复苏过程中，信息与通信技术的应用和创新、数字化转型也是合作焦点。疫情发生后，互联网和数字技术对维持国际贸易和投资、维持生产和生活需要起到了重要作用，展现出了“新经济”的巨大潜力。未来，产业数字化，发展智能制造业，推动智能技术在发展中经济体和中小企业发展过程中的应用，利用互联网和数字技术改善医疗、教育、政务等公共服务，都将是各国合作的重点领域。合作机制方面，在多元化的亚太地区，各经济体所处发展阶段、发展特征各不相同。

　　“自主自愿、协商一致、灵活务实、循序渐进”的“APEC方式”是最符合亚太“多元化”特征的合作形式。但各工作组项目和“探路者行动”的运行机制依然有改善空间。根据创新增长领域的项目特征，加强各类项目行动的立项审核、筛查评估，强化能力建设、建立激励机制，并根据运行实践对指导原则、运行方式进行动态更新和调整，是提高创新增长合作项目运行实效的可行路径。

　　作者：史佳颖