农村土壤污染防治的完善对策

　　这篇土地资源管理论文发表了农村土壤污染防治的完善对策，论文介绍了我国农村土壤污染防治立法的现状，通过研究土壤污染法律制度的现状和不足，提出了加快土壤防治单行法的立法进程，建立污染土壤数据库，完善我国农村土壤污染防治法律制度体系。

　　关键词:土地资源管理论文,农村土壤,污染防治,土壤标准,法律制度

　　土壤是经济社会可持续发展的物质基础，农村土壤环境安全不仅关系农民身体健康，而且关乎我国农业经济发展和农产品质量安全。我国现阶段农村环境问题严重，土壤环境总体状况堪忧。农村土壤污染既对农村生活居住环境造成了危害，也使得农产品不能达到质量安全标准，土壤污染问题已成为全面建成小康社会的突出短板之一。国务院自2005年4月采用统一的方法、标准首次开展全国土壤污染状况调查，于2014年4月发布《全国土壤污染状况调查公报》，结果显示全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。

　　一、我国农村土壤污染防治立法现状

　　土壤污染与大气污染、水污染都源于现代化工业生产无节制地发展，但其污染原因和表现与大气污染、水污染不尽相同，与大气污染和水污染相比，土壤中的污染物难以迁移、扩散和稀释;土壤污染不易被发现，具有隐蔽性和滞后性;土壤中残留的重金属降解难度大，很难通过自然过程从土壤环境中稀释或消失。因此土壤污染治理难度更大，成本更高，而且一旦发生很难完全修复。而农村土壤与城市土壤相比承载了更多的功能，对农村土壤污染防治立法我们应更加关注。

　　(一)我国立法状况

　　我国有关土壤污染防治的法律规定散见于《宪法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《农业法》《清洁生产促进法》《土地管理法》等相关法律，土壤质量标准集中在国家标准和环境行业标准两个领域。《宪法》规定一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。《环境保护法》规定，国家加强土壤保护，建立和完善土壤调查、监测、评估和修复制度。《环境保护法》提出各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土壤破坏和水土流失。《固体废物污染环境防治法》规定产生工业固体废物的单位需要终止或变更的，应当事先妥善处置工业固体废物并对贮存和处置工业固体废物的设施及场所采取污染防治措施。

　　《水污染防治法》规定利用工业废水和城镇污水进行灌溉应当防止污染土壤、地下水和农产品。《农业法》规定发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地。《清洁生产促进法》规定农业生产者应防止农业环境污染，禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。《土地管理法》规定各级人民政府应采取措施改良土壤，防止土地污染。截至2016年底我国关于土壤的国家标准共122个，有效的仅有47个国家标准，其中国家强制标准的仅3个;与土壤有关的行业标准共有211个，有效的186个标准中强制标准只有37个，主要集中于环境行业标准。

　　(二)我国现行农村土壤污染防治法律制度存在的问题

　　我国现有土壤污染防治法律缺乏系统的规定，而各单行法有其各自独立的宗旨和各自要实现的立法目的，尽管各相关法律中都涉及到土壤环境保护和土壤污染防治问题，但规定内容都是原则性的，缺乏对土壤污染防治的具体制度安排。1.缺乏对农村土壤污染治理的分类管理制度针对土壤环境污染，城市污染与农村污染污染源和主要污染物不同，农村工业用地、农用地和农村居住区污染源和污染物也不同，不同类型的农村工矿企业污染场地的污染物类型更因各行业领域的不同更有着千差万别，对于不同污染源和污染物的预防和治理不能一概而论，而我国现行立法缺乏对此的明确规定。

　　二、外国的土壤环境保护法律制度

　　随着工业化发展世界上许多国家都发生了土壤污染，发达国家纷纷加大了对土壤的保护力度。我国对土壤污染防治的研究较晚，西方发达国家已经经历过土壤环境污染之殇，在立法上的许多经验值得我们学习。

