本文摘要：2019年5月24日，存款保险基金管理有限责任公司(以下简称存保基金公司)正式成立，标志着我国存款保险基金自成立以来正式开始进行实体化探索。 存保基金公司目前仍内设于人民银行金融稳定局，处于发展起步阶段。 未来，存保基金公司如果想要发展成为独立的实体运营机构，
2019年5月24日，存款保险基金管理有限责任公司(以下简称“存保基金公司”)正式成立，标志着我国存款保险基金自成立以来正式开始进行实体化探索。 存保基金公司目前仍内设于人民银行金融稳定局，处于发展起步阶段。 未来，存保基金公司如果想要发展成为独立的实体运营机构，最重要的是提升对问题银行的风险处置能力以及保证存款保险制度实施的有效性。
从国际经验来看，多数国家的存款保险公司均已独立，并充分发挥了处置问题银行的积极作用。 张鑫(2018)分析了2008年美国联邦存款保险公司(简称“FDIC”)大幅扩展了存款保险职责与范围，及时化解各种类型银行的破产风险，极大地降低了处置成本，在金融危机中扮演着处置破产银行和化解金融风险的重要角色。 罗滢(2018)介绍了欧洲共同存款保险制度的发展历程，在各国存款保险制度基础上来进行欧洲国家存款保险制度的统一，未来要推动产生一家欧洲各国都认可的共同存款保险公司。 吕艳霞(2014)认为日本具有较为成熟的金融机构市场化退出机制，且日本存款保险公司是明确的主导机构。 吴越(2013)分析了韩国存款保险公司对问题机构救助和处置的原则、流程以及方式，通过不断完善风险处置机制，实现了“五一”机制(即周五宣布关闭问题机构，下周一正常营业)。
总体而言，对欧美以及日韩等国存款保险公司处置问题银行的相关问题研究文献较多，理论和实践经验也相对扎实。 而关于印尼存款保险公司处置问题银行的相关文献，目前基本处于空白状态。 因此，本文重点对印尼存款保险公司(IDIC)处置问题银行的功能及经验进行了梳理，为我国存保基金公司提升风险处置能力提供一定的借鉴。
一、IDIC问题银行的处置方式
IDIC是根据印尼政府2004年第24号法律设立的存款保险基金管理和问题银行处置机构，自2005年9月实际运营以来，在保障存款人存款和维护印尼国家银行体系稳定方面发挥了重要作用。
2016年，印尼议会通过了《预防和处置金融系统危机法》，法律赋予IDIC更多处置权利，处置方式除了已有的经营中救助(open bank assistance)和破产清算外，还新增了收购与承接、设立过桥银行等。
从过往处置经验来看，对非系统重要性问题银行，IDIC根据经营中救助所需成本与存款偿付成本估算对比，做出“采取经营中救助”和“建议破产清算”两种处置决定。 对系统重要性问题银行，IDIC一般只采取经营中救助方式。 目前，IDIC在处置过程中还未采取过收购与承接、设立过桥银行的方式。
1.非系统重要性问题银行处置
IDIC通过与印尼金融监管机构(OJK)合作，定期获取需特别监督银行的基本概况、经营及财务状况、面临的主要问题、已经和即将采取的救助措施等数据信息，通过成本最小化分析，评估银行的业务前景，综合分析判断是否进行救助。
如果非系统重要性问题银行符合救助成本最小化、发展前景良好、股东大会同意声明并移交相关权限、可提供救助必要文件等条件时，IDIC可以选择对其进行经营中救助。 在经营中救助过程中产生的所有费用均作为临时注资处理。 IDIC必须在两年内对问题银行股份进行处置，如果两年内处置未完成可以延期，但每次延期不得超过一年，延期不得超过两次。 问题银行股份以公开透明方式出售，同时寻求为IDIC获取最优回报(即至少与临时注资持平)。 如果在展期到期之前仍无法获得最优回报，IDIC必须在次年以最优价格出售所有银行股份，此时销售价值可以低于临时注资。
如果IDIC决定不救助非系统重要性问题银行，印尼金融服务管理局(IFSA)将根据IDIC的建议撤销该行的执照。 随后，IDIC需对符合条件的存款人偿付被保险存款，并对问题银行进行清算。
2.系统重要性问题银行处置
IDIC对系统重要性问题银行均采取经营中救助的方式进行风险处置，具体方式根据银行现有股东是否参与处置而略有区别。 值得注意的是，只有IDIC或其指定的第三方可按照现行法律法规对问题银行进行救助，即使救助失败，被救助银行的股东和管理层也不得提起法律诉讼。
(1)现有股东参与处置
在此类问题银行满足下列条件后，现有股东可以参与处置：一是股东注入的资本不低于预估处置成本的20%，二是股东大会提交同意救助声明，三是股东将必要的救助文件提交给IDIC。
