试析我国民族地区社会治理的特殊性及显著特点

　　摘要：民族地区社会治理事关祖国安全、社会稳定和国家富强，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，民族地区社会治理必然是重中之重。然而，现阶段我国正处在社会转型期，转型期民族地区社会治理面临着新老问题的交织和叠加，使得我国民族地区社会治理与全国相比具有突出的特点和特殊性。因此，只有深刻分析我国民族地区社会治理的特点及特殊性，才能因地制宜，找到解决民族地区社会治理的办法及良策。

　　关键词：民族地区,社会治理,特殊性

　　民族地区社会治理事关祖国安全、社会稳定和国家富强，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，民族地区社会治理必然是重中之重。然而，现阶段我国正处在社会转型期，转型期民族地区社会治理面临着新老问题的交织和叠加，使得我国民族地区社会治理与全国相比具有突出的特点和特殊性。因此，只有深刻分析我国民族地区社会治理的特点及特殊性，才能因地制宜，找到解决民族地区社会治理的办法及良策。

　　一、民族地区社会治理的重要性

　　1.民族地区社会治理是国家治理体系的重要组成部分。

　　党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。我国是一个多民族国家，无论历史上还是今天，民族地区的社会治理总是牵动人心。

　　习近平同志指出：“社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容。”“创新民族地区社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”[1]。显而易见，民族地区的社会治理是国家治理体系的重要组成部分，是国家普遍性与地方特殊性相统一的关系。民族地区社会治理作为国家治理的地方形式，是在中央政策框架下的地方实践，将支撑、完善和丰富国家治理体系。

　　2.民族地区社会治理关乎民族地区社会和谐稳定。

　　世界范围内，凡是多民族国家几乎都受到民族地区治理问题的困扰。民族地区社会治理的好坏，直接关系到一个国家的和平与稳定，科学、有效的治理是社会稳定和谐局面的保证。在全球化大背景下，民族地区的社会治理能力就是国际竞争力的重要资本和保障。

　　我国是一个统一的多民族国家，各民族地区的社会环境、风俗习惯千差万别，民族地区社会问题的成因和表现也比其他地区来得复杂，处理起来也更加棘手。目前，我国民族地区社会矛盾凸现，群体性事件和非法聚众事件时常发生，严重地干扰了我国民族地区正常社会秩序。调和社会矛盾，创建一个平安稳定的社会是现阶段我国民族地区社会治理的主要任务和根本所在。因此，将社会治理的宏观理论运用于民族地区，找到有效的治理途径，提升社会治理现代化水平，是维护民族地区社会稳定的不二法门。

　　3.民族地区社会治理事关全国全面小康社会建设成败。

　　党的十八大提出“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”，民族地区的小康社会建设关系到全国小康社会建设的成败。2010年，我国全面小康实现程度达80.1%，其中民族八省的实现程度只有70%，明显落后于全国平均水平。民族地区的经济水平、资源条件、生态环境与全国平均水平和东部地区差距较大，建成全面小康社会的任务艰巨，甚至可以说民族地区就是我国全面建成小康社会最难啃的骨头。民族地区能否实现全面小康，直接关系到全国建成全面小康的进程与水平。

　　社会治理对民族地区全面建成小康社会有三大促进：一是为民族地区全面建成小康社会提供了安定的大环境，社会治理致力于减少不和谐因素，解决社会稳定的突出问题，确保社会安定有序，人民安居乐业。只有在这样的环境中，民族地区才会抓住机遇，实现更大发展。二是社会治理以提高公共服务、改善民生为首要任务，也就是实实在在为老百姓服务，提高了人民的安全感和幸福感，从根本上保障人民群众的各项基本权益。妥善协调各方利益，维护社会公平正义，进一步促进民族地区共同富裕，这是民族地区全面建设小康社会的突出表现。

　　三是政府主导、人民平等参与的社会治理模式，有利于激发社会发展活力，把人民紧紧团结在全面建成小康社会的总目标下。因此，民族地区全面建成小康社会，离不开社会治理的现代化，社会治理现代化必将助力全面建成小康社会。

　　二、民族地区社会治理的“特殊性”

