本文摘要：现在，国际上对于建设工程的招投标普遍采用建设工程招投标最低价中标法。随着中国入世，与世界接轨，在全国各地先后建立起有形建筑市场，将政府投资的工程招标活动都纳入其中进行集中管理，统一招投标程序和手续，同时也陆续采用建设工程最低价中标法。 一、
现在，国际上对于建设工程的招投标普遍采用建设工程招投标最低价中标法。随着中国入世，与世界接轨，在全国各地先后建立起有形建筑市场，将政府投资的工程招标活动都纳入其中进行集中管理，统一招投标程序和手续，同时也陆续采用建设工程最低价中标法。
一、最低价中标法在国外和境外的应用
最低价中标法起源于英国。在英国，当项目进入评标阶段时，先由业主和技术人员要求各投标者对投标文件中不清楚和不完善的地方加以澄清和解释，然后评审投标者资格。评标时，报价最低的投标书应被评为“财务报价最有利者”。只要技术、合同与管理方面能达到要求，此投标人就会被业主认可。
(一)最低价中标法在国外和境外的应用
1. 国际上以美国采用最低价中标法历史最长、最有实践经验。美国政府立法规定10万美元以上的政府工程必须采用最低价中标法。它们使用这种方法时，一是业主提前一个月在指定报纸和英特网上发布招标消息;二是审核投标者的资格，重点检查工程担保保函是否齐备，米勒法规定参加政府工程的投标者必须购买投标函、履约保函和付款保函，以及其它一些业主根据工程特点提出的条件;三是合乎资格的投标者采取密封报价、公开唱标、价格竞争、当场确定最低价者中标。
2.我国香港特别行政区目前仍采用原港英政府遗留下来的最低价中标法。与美国不同的是，香港政府没有立法规定政府工程必须采取最低价中标，反而在招标公告中都要声明“政府不一定采纳索价最低的投标书或任何一份投标书”。如不采用最低价中标，负责提交评审投标书报告的工程师要向投标委员会做出详细解释。投标委员会也要向投标者和有关机构做出详细解释。它们有严格的资格预审担保制度、分等级投标制度和工程担保制度等措施来保证最低价中标法的顺利实施。
(二)成功经验
结合以上成功经验，我们可以发现最低价中标法之所以在美国、香港等发达国家和地区被长期使用，是因为它与其它招标方法相比有许多突出优点。例如，通过合理的引入市场竞争，以节省投资，达到资源的有效配置，保证投资效益最大化，避免资源浪费。当然，国外在使用最低价中标法的初期也暴露出不少问题，如低价中标高价索赔、低价低质、工期延误等等。但经过不断努力寻找解决问题的方法，逐步形成了一整套的配合最低价中标法的保证措施，使得该招标法能历经百年而不衰。
二、最低价中标法在国内的尝试
最低价中标法是国际上通用的建筑工程招投标方法，过去中国政府一直限制这种方法。2000年1月1日开始实施的《中华人民共和国招标投标法》首次允许招标人可以选择最低报价者中标，从法律上为该方法在中国的应用带来转机。
(一)最低价中标法在国内的尝试
由于我国是一个公有制国家，过去实行的是计划经济，所以使实行最低价中标法的条件受到限制，随着市场经济的发展，法律体制的不断健全，社会信用体系的不断完善，我国建筑市场逐步实行最低价中标法。2000年1月1日起开始施行的《中华人民共和国招标投标法》，为最低价中标法在中国建筑工程招标中的应用提供了法律依据，比如第四十一条规定：“中标人的投标应当符合下列条件之一：能够最大限度地满足招标文件中规定的各项最低;但是投标价格低于成本的除外。”，这标志着招标投标制度的重大改革。这项改革厦门市走在全国前列，《厦门市建设工程最低投标价中标实施办法》从2003年4月1日开始实施，要求政府投融资及国有资金项目全面实施建设工程最低投标价中标。2003年5月8日，厦门市第一个采用最低价中标方式运作的工程项目——厦门工业园B地块道路及管道工程在市建设工程交易中心开标，有9家符合资质条件的单位递交标书，其报价均比建设单位的预算控制低价，最低的一家报价仅434万元，比预算控制价699万元低了37%，最终成为中标单位。竣工后，经验收工程质量合格，决策价未突破中标价。厦门工业园大部分招标项目均采用了最低价中标法，基本上达到在保证工程质量的前提下大幅降低工程造价的目的，创造了巨大的建设投资效益。此外，2000年通过10多项以最低价中标的工程招标，取得了令人惊喜的效果。这些工程中标价与业主预算控制最高限价最多下浮68%，最低下浮20%，平均下浮40%。
