本文摘要：摘要：行政诉讼起诉期限又称起诉期间，是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼请求保其合法权益的法定期限。我国目前行政诉讼存在的问题是撤销一体化主义，行政诉讼起诉期限制度之所以会产生撤销一体化主义的现象，根本原因是我国未构建行政诉
摘要：行政诉讼起诉期限又称起诉期间，是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼请求保其合法权益的法定期限。我国目前行政诉讼存在的问题是撤销一体化主义，行政诉讼起诉期限制度之所以会产生撤销一体化主义的现象，根本原因是我国未构建行政诉讼类型化制度。要以行政诉讼类型化改革为基础，完善行政诉讼的起诉期限制度。
关键词：行政诉讼 起诉期限 诉讼类型
行政诉讼起诉期限的理论释义
(一)我国行政诉讼起诉期限的概念
行政诉讼起诉期限又称起诉期间，是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼请求保其合法权益的法定期限。我国法律规定确定了我国行政诉讼一般期限的基本规定，同时还有其他法律法规解释规定了我国行政诉讼的特殊期限。关于行政诉讼起诉期限的性质和称谓，目前我国立法界和学界都没有明确的规定。
有的学者主张称其为起诉期限，而有的学者则认为其在性质上应当归为诉讼时效。有的学者认为该称谓只是一个代号而已，不论是叫起诉期限还是叫诉讼时效均可以。在司法和学界实践中，大部分专家和学者都采纳了司法解释的称谓，系把行政诉讼起诉期限叫做起诉期限。在民法上，一直存在着期间、期限和时效几个概念混用的问题。
(二)行政诉讼起诉期限的性质
学理上将法学体系分为大陆法系和英美法系，大陆法系国家行政诉讼法脱胎于民法和民事诉讼法。虽然民法在性质上属于私法，其调节平等主体之间的法律关系，而行政法属于公法其所调节的主体在法律地位上不平等。但是公法诉讼与私法诉讼具体诉讼规则设计的基本原理是相通的。所以，当行政法研究出现困境时可以借鉴民法有关相关相关领域的理论。
根据行政诉讼的法律后果，行政诉讼时效与民法中的除斥期间更为相似。根据《行政诉讼法》第45条的规定可见一旦超过起诉期限，行政相对人便丧失起诉权利而不是胜诉权。同时第48条规定，行政诉讼起诉期限不得中止、中断，特殊情况下可以延长。该规定说明行政诉讼起诉期限为不变期间，与除斥期间的性质更为相似。同时对于经复议才起诉的案件，我国《行政诉讼法》规定，对于经复议才起诉的案件要经复议期满(60日)之后15日内提起行政诉讼。该规定可以比照我国《民事诉讼法》中的二审上诉期限，复议时行政机关便对该具体行政行为做过了一次审核，其性质可以比照《民事诉讼法》中的一审，因此经过复议之后再起诉性质类似于民事诉讼法中的二审。因此，行政诉讼起诉期限的性质更接近于民法上的除斥期间。
(三)行政诉讼起诉期限的特征
作为广义的时限类型之一，行政诉讼起诉期限的既具有所有期限的共同特征，又有其独特的特征。行政诉讼起诉期限第一个特征是法定性，继行政诉讼起诉期限有多长、该如何行使、如何举证等问题均有法律明确规定。第二个特征是程序性，行政诉讼起诉期限属于程序法，而非属于实体法。第三个特征是强制性，系行政诉讼起诉期限是由法律法规强制规定，体现了法的强制性。四是不变性，行政诉讼起诉期限是不变的，其不能中止，中断延长，只有在特殊情况下才能向法庭申请，体现了法官的自由裁量权。
行政诉讼起诉期限的理论依据
(一)法的安定性原则