　　1.多民族与治理主体的民族性

　　据2010年第六次全国人口普查，我国少数民族人口共有11379.2万。从分布上看，云南、新疆、贵州超过1000万;辽宁、湖南、内蒙古在500万～1000万之间;另外，四川、河北、西藏、青海、湖北、甘肃、宁夏、吉林、广东、重庆、海南、黑龙江、浙江、河南等14个省域在100万～500万之间。从各少数民族人口来看，人口在1000万以上的有壮族、回族、满族、维吾尔族;人口在100万以上的有苗族、彝族、土家族、藏族、蒙古族、侗族、布依族、瑶族、白族、朝鲜族等。

　　在一些民族地区，少数民族要占很大比例。同样，据第六次全国人口普查的结果，西藏自治区少数民族占该区人口的94.07%;新疆占比为59.39%;青海为45.51%;广西为38.34%。除少数民族人口较多外，民族地区人口还呈现多民族聚居的特点，例如在广西壮族自治区，除壮族外，还广泛分布着瑶族、苗族、侗族、仫佬族、毛南族、回族、京族、彝族、水族等四十多个民族。

　　自新中国成立，国家从各民族根本利益出发，在民族地区实行民族区域自治制度，少数民族在其聚居区内，建立自治机关，行使自治权，自主地管理本民族、本地区的内部事务，行使当家作主的权利，据2000年的统计，我国55个少数民族中有44个建立了自治地方政权，充分体现了民族地区社会治理主体的民族性。这给民族地区社会治理带来了诸多问题，多民族意味着多语言文字、多风俗习惯、多文化、多信仰，在同一问题上，不同的民族可能会有不同的认知和反应，这容易造成民族关系的隔阂，事实上增加了民族地区社会治理的难度，这就要求民族地区社会治理要更注重精细化和时效性。

　　2.资源禀赋和周遭环境的复杂性导致社会治理环境的复杂

　　民族地区主要在东北、西北、西南等地区，所处多是高山和雪原，这些地方气候复杂，生态环境脆弱，地震、旱涝、滑坡、泥石流、森林火灾等自然灾害多发。同时，由于自然条件恶劣，基础建设缓慢，使得民族地区防御和抗击自然灾害的能力不强，这无疑是给民族地区社会治理雪上加霜。

　　另一方面，由于特殊的地缘环境和地理区位，各民族地区几乎都受周边国家局势的影响，具体来说，新疆受中亚国家的影响较大，同时也受中东、西亚的影响;西藏更多是受到南亚地区的影响;东北三省受东北亚和俄罗斯影响较大;云南、广西易受东南亚各国局势影响。随着民族主义思潮在国际社会的传播，一些试图阻遏我国发展的反华势力和分裂势力，常利用民族、宗教问题制造事端，其活动的重点就是民族地区，特别是新疆和西藏，近二、三十年来，新疆、西藏地区暴恐事件频发，严重影响民族地区的经济建设和社会稳定。

　　3.区域发展不平衡导致社会自治能力的差异

　　虽同为民族地区，但各民族地区间的发展程度有很大差别，民族地区区域发展不平衡严重，城乡差距大。从总体上看，主要状况是：大中城市发展比县乡好;靠近内地的地区比沿边好;平原地区比山区好;汉族聚集区比少数民族聚集区好。社会治理能力总是与社会经济发展水平相适应的，一个地区的社会自治能力既包括政府对公共事务的管理，也包括社会公众的自治。

　　一般来说，民众参与社会治理的能力与他们的教育水平是成正比的。据一些研究，我国少数民族受教育程度的族际差异十分明显，以2010年人口普查结果为例，藏族、彝族、东乡族、保安族、僳僳族、傣族等民族，民众受教育程度多半是在小学及以下。经济发展水平、教育水平的差异，影响民族地区民众的参与社会治理的意愿和能力，最终导致民族地区社会自治能力的差异。

　　4.宗教在民族地区社会治理中的作用举足轻重

　　在漫长的历史演变中，我国各族民众形成了不同的宗教信仰。宗教作为一种意识形态，早已渗透在人们的衣食住行、文化节庆、婚丧嫁娶、生儿育女等各个领域，影响民众的社会生活和精神生活。在传统社会中，宗教组织曾是强有力的社会治理机构，很多宗教从事医疗、教育、扶贫、慈善等社会活动。现代社会中，宗教的社会治理功能总体有所减弱，但是在某些领域仍然意义重大。