(二)最低价中标法的优缺点
1. 采用最低价中标法的成效
(1)节省投资效果十分显著。因为是最低价中标，所以对于业主来说是大大节省了投资。市场经济条件下，业主作为未来建设项目的所有者，集项目的责、权、利于一身。业主投资一个项目，往往面临众多竞争对手，业主只有用最小的投资建成项目，才能获得最佳的投资效益，才能在激烈的竞争中始终立于不败之地。
(2)防腐倡廉效果好。由于淡化标底的作用，明确标底只是在评标时作为参考，一般不允许招标人做出标底，这样可以有效防止“泄标”、“串标”、“暗箱操作”等违纪违法行为，彻底杜绝不正之风和腐败现象，真正保证招标投标的公平、公开、公正原则，加强了廉政建设，促进建筑业的健康发展。
(3)操作简便，商务标书中谁报价低谁中标，简单的招标过程节约了交易成本，也符合市场经济的客观运行规律。
(4)加大对施工企业管理的促进作用，企业要生存和发展只能依靠加强管理、降低成本、提高工程质量和提高企业信誉。原国家定额标准与现实市场价格和企业内部定额的价值是严重背离的，实行最低价中标，投标企业为了中标必须转换经营机制，加强管理，推动技术进步，不断降低生产成本，力争以最低的成本干出最优工程，从而增加企业竞争力，推动生产力水平的提高。
(5)我国刚加入WTO，必然很多方面都要和国际惯例接轨。现行国际工程的承发包一般采用“FIDIC”条款，其招标一般采用最低价中标法。我国只有遵循国际惯例，才能立足于世界舞台。
2.最低价中标法的不足之处
(1)招标前期工作要求质量高。无论勘察还是设计都要提高深度和精度，招标文件的编写要求十分细致周到，这样才能保证投标单位做出的报价考虑全面，不至于在最低价中标后通过各种索赔使工程总造价增加，从而使最低价中标法变得没有意义。
(2)《中华人民共和国招标投标法》刚开始执行，配套法律法规还不完善，不能对市场主体的行为进行有效的约束。少数投标企业随意报价，不考虑自身实际承受能力以最低价报出而中标。因此合同履约率低，随意变更、撕毁合同的商业行为时有发生，使业主单位蒙受损失。
(3)投标者资格审查制度不完善。有些不具备完成重大或特殊工程的小型施工单位因为人员少或技术简单，成本低可以以最低价报价而中标，给工程质量留下隐患。
(4)国内工程担保措施不完备，国外的工程担保有投标担保、承包商履约担保、建设单位支付担保等一系列制度保证工程的顺利进行，我国在这方面的执行力度还不够。
三、保证最低价中标法顺利实行应采取的措施
借鉴国际上关于最低价中标法的成功经验，结合我国的国情，还应该采取一些措施使最低价中标法在我国能够顺利实施：
1. 为保证报价合理和完备，应当建立设计、勘察赔偿和设计、勘察保险制度，为最低价中标法的应用夯实基础。
2.完善建筑法规，加强合同管理。创造一个严肃、严厉的法律氛围，体现诚实信用的价值和失信违约的代价。具体应从投标人的资质信誉和履约能力两方面入手，建立诚信体系，把投标人的诚信度作为评标依据之一。对企业的注册资本金、固定资产的情况作为企业履行合同的能力进行考核。同时，对企业依法履行合同，依法纳税，良好的银行信用，建设优良工程，做好安全生产、社会治安综合治理、计划生育、文明施工和依法支付农民工工资等工作，作为资信考核的标准。同时应该建立合同审查制度，建立合同履约跟踪管理制度，强化对合同履约的管理。
3.严格资格审查工作。加强思想道德建设，真正保证参加投标的企业有承建本工程的能力。资格预审的内容主要是对投标人技术、经济、设备、管理等方面的实力及社会信誉进行严格考察，挑选出有经济实力、信誉度高、社会反映较好的企业参加投标。
4.建立工程担保和工程保险制度，完善风险转移体系。我国应该立法规定所有重大工程投标人应提供投标保函、履约保函和双向付款保函，重大工程应由公开上市的银行、保险公司或专业担保公司进行担保，形成风险转移，还可进行社会监督。另外招投标时招标单位提供工程量清单并对其负责，投标单位综合考虑各方面因素填报项目单价，单价乘工程量形成总造价，这样招标单位承担工程量计算风险，投标单位承担价格风险，风险分担较为合理