法律秩序的安定性原则要求法律具有安定性，行政机关的具体行政行为已经作出便具有法律约束力，不论其具体行政行为本身是否合法，在法院通过判决的方式确认其撤销或违法应默认为其是合法的，也就是说具体行政行为一做出来便当然有效。除非经过法定程序和实体审理确认其无效，否则任何人不能确认其无效有权机关也不得改变。但是根据权利与救济的相对性原则，如果只有权利但没有救济的话会造成权力的滥用，必须设置法定程序对权力加以约束。因此行政相对人可以提起行政诉讼的方式来救济自己的权利。为了保障这一程序能够有效运行，必须确认行政诉讼起诉期限。
(二)行政法律行为的效力理论
目前行政行为的效力通说为四效力说，即公定力、拘束力、确定力、执行力。在所有的效力当中，第一位的、处于基础和前提的当属公定力。即行政行为一旦做出被推定为合法、有效。公定力之后随之而来的便是拘束力，行政主体同样受拘束力影响，不得随意更改行政行为的内容;相对人收到行政决定之时行政行为便生效，非经法定程序予以撤销，行政主体和相对人都要遵照执行。在相对人对于行政决定未作出任何反对的情形下，行政行为便产生了确定力。一个国家的运行必须依靠行政，而行政活动不可能也不应该一直处于不确定的状态。正是基于此，各国立法普遍为撤销诉讼设置了短期的起诉期限。
(三)公平与效率之关系
公平与效率之间的博弈是贯穿与法制史上的重要争议，公平与正义本身都属于法律的基本价值形式之一。目前立法者在立法时都力求使公平与效率之间达到动态平衡，而不能为了公平牺牲效率和反之为了效率牺牲公平。行政诉讼起诉期限也体现了公平与效率之间的博弈，如果偏重于效率，则会在立法时将行政诉讼起诉期限设立过短，这样有利于具体行政行为的履行以及社会秩序构建却可能损害行政相对人的利益。如果偏重于公平，则立法者会将行政诉讼起诉期限设立延长，这样做可以充分的保护在公权力机关面前为弱者的行政相对人的利益，但其缺点也不言而喻。
(四)司法权与行政权之制衡理论
根据三权分立原则，立法权、行政权与司法权之间应当互相监督，分工制约。作出具体行政行为是行政权的体现，而对具体行政行为进行行政诉讼则是司法权的体现。司法审查的标准来自赋予行政机关任务的法律，内容限于合法性审查。同时行政诉讼起诉期限具有起诉时间限制，该前置程序如何设定也反映了立法者对于司法权与行政权二者关系的政策取向。
(五)行政行为的不可争力
行政行为是国家公权力机关作出的，该行为代表着国家公权力机关的权威。为了确保该权威以及国家公权力机关的公信力，必须要求在行政行为作出后经过法定期间，就不能对该具体行政行为提出争议，也就是说当事人就不能提起行政诉讼以诉讼的方式撤销或确认该具体行政行为无效。该制度的设立是为了维护具体行政行为的稳定性，从而维持社会秩序的稳定性，行政诉讼起诉期限的设定便是行政行为不可争利这一要求的具体体现之一。如果允许当事人在任何时候都可以向法院提起行政诉讼，则会损害国家公权力和社会公共秩序。
我国行政诉讼起诉期限的具体规定
(一)作为的行政行为
1.当事人即知道具体行政行为的内容，也知道起诉权利和期限的，起诉期限为当事人知道或应当知道之日起6个月内。2.行政诉讼当事人只知道具体行政行为的内容而不知到起诉权利和期限的。其起诉期限为实际知道诉讼权利或起诉期限之日起6个月内或适用最长保护期限一年。3.第三种情况行政诉讼的当事人既不知道具体行政行为的内容，也不知道起诉期限和权利，也就是既不知内容也不知期限情况下，其起诉期限自实际知道内容与诉讼权利之日起6个月内或适用最长保护期限5年(不动产案件20年)。
(二)不作为的行政行为