　　大体上看，藏族、蒙古族以及西南一些少数民族几乎全民信仰藏传佛教，东北各少数民族大多信仰萨满教和佛教，回族、维吾尔族、东乡族、哈萨克等族信仰伊斯兰教。同时，还有一些少数民族保有神灵崇拜、原始宗教的一些习俗。在这些民族地区，宗教是许多少数民族的精神支柱，更是民族文化的重要组成部分，深刻地影响着他们的社会生活。在民族地区社会治理中，要重视宗教对社会秩序和公共道德的正向作用，发挥不同民族不同宗教的积极文化因素，维持社会稳定和统一，形成社会凝聚力和向心力。

　　三、我国民族地区社会治理的显著特点

　　依据我国民族地区社会治理的特殊性，可以看出，我国民族地区社会治理的一些显著问题及特点，而这些正是做好民族地区社会治理的关键：

　　1.社会治理观念尚未完全转变

　　有人说“观念的改变是一切改变的基础”。现代哲学认为：观念是社会历史发展过程中各种知识的深沉与积累。观念来源于已有知识，无法超越社会现实的存在。中国传统社会历经几千年的传承，一些观念影响至今，“父母官”思维就是其中之一。

　　在“父母官”思维的指导下，政府往往“替民众着想”、“为人民做主”，在社会治理上大包大揽，管得过宽，以“管”代“治”，违背人民意愿的事时有发生。当然，这不独是民族地区社会治理存在的问题。民族地区由于长久以来的相对落后和封闭，这种思维比发达地区表现得更为明显。据研究，一些地方政府将社会治理视为政府行政职能之一部分，特别强调政府在社会治理中的唯一主体地位[2]。

　　现在在民族地区大行其道的“领导包案”、“属地管理”等方式，其中个别做法甚至有悖依法治国和国家治理体系现代化的要求。与发达城市相比，民族地区社会治理观念的实践就显得有些落后了，北京、上海、广州等大城市在2010年以前就提出“社区人”、“精细化”、“多元主体”等社会治理创新理念[3]，而民族地区却不多见。说得严重一点，民族地区的社会治理理念转变是在十八届三中全会以后“被动”开始的，总之一句话：民族地区社会治理观念转变的自觉性不足。

　　2.“维稳”工作偏离法治目标

　　在长期以来“稳定压倒一切”思想的影响下，维稳是民族地区无可争议的工作重心之一，甚至出现了一种片面认识，认为只要维稳工作做得好，社会治理工作就取得了好成绩，这完全忽视了社会治理创新的必要性。但无可否认的是，一些民族地区的维稳工作开始出现“异化”，甚至出现“维稳是个筐，什么都往里装”的乱象，各级政府在维稳上花费了大量的财力人力物力，如云南某县为了不让某一上访户越级上访，每年花在他一人身上的维稳经费就达10万元。

　　有研究表明“虽然各级政府在维稳上花费了大量的精力和资金，但社会矛盾和社会冲突非但没有减少，反而不断增加。”[4]这就陷入了“越维稳越不稳”的怪圈，使得民族地区维稳工作不堪重负，这显然与民族地区开展维稳工作的初衷背道而驰。

　　民族地区社会矛盾因涉及民族、宗教等敏感问题，牵一发而动全身，极易引起一个地区的不稳定，因此各级政府都抱着“大事化小，小事化无”的态度，想要尽快平息事端，甚至连法院在涉及到此等问题时，也是能躲就躲。广西壮族自治区高级人民法院“桂高法[2003]180号”内部文件就规定：对于集资纠纷、土地纠纷、坟葬纠纷等13类“涉及面广、敏感度高、社会关注度高”的案件不予受理。

　　民族地区个别官员在遇到纠纷或矛盾时，不问事件缘由，不分青红皂白，动辄以“维稳”予以被动应对，致使民族地区社会治理工作出现诸多纰漏。一些地区在“涉民纠纷”上，宗教领袖的作用往往表现的比法律法规更有效，在矛盾调解中，有关部门甚至会主动寻求宗教领袖的帮忙，这确实有利于矛盾的快速调解，但长此以往，置法律于何地?