5.现阶段政府应当出台最高控制价和最低成本参考价。目前，我国的建筑业企业没有编制企业定额，企业自身很难确定工程成本。为了维护市场的公平竞争秩序，政府应当出台符合各地情况的社会综合成本价，明确现行的定额价就是工程造价的最高控制价，同时，政府的工程造价管理部门要根据市场变化情况及建筑业企业的情况适时地调整成本参考价和最高控制价标准。
四、改良后的最低价中标法
现在，全国各地先后建立起有形建筑市场，将政府投资的建设工程招标活动都纳入其中进行集中管理，统一招投标程序和手续，明确招标方式，审定每项工程的评定标方法。但各地采用评定标办法不同，主要有合理低价法、标底接近法、二次报价法、有效最低价中标法等等。这些方法都是对最低价中标法的改良，都依据的是《中华人民共和国招标投标法》“第四十一条 中标人的投标应当符合下列条件之一：(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(二)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。”它们的共同特点是招标设有标底、报价受到国家定额标准的控制，在综合评价基础上确定中标者，没有采取价格竞争最低者中标的方式。下面以安徽省合肥市采用的有效最低价中标法为例进行分析。
(一)实行有效最低价中标法的背景
安徽省合肥市一直是华东地区落后的省会城市，为了加快安徽省合肥市大建设(为加快合肥市的发展，市政府提出“大发展、大建设、大环境”发展战略的要求，对于一些大型、重点的项目统称为大建设项目)的进行、规范本市招标投标活动、优化政务发展环境、提高工作效率、节约资金，根据有关法律法规，学习了江西、厦门等省市的招投标方法和经验，结合本市实际，合肥市成立了合肥招标投标中心。目标是按照政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管的要求，建立公正开放、竞争有序、服务到位、监管有力的招标投标统一市场。该中心对使用国有资金或国有资金为主的建设工程项目采用公开招标,招标项目按照《中华人民共和国招标投标法》、《合肥市招标投标监督管理办法(合肥市政府第126号令)》、《工程建设项目施工招标投标办法(七部委30号令)》等有关法律、法规和规章要求，通过公开招标方式选定承包人，对施工类项目采用有效最低价中标法，对监理设计等服务类项目采用低价优先中标法。
(二)有效最低价中标法的含义
有效最低价中标法是对最低价中标法的借鉴与改进，此种方法是采用工程量清单综合报价法的计价方式。有效最低价中标法含义是指对最低报价的有效投标人在资格审查通过后对其技术标和商务标进行评审(其中技术标和商务标设置了详细而合理的评审内容,技术标为符合性评审),投标书应当满足招标文件的实质性要求，并且最低投标报价的投标人经评审合格的，为第一名，即预中标人，但投标价格低于企业自身成本的除外。评审后最低的投标价不一定是投标报价最低的投标价，最低报价的有效投标人只有在资格审查、技术标和商务标全部合格后才能中标(此种招标方法为明标，开标前三天给出详细的控制价即标底)。
(三)有效最低价中标法的实施
1. 招标文件的编制
在招标文件的编制方面要求十分严谨、精确。招标文件条款的设置把有效最低价中标法的核心“有效”二字体现的淋漓尽致，比如“有下列情形之一的，在评标现场评标时，评标委员会可以要求投标人当场做出书面说明并提供相关材料：(一)设有控制价的，投标报价低于控制价合理幅度的;(二)不设控制价的，投标报价明显低于其他投标报价，有可能低于其企业成本的。经评标委员会论证，认定该投标人的报价低于其企业成本的，不能推荐为中标候选人或者中标人。”等等。在合同条款中，明确责任、赔偿条款，要求投标单位对工程质量负责。为了防止不正当竞争，招标文件规定“在工程项目开评标过程中，投标人投标报价与公布的控制价相比降幅过小，或投标人投标报价明显缺乏竞争性的，评标委员会可以否决所有投标。”
2. 招标评审工作