同时，银行的股东和管理层必须将其在银行的相关权限移交给IDIC。 处置过程中产生的费用将按照临时注资处理，IDIC必须在三年内出售该银行股份，如未在规定时间内完成，可以延期一年，且最多可延期两次。 问题银行的股份将以公开透明方式出售，同时寻求为IDIC获取最优回报。
(2)现有股东不参与处置
在没有现有股东参与的情况下，IDIC将接管问题银行股东大会、董事会及银行内其他权益部门的所有权限。 救助过程中产生的费用将按照临时注资处理，IDIC必须在两年内出售该银行股份，如在规定时间内未完成，可以延期一年，最多可延期两次。 问题银行股份以公开透明方式出售，同时寻求为IDIC获取最优回报。
二、IDIC运用存款保险处置世纪银行案例
自2005年成立以来，IDIC已处置了92家问题银行，其中，对世纪银行(PT Bank Century，Tbk)进行了经营中救助，对其余91家农村信用银行进行了破产清算。 对世纪银行的处置是IDIC以经营中救助方式处置问题银行的成功案例。
1.世纪银行基本情况
在2008年全球金融危机的影响下，印尼银行业遭到巨大的冲击。 世纪银行原是一家拥有6.5万名客户和约30家分支机构、总资产11.8万亿印尼盾(约合53亿元人民币)的系统重要性商业银行。 长期以来，该银行管理薄弱，有较高的信用风险和资金流动性风险。 自2008年8月开始，该银行多次违反规定欠缴存款准备金。 2008年11月，世纪银行遭遇多次挤兑，虽然印尼央行提供了短期借贷便利，但仍无法满足其资金流动需求。
2008年11月20日(周四)，世纪银行资本充足率低至-35.90%，印尼央行认定其经营失败，并报告印尼金融稳定委员会(FSSC)。 根据当时的印尼金融市场状况及1997年亚洲金融危机经验，FSSC于11月21日(周五)判定关闭世纪银行可能造成严重的系统性影响，甚至影响金融系统稳定。 在向印尼总统报告后，决定由IDIC接管该行并实施经营中救助。 因为世纪银行的现有股东不符合参与条件，所以此次经营中救助不涉及现有股东参与。
2.经营中救助的基本流程
一是发布联合公告。 2008年11月21日(周五)，印尼央行和IDIC召开联合新闻发布会并发布公告，宣布由IDIC接管世纪银行，实施经营中救助。
二是临时注资并阶段性持股。 11月23日(周日)，IDIC向世纪银行直接注资6230亿印尼盾(约合2.8亿元人民币)以满足资本监管标准; 截至2008年底，IDIC以临时注资形式共计花费4.98万亿印尼盾(约合22.41亿元人民币); 截至2009年7月31日，IDIC对世纪银行的临时注资总额达6.76万亿印尼盾(约合30.41亿元人民币)。 整个救助期间，IDIC通过补充资本和注入优质资产的方式，向世纪银行累计注资8万亿印尼盾(约合36亿元人民币)，累计持有世纪银行99.996%的股份，根据相关法律，IDIC阶段性持有该银行的可转换优先股。
三是接管问题银行，撤换董事及高管人员。 IDIC作为接管组织，接管了世纪银行的所有权和经营管理权，履行董事会、股东大会等全部职责，同时撤换了世纪银行全部董事会成员及高管人员，并于2008年11月23日(周日)与世纪银行新董事会联合召开新闻发布会，公告世纪银行将于11月24日(周一)恢复正常营业。
四是完善公司治理。 处置过程中，IDIC要求新董事会审查所有可能给银行带来损失的合同，禁止向关联方支付任何款项，高度关注问题资产; 指导新董事会制定业务经营计划，维持正常经营和金融服务不中断; 通过重建组织架构、完善企业文化和内控机制等，进一步提升工作效率和人力资源质量，逐步转换经营管理机制，完善公司治理。
五是加强流动性监测。 IDIC接管世纪银行后，按日对其流动性状况进行监测。
此外，在接管世纪银行后，IDIC委托会计师对世纪银行自接管之日起的财务状况进行审计，委托评估服务顾问对相关资产价值进行评估，并在全国范围的报纸上宣布截至2008年11月20日的原有股东银行股权正式清零。
3.经营中救助的效果
通过IDIC的临时注资和一系列处置措施后，世纪银行经营状况不断改善，2009年8月11日，世纪银行被印尼央行从特别监督银行名单中移除。
2009年10月3日，世纪银行重组后正式更名为“珍珠银行”。 截至2009年12月31日，珍珠银行总资产7.5万亿印尼盾(约合33.80亿元人民币)，总负债6.98万亿印尼盾(约合31.46亿元人民币)，所有者权益0.58万亿印尼盾(约合2.61亿元人民币)，利润达到0.26万亿印尼盾(约合1.17亿元人民币)。 2009年末，该行的资本充足率达到10.45%，符合监管要求。