　　无底线和超越法治的维稳，破坏了法律的神圣威严，助长了挟“维稳”以令“法律”的邪风，最终结果只能是既浪费了大量的公共资源，又降低了政府的公信力，同时社会矛盾也得不到释放，长期积压容易酿成更大的危机。总之，脱离法治的盲目维稳，于民族地区社会治理有害无益。

　　3.治理主休缺失，治理能力有待提升

　　现代社会治理理论一般都将社会治理的主体概括为：政府、市场、社会组织、公众四类，其中社会组织于社会治理是无可或缺的。十八届三中全会《决定》提出：改进社会治理方式，在政府主导下，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、民居自治良性互动。”这就要求民族地区的社会组织有治理社会的能力，有担当社会治理的勇气。民族地区的社会组织出现是比较早的，如1907年，南宁商人成立了“南宁商务总会”，民国以后各省兴起的同乡会馆等等，民族地区的社会组织有着悠久的历史传统。

　　改革开放以后，民族地区的社会组织迎来了更大的发展，一些草根组织纷纷兴起，社会组织获得了巨大发展空间。但从整体上来看，民族地区的社会组织与发达省市在数量、结构、能力上还有着很大差距。我们统计了2014-2016年民族八省社会组织的发展情况，三年间民族八省社会组织得到了很大发展，社会组织数量不断增加，除西藏外，其他七省增长普遍较快，尤其宁夏2015年到2016年社会组织增长率竟达23%，快速增长附带的恶果是社会组织质量参差不齐，社会治理作用发挥不明显。2015年民族八省平均每万人拥有社会组织约为4.5个，已经超过了全国平均水平，但是与浙江(7.9)、上海(7.6)还有很大差距，更不要说是与其他发达国家相比了。

　　从三类社会组织(社会团体、民办非企业单位、基金会)的构成来看，对比浙江、广东两省可以明显发现：浙江、广东两省三类社会组织构成比约为50:50:1，而民族八省大约是50:25:1，民办非企业单位明显不足。民办非企业单位是对政府事业单位的补充，于社会治理工作尤为重要，民族地区社会组织中民办非企业单位的短缺，必然影响社会组织参与治理的能力。

　　除此之外，民族地区的社会组织还面临着资金短缺，自身建设不完善，发展能力不足等问题。许多社会团体、组织，如各种“协会”、“学会”，名存实亡，处于“休眠”、“半休眠”状态，社会组织被撤销登记的事件层出不穷，如广西柳州就一次撤销138家社会组织。

　　4.公众社会治理参与度低，积极性不高

　　公众对社会治理的参与度不高，是民族地区社会治理主体缺失的另一个表现，主要有：(1)民族地区公众社会治理的参与度不高，公众在社会治理中的作用有限。(2)民族地区公众的社会治理参与意愿高涨，但具体行动不足，民众更愿意参与到与切身利益相关的公共事务中;民族地区民众对“社会治理”主体的认识微有偏差，对公众参与程度普遍不满;调查还发现公众的学历越高，参与社会治理的意识越强。

　　(3)民族地区民众对参与社会治理的途径要求呈现多样化，网络是呼声最高的参与渠道，近半数受访者希望通过网络平台参与社会治理;参与途径的选择与年龄结构有着很大关联，年轻人更多选择网上意见征集和微博、微信的方式，中老人年倾向于选择听证会和座谈会的形式;民族地区民众面临利益诉求时，第一选择是司法途径，但其比例并未超越半数，这说明民族地区某些民众法律意识还比较淡薄;法律意识与受教育程度呈现正相关的态势，受教育程度越高对司法途径的信任和选择就越高;借助媒体舆论向政府施压得到了较多的认可，媒体舆论正成为公众利益表达的重要途径。

　　(4)影响民族地区社会治理公众参与的主要原因是信息公布。公众的信息获取主要是通过电视和网络;有一半的受访者认为政府信息的公布不及时、不全面;还有一小部分的人选择相信社会信息，而不相信政府信息;对政府信息的信任度与受教育程度关系密切，受教育程度越高，对政府信息的信任度就越高。总之，民族地区社会治理必须抓住这些问题及特点，因地制宜，做到精准治理。

　　[参考文献]

　　[1]中共中央宣传部.习近平同志系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2014，116.

　　[2]王刚.民族地区社会治理问题论纲[J].青海民族研究，2016(1)，108-113.

　　[3]《社会管理创新：北京瞄准“最后一公里”广州强调“社区人”》[ER/OL].

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