标书评审，包括资格审查文件评审、商务标评审和技术标评审三部分，对于实行有效最低价中标法来说，商务标的评审尤显重要。评委必须对各投标人的投标报价所有资料包括报价分析说明资料、相关证明材料进行分析、评审，审查其单价构成和水平是否合理;有无严重不平衡报价、有无漏报项目;机械、材料等方面报价有无低于市场价格又无合理可信理由;投标报价是否出现投标报价低于市造价管理部门最近期发布的最低控制线标准的项目和其他措施不可靠的低价项目等认真加以审核，以认定其是否以低于成本价报价。通过严格评审的最低价中标人，才有实力确保工程的成功。
3.管理工作
为了使有效最低价落实， 加强招投标管理，合肥招标投标管理委员会办公室加强了对招标代理人员的党风廉政建设和业务培训，同时对专家评委定期培训，对于不遵守评标原则的评委进行曝光，清理出专家评审委员会，加强了对评审专家的管理和评价，保证招投标过程的客观公正。加强了对投标人的“串标”、“围标”等可疑现象进行严格审查，确保“阳光操作”，实行黑名单、曝光台制度。另外，合肥市招管办还制定了严格的交流和奖惩措施，力求把招投标过程中的各种主观因素降到最低限度。合肥市招投标中心还为大建设项目开通了“绿色通道”，使建设工程招投标实现了“又快又好”发展。
(四)有效最低价中标法带来的成效
2007年1-11月份，合肥市招标投标中心受理大建设项目580个，完成项目552个，完成率95.17%。项目预算金额52.83亿元，中标金额41.14亿元，节约率达22%，减少政府性建设资金支出11.69亿元。
1.规范了市场，节约了资金
有效最低价中标法最初实行的几个月，投标单位和业主单位感觉到很大的不适应，原因是招标文件制作的比以前严谨，对于有“想法”的业主是一个打击，对于投标单位制作投标书难免会疏忽，容易造成废标。任何一个新的事物的产生，必将经历挫折、发展、高潮的变化。现在，有效最低价中标法已经被业主和投标单位所接受，一切依法办事，按程序执行，大大节约了资金、规范了建设工程交易市场、优化了政务发展环境、提高了工作效率。所以在借鉴了国外的最低价中标法的基础上，取其精华，改进创新，实行符合我国国情和市场的最低价中标法才是可行的。
2.推动了企业的发展
有效最低价中标法所推行的“统一工程量、放开投标价”招标原则，要求企业根据自身实力、工程特点、市场价格自主确定投标价格。打破的是以往预算定额约束价格竞争的体制，虽然出现了价格差异竞争。但正常的企业不可能有长期实施低于自身成本的自杀性策略。 过去那种不论工程大小、难易程度，几十家，甚至上百家大小企业竞相报名，盲目投标的情况现在少了，在不限投标入围数量的情况下，现在针对一个项目报名投标的企业最多也才20～30家。这实际上也说明投标人已开始根据自身情况、企业实力以及工程特点有选择地参加投标了。 与此有关的另一个情况是：实行有效最低价中标法及投标风险包干制后，很多企业开始通过加强经营管理、改进施工技术和组织方法、优化企业资源配置等办法来提高投标竞争力了。有的企业已意识到以往投标主要靠经营预算部门，经营和现场施工部门少于联系，各自为政的管理模式不能适应新的投标模式，开始重视成本管理，合同管理，市场价格分析，发挥企业资源整合与优化配置的优势了。个别企业还调整了内部机构设置来应对这种变化了，比如设立成本管理部等等。由此可见，有效最低价中标法的实行推动了企业的发展，提高了招投标的质量。
从理论分析到实际的应用，以及国内外成功使用的大量事例证明，最低价中标法是一种理论上较优、实际中可行的建筑工程招标方法，值得在我国全面推广应用。它的应用将产生巨大的经济效益和社会效益。按每年政府投资基本建设1万亿元计，平均降低造价10%计算，每年可节约上千亿元的政府投资。这将更加有效和合理地配置政府的货币资源，消除建设工程招标活动中的各类违法违规行为，纯洁招投标各方主体行为。在保证工程质量的前提下，最低价中标能给业主带来巨大效益，同时也能带动投标企业的自身建设，提高整体实力，符合市场经济的发展规律。
总之，最低价中标法需要各方面的配套发展，需要根据我国国情进行改进。虽然现在推行最低价中标法就我国的现行体制和环境而言还存在一定的困难，但随着我国与国际惯例的逐步接轨，随着中国市场经济的成熟，最低价中标法已逐渐被采用。
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