截至2014年9月30日，珍珠银行已经恢复正常经营，总资产12.7万亿印尼盾(约合57.24亿元人民币)，所有者权益1.2万亿印尼盾(约合5.41亿元人民币)，资本充足率达到13.5%。 2014年11月20日，IDIC通过公开的市场化竞拍方式，将持有的珍珠银行全部股份以4.4万亿印尼盾(约合19.83亿元人民币)的价格出售给日本某信托银行。
三、IDIC处置过程存在的问题及经验教训
IDIC对世纪银行的经营中救助，引发了舆论的强烈反响。 针对舆论的质疑以及有关部门的不同意见，IDIC及时做出处置策略调整，并根据处置过程中遇到的问题总结了经验。
1.存在的问题
IDIC对世纪银行的处置有效维护了印尼金融系统的稳定。 但由于临时注资金额巨大，时间适逢印尼总统选举，此次处置自2009年下半年开始在印尼社会引发了一些负面舆论。 部分舆论认为，世纪银行不应该被救助，对其纾困是出于政治目的的一项筹款活动，且相关部门存在对世纪银行监管不力和处置不当等行为。 尽管IDIC的处置是基于存款保险相关法律法规并严格按照操作程序进行的，但印尼当局审计部门的调查审计报告则认为处置不符合规定，对此印尼议会开展了调查并移交司法机关。
IDIC认为，出现这些问题的根源在于此次处置过程中的危机沟通存在严重不足，主要表现在：一是处置过程中忽略了政治因素，忽视了其对公众舆论的影响; 二是政府部门之间缺乏有力的沟通协调，应对公众舆论存在迟滞和程式化; 三是对风险处置政策和决策者的法律保护存在不足; 四是在应对危机过程中缺乏对公众的宣传教育; 五是在沟通策略中对风险缺乏足够的预判，且风险发生后没有足够的风险缓释措施; 六是沟通策略中未整合技术、政治、法律层面的方法，有待进一步改进。
2.经验教训
IDIC吸取对世纪银行处置过程中的教训，在出售世纪银行股份时完善了危机沟通策略：任命发言人; 通过新闻媒体及时发布出售相关声明; 推动宪法法院制定“在透明公开的方式下以最优价格出售问题银行股份不属于国家损失”条款; 将出售流程和进程及时向印尼总统、议会、审计部门汇报，并就股份出售事宜多次与国会议员沟通，积极争取法律和政府的支持。 同时，系统重要性银行的处置涉及整个国家金融安全网、银行管理和法律等多个层面，处置成功与否不仅取决于IDIC的处置措施和银行管理层的经营管理，还需要政府以及相关部门的大力支持。 只有各方共同努力，才能有效维护金融体系的稳定。
在处置过程中社会舆论的差异一方面表明印尼公众对IDIC职能的了解有待加强，另一方面也体现了IDIC在维护银行系统稳定方面的重要性，为IDIC在今后按照法律授权履行职责提供了宝贵经验。 一是加强金融安全网当局之间的沟通协调和数据共享，共同维护金融安全。 二是清醒地认识到银行处置关乎公众资金安全和公民的切身利益，其政治影响不可小视，必须持续沟通、加强互信，争取最大的政府支持。 三是必须通过新闻媒体等多种方式持续有效开展宣传，不断加深公众对于IDIC是金融安全网重要组成部分的观念，更好地发挥IDIC在维护存款人权益、维护金融稳定方面的作用。
四、对我国存保基金公司发展的启示
IDIC作为印尼问题银行风险处置的主导机构，自成立以来一直致力于保护存款人存款安全，是维护印尼金融稳定的重要力量，其风险处置经验可以为我国存保基金公司提升处置问题银行能力提供有益借鉴。
一是构建完备的组织架构。 存保基金公司应设立专门的风险监测、现场核查、风险处置、国际研究、会计、政策制定等部门; 建设绩效管理和人才管理基础设施，创建以能力为基础的组织架构，为问题银行风险处置储备更多专业人才。
二是完善基础法律法规。 存保基金公司需规范现场核查的标准和操作程序，实现实施处置时获取信息的高效性; 细化对系统性重要银行和非系统性重要银行的处置流程，明确存款偿付的标准和方法，制定收购承接、设立过桥银行、重组、经营中救助等处置方式的操作流程，建立“五一”机制，确保处置问题银行所需的资金充足。
三是发挥监管协调机制作用。 存保基金公司要加强与地方政府、金融监管部门的沟通协调能力，必要时签订谅解备忘录，根据存保基金公司的需求对谅解备忘录进行细化，确保存保基金公司和相关部门在处置问题银行时协议的有效性，并在必要时获得相关部门支持。
四是重视存款保险制度宣传和储户教育。 存保基金公司应制定危机沟通策略，建立新闻发言人制度，通过新闻媒体及时发布处置进度及制度变化情况，打消储户疑虑，设立专门的宣传教育项目，不断加深公众对于存款保险制度是金融安全重要组成部分的观念，提升大众对存款保险制度的认知度。
作者： 阴笑弘孙 杰 庞 镕
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