杜绝政府信息公开申请权滥用

　　【摘要】伴随着政府信息公开制度的推行，实践中出现了少数以政府信息公开申请为由，以求达到不正当目的的申请人，给行政机关和司法机关工作带来不必要的负担。杜绝政府信息公开申请权滥用，应不断健全信息公开工作体制机制，防止个别人滥用行政与司法资源，导致制度背离设计初衷。

　　【关键词】信息公开 申请权 诉讼程序

　　申请权滥用，会消耗大量的行政资源，挤占司法资源

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称为《条例》)自2008年实施以来，推动知情权制度迅速普及，助推法治政府建设步伐，为国家治理体系与治理能力现代化作出了突出贡献。同时，实践中反映比较突出的一个问题是政府信息公开申请权被少数人滥用，重复向政府申请信息公开，向法院提起信息公开诉讼，将政府信息公开作为谋求特殊利益的工具，特别在涉及土地资源、房屋征收、行政履职、投诉举报，以及历史遗留问题等领域尤为明显。比如，少数申请人由于对征地拆迁补偿不满意，就转而要求申请政府公开各类与征地拆迁相关的信息，如公开审批拆迁许可证、建设用地规划许可证等过程中形成的政府信息，有的申请公开居民看房记录、他人的征收补偿协议等信息。实践中存在极少数当事人故意一人多诉、多人一诉和多人多诉的情况。有时几十甚至数百人针对同一机关分别提出相同的申请，得到答复后再分别向法院起诉，个别人还故意在不同时间段起诉。有的申请人利用少数行政机关怕麻烦、怕当被告、怕败诉的心理，故意大量申请政府信息公开或者提出政策咨询要求，给行政机关施加压力，以期获得不正当利益。有的申请人意图解决的问题，因历史久远，已超过法定期限，无法进入复议和诉讼程序，于是转而提起政府信息公开申请，并希望借此进入复议和诉讼程序。有的申请人已经通过诉讼或者其他渠道获得了其所申请的政府信息，但依然提出公开申请并启动诉讼程序。

　　申请权滥用，会消耗大量的行政资源，挤占司法资源，既影响行政机关与人民法院正常履行职能，导致程序与制度空转，损害《条例》的权威性与公信力，也会影响其他公民依法行使知情权，破坏正常的官民关系，损害行政与司法权威，阻碍法治进步。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”，对于有效杜绝政府信息公开申请权滥用具有很强的指导意义。杜绝申请权滥用，是一项系统工程，需要多管齐下，多方参与，精准施策，形成合力。

　　需要对申请人的申请进行辨析、区分和定性，明确哪些属于申请权滥用，哪些是行使《条例》规定的知情权

　　《条例》实施过程中，一个普遍现象是各项改革不同步，导致信息公开申请提出来的问题，其他制度无法有效承接或化解，制度之间存在相互脱节现象，并产生一种信息公开申请过多会使问题更为突出的印象。从信息公开制度设计的本意来看，该制度有特定的功能，只是满足申请人的知情权，不可能解决所有问题。政府信息公开以后的问题，要靠其他的制度发挥作用，形成制度合力。但是，从实际功能来看，知情权制度普遍具有很强的倒逼作用。如同阳光一样，公开本身就是一种力量、一种治理机制。通过信息公开申请所反映的问题，能够引发行政流程的连锁变革，加速解决实际问题，从源头上化解社会矛盾和纠纷。这样，政府信息公开制度就成为国家治理体系与治理能力现代化的“前哨站”、社情民意的“晴雨表”、体制变革的“助推器”。相当数量的政府信息公开申请，单从信息公开工作的角度来看可能是负担，信息公开申请越多，局面越复杂，工作越难做，但就整个官民关系来看，又是助推解决问题的良好机会，通过信息公开可以发现问题，避免矛盾积累、增生、突变。因此，信息公开工作一定要有“一盘棋”思维，通过发现问题推动相应的体制机制配套变革，不能简单就事论事，因为公开后无法解决问题就都以滥用申请权为由将申请人拒之门外。

　　必须明确，相较于极少数的申请权滥用，绝大多数信息公开申请是正当的，不应被施加过度限制。信息公开制度与简政放权近年来成为政府施政的两大亮点领域，成为民心工程，都是抓住了时代发展的大趋势，是从战略高度作出的战略决策。如果信息公开反映的问题能够通过不同渠道得到分流，推动相应的制度发挥作用，自然就不会使所有问题都涌入信息公开渠道，申请权滥用现象自然也就会被消解。《条例》规定各级人民政府办公厅是政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作，其实就是要借助政府办公厅的中枢地位与作用，推动制度融合，发挥制度合力。为此，需要不断健全信息公开工作体制机制，提高行政机关之间的信息共享与业务协同能力，加强信息公开工作队伍建设，使信息公开制度更好地发挥制度间联动的支点与节点作用。

　　当然，对于少数以政府信息公开申请为由，以求达到不当目的的申请人，应从制度上予以杜绝，防止个别人滥用行政与司法资源，导致制度背离设计初衷。在判断是否构成滥用申请权方面，关键是要把握主观标准(申请人的目的不是为了获取政府信息，而是为了迫使行政机关或法院满足其实现其他要求)和客观行为(通过反复、大量提出申请以影响行政机关和司法机关的正常运作)的统一，既不能扩大化，导致《条例》立法初衷无法实现，也不能无视问题的存在，影响制度的正常运行。从英国、美国、澳大利亚、日本等发达国家的立法與法律实践来看，有效规范滥用申请权行为，防止行政资源与司法资源被少数人滥用，是普遍的做法，很多经验都值得我们借鉴。

　　行政机关应提高《条例》适用水平，有效应对申请权滥用行为，避免被申请人牵着鼻子走

　　《条例》的起草，吸收借鉴了各国的有益经验，对滥用申请权行为是可以有效调整的。比如，《条例》对于政府信息有明确的定义，政府机关提供信息的前提是已经存在现成的以载体形式存在的信息，并且申请人要根据《条例》的规定，在申请中较为明确地描述其所申请政府信息的内容，不能提出没有明确对象的申请，政府机关没有义务分析、加工、研究或者制作新信息。然而，《条例》实施后相当长的一个时期，一些行政机关对于《条例》的理解不准确，对申请人提出的缺乏明确对象的申请，也投入大量人力物力汇总、加工，形成结论后再提供给申请人，实际上承担了为信息公开申请人从事研究任务的角色，导致工作量大量增加，属于典型的吃力不讨好。通过提高《条例》适用能力，完全可以解决类似问题。与这个问题有关，不论是《条例》规定还是各国信息公开实践的普遍做法，申请人提出申请都必须大致准确描述所申请信息的内容，以及获取信息的形式，不能泛泛提出申请，这样才能便于行政机关检索和提供信息。实践中类似问题还包括信息公开申请与政策咨询的边界一直不明确，行政机关承担了很多本不该属于政府信息公开范畴的政策咨询工作，被申请人牵着鼻子走，浪费了大量的行政资源。

　　推荐阅读：《湖南行政学院学报》(双月刊)创刊于1999年，是由湖南省人民政府主管、湖南行政学院主办，国内外公开发行的大型综合性理论刊物，为双月刊。

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