　　(一)外国土壤污染防治立法现状

　　1.德国土壤污染防治立法现状德国在土壤污染防治方面有着丰富的经验，除了在《建设条例》《循环经济与废物管理法》《联邦森林法》《国土整治法》等相关法律中规定了土壤污染防治的内容外，还有土壤污染防治的单行法《联邦土壤保护法》及其实施条例《联邦土壤保护与污染地条例》。德国在土壤污染防治法中的分类管理制度非常有特色。德国针对不同类型的污染采取不同的治理措施，只要能保证土壤中污染物长期不扩散，除了彻底治理污染物的措施外，还可以采用包括固定稳定化、阻隔填埋等措施在内的风险控制措施。根据土壤用途的不同将其分为运动场、居民区、公园和娱乐设施、工业和商务用地，每种土壤用途目录配以不同的污染风险标准值:运动场铅的物质浓度为每千克200毫克，居住区为每千克400毫克，公园和娱乐设施为每千克1000毫克，工业和商务用地则是每千克2000毫克，土壤的用途不同还将决定整治措施的必要性。

　　2.法国土壤污染防治立法现状法国并未制定专门的土壤污染防治法，其有关土壤污染防治法律制度是在对传统的工业法、民法、侵权法等法律以法令、行政政令、判例法等形式进行不断修改和完善的基础上形成的。法国为土壤污染防治建立了污染土地信息数据库以随时监测，并以“未来利用”作为土壤污染修复标准。法国环境部及国土整治部建立了污染土地信息数据库，主要包括两个，现存的污染土地国家数据库和以前工业污染地国家目录。现存污染土地数据库包括所有经过权威机关认证的被污染土地的信息，主要包括被污染土地地址、利害关系人、污染类型、管理机关采取的行为、环境修复的技术手段和修复状态等;以前工业污染地国家目录主要用于追踪过去被污染的土地。法国主要在工业法中对土壤环境的修复进行规范，修复的标准是“未来的利用”，即采取何种措施治理污染土壤取决于未来将如何利用土地，以“未来利用”为标准决定治理措施。

　　(二)外国农村土壤污染防治法律制度的启示

　　德国、法国等发达国家在农村土壤污染防治的实践中取得的成效很大程度上依赖于其相关制度的完善，其制度设计中的很多经验值得我们借鉴，如在具体制度设计上对土地进行分类规范、分别治理;针对不同类型的污染源采取不同的治理措施，根据土壤用途设定不同的污染物指标值;建立污染土地信息数据库对污染土壤进行信息统计，并持续追踪及时更新数据库。

　　三、完善我国农村土壤污染防治法律制度的对策

　　我国在土壤污染防治领域的立法尚不完善，《宪法》《环境保护法》等环境保护基本法中关于土壤环境保护的纲领性规定已经有章可循，但土壤环境保护缺乏体系，实施细则和可操作性标准的不足。因此，在借鉴外国先进的立法和实践经验的基础上，结合我国国情，对完善我国农村土壤污染防治法制建设提出以下对策。

　　(一)实施分类治理制度

　　土壤污染有复杂的成因，对其解决应该从预防和治理两个角度进行，应根据土壤的不同使用属性采取分类管理的方法。我国农村土壤污染主要两种污染源，一种源于工矿企业的点源污染，一种源于农业作业和农民生活的面源污染，因为这两种污染对象和污染源不同，所以污染物的类型、污染损害的影响、污染预防和治理的具体方法也相应有所不同，在立法上应对不同用途的土壤污染类型采取不同的处理机制。根据我国实际情况，在国务院《土壤污染防治行动计划》的指引下，我国可以借鉴德国对土壤污染做分类管理的做法，对农村土壤污染防治做分类管理的制度设计，分别规范耕地污染地块环境管理、耕地污染源控制、工业用地污染地块治理、工业用地污染源控制等问题，对农村耕地及生活用地面源污染和农村重点污染源污染采取分类治理做法。

　　1.农村耕地及生活用地面源污染的治理2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国耕地土壤环境质量污染严重，我国现在耕地污染以面源污染为主，污染的主要原因是农民在耕种过程中化肥、农药的施用不当，而农村生活污染物处理不当则是农村生活面源污染的主要原因。这些面源污染导致农业土壤有效利用效率低、土壤生态环境退化、农作物质量安全不达标，影响了粮食安全，同样也影响了农民生活环境安全。因为面源污染污染源分散，污染行为的实施是普遍性行为，分散行为的聚集效应是此类污染的主要特点，污染行为的实施者污染后果的受害者是同一的，因此对农村面源污染不能采取与农村工矿企业污染同样的治理方式来处理。对此，应借助于广大农民的集体力量，通过农村环境法治观念的加强，完善农药生产和施用管理制度，开展农村环保激励机制、奖惩机制等方式来解决农村土壤污染问题。可以将土壤污染防治纳入农村村务契约管理的体系，将农村环境保护细化为可操作的契约权利与义务，形成村规，并通过契约化管理模式将村民转化为土壤污染防治主体，人人皆为监督员，人人皆是被监督对象，并逐步由外部规制形成内部习惯，有效实现全体村民自觉自愿土壤环境保护的目的。

　　2.重点污染源的治理对源于工矿企业的农村土壤点源污染而言，污染物的类型决定于工矿企业所属行业，对其预防和治理也要以不同行业特点采取不同的方法。工矿企业污染土壤往往是通过废气、废水和废渣的排放产生的，排污较为集中，且工矿企业点源污染对应的是企业的盈利性经营活动。因此，对于工矿企业生产经营造成的土壤环境污染应由企业主承担主要的污染防治责任，预防和治理措施也要根据具体产生污染的工矿企业所属行业的情况进行更具体的规范。

　　(二)完善更新土壤污染防治相关标准

　　技术标准是法律框架下高度专业性的操作指南，它可以实现弥补法律漏洞的效果，因而要求较高的专业性和准确性，而且技术标准只有被普遍适用才能实现其准法律的功能。我国关于土壤保护和土壤监测的标准较为陈旧，随着科技的进步，人类可以识别的污染物的类型也逐渐增多，随着我们对土壤环境污染成因认识的加深和我国土壤污染现象的日趋严重，我国对土壤和污染物的监测手段和治理标准都应该与时俱进。我国现行关于土壤的国家标准基本都是国家推荐标准，行业标准主要集中于农业、林业和环保等行业标准，地方标准都是各地质量技术监督局出台的标准，国家强制性标准少，环保行业强制标准多，而且各类标准较为陈旧，不能反映最新的科技发展水平。

　　(三)建设农村土壤污染数据库

　　根据2005年4月至2013年12月间环境保护部和国土资源部开展的首次全国土壤污染状况调查公报显示，我国土壤污染情况已经非常严重，总体污染情况表现为南方土壤污染重于北方，老工业基地等部分区域土壤污染问题突出，西南、中南地区土壤重金属超标严重，镉、汞、砷、铅等无机物污染物东南地区高于西北地区、西南地区高于东北地区。对于土壤污染的信息统计始于此次调查是一个良好的开端，但仅止于此次调查远远不够。我们应在此基础之上进行更为精确的调查统计，借鉴法国在土壤污染信息库的建设方面的成功经验，形成污染土壤信息数据库和已治理污染土壤数据库。在土壤污染信息数据库的建设方面，应统筹安排，追踪调查。与空气质量监测类似，应设置土壤环境质量监测点位，建成土壤环境质量检测网络，由国土资源部或环境保护部牵头，地方各级主管机关配合，重点行业企业重点布点和分类型土壤均匀布点相结合，农村企业、村镇集体自主监测与地方主管行政部门抽查监测相结合，将初始数据整理录入信息数据库并定时更新。数据库的内容上应包括污染土壤位置及权利归属，污染产生原因，污染土壤的污染物类型，污染治理责任人，污染治理监督者，监测责任人，污染治理的建议方案及预计年限，污染治理资金来源，已经完成治理的土壤的规划用途等具体制度设计。

　　四、结语

　　农村土壤污染的产生是一个复杂的系统问题，农村土壤污染防治同样是一个复杂的系统工程，其成效显现需要长期的努力，依赖于各方主体积极参与，更需要土壤污染防治法律法规的进一步健全。在土壤污染防治法的立法过程中应充分考虑到农村土壤的特性，具体制度设计上应考虑对土壤进行分类管理、分类治理，完善我国现有土壤污染标准体系，建立并维护污染土壤数据库，为我国农村土壤污染防治的完善做好制度设计。

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　　作者：孙云霞 佀连涛 刘海峰 单位：天津大学

　　推荐阅读：《农村工作通讯》(半月刊)1956年创刊，是国内最权威、历史最悠久的指导农村工作的期刊。

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