对于不作为的行政行为，起诉期限为当事人知道或应当知道之日起6个月内。关键看如何判断不作为行政行为成立的期限。不作为成立后，即开始起算诉讼时效。积极不作为，表现形式为行政机关对于当事人的申请明确拒绝，此种情况下行政行为当场成立。消极的不作为，比如(1)如法律法规规定了行政机关履行职责的期限，则该期限届满之日就是不作为成立的时间。(2)如法律法规没有规定了行政机关履行职责的期限，行政机关接到申请之日起2个月不履行期限的，2个月期满之日就是不作为的成立时间。(3)紧急情况不作为当场成立。
我国行政诉讼时效规定的不足和争议
(一)超过行政诉讼时效的举证责任
起诉期限决定案件是否受理要件，同时也是确定法院是否具有管辖权的要件。根据我国法律规定，原告在起诉时已经超过了起诉期限则案件应当不予受理。在庭审过程中由法院进行审查起诉期限是否到期。法院在审查过程中必然要搜集证据，如果法院认为已经超过起诉期限，那按照法律规定原告有权利举证来证明还未超过起诉。此时由法院承担举证责任，而该规定与《最高人民法院关于行诉法证据规定》第四条的规定不符。
(二)起诉期限规定时间较短
我国的行政诉讼制度在设立之初，由于并没有诉讼类型的概念，所以认为起诉期(最初的法律文献中称为提起诉讼的法定期间)如果规定过短不利于诉权的保护，起诉期间由当初的 3 个月延长至今日的 6 个月，同时对于起诉期限的起算点也下足了功夫。虽然对于保护行政相对人的诉权有一定的作用，但这并不是解决问题的关键。最重要的原因是没有按照诉讼类型设置相应的起诉期限，其次是起诉与起诉期限配套的制度也未引起立法者的注意。单就教示制度来说(也就是我国所说的告知义务)，我国法律并未规定行政主体不履行告知义务或告知不当的后果。
五、完善我国行政诉讼起诉期限的途径
(一)完善行政诉讼起诉期限适用范围
1.促进行政诉讼的类型化改革
行政诉讼类型划分的精细化程度反映了一个国家行政法和行政救济理论与实务的发展程度。行政诉讼类型化精细化划分有助于更好地保障公民的利益，完善行政判决体系，是各国行政诉讼发展的大方向之一。纵观各国行政诉讼发展历史，早在17，18世纪，以德国为代表的西方国家便开始了诉讼类型化探索。
在大陆法系国家中，刚开始行只有撤销诉讼一种类型，在行政诉讼中最常见的案件是对公民个体行政权益的侵犯，当人民的权益受到政府非法干预时而提起行政诉讼时，大多数情况下人民的诉求往往是撤销行政侵权行为，因此，撤销行政侵权行为便可以满足人民的需求，故而当时的行政诉讼类型几乎是清一色的撤销诉讼。后来社会发展日益多元化，公民权利的类型以及对公民权利的保障措施愈加丰富，此时便需要引入其他种类的行政诉讼来满足保公民权利的诉求。
因此行政诉讼的类型逐渐发展为以撤销之诉为核心，撤销之诉、给付之诉和确认之诉三大基本类型。目前世界上大多数国家的行政诉讼起源于撤销之诉。给付之诉分为一般给付之诉与义务给付之诉，一般给付之诉的范围较广，而义务己付之诉则是要求行政机关继续履行已停止或被拒绝的义务。确认之诉，是在撤销之诉无法达成时所提起的诉讼，或者是具体行政行为虽违法却不宜撤销时提起的诉讼。这三种诉讼方式几乎涵盖了行政诉讼中所有的问题，我国立法者可以以这三种诉讼方式为基础设计我国行政诉讼起诉期限。
2.行政诉讼起诉期限类型化的意义
在《民事诉讼法》的发展历史上，也经历了从只有一种诉讼类型逐渐发展为多种诉讼类型的过程。行政诉讼脱胎于民事诉讼，可民事诉讼关于诉讼时效的规定。但行政诉讼亦有自己独立的特征，行政诉讼本质上是对一个具体的合法性进行确认，而且行政诉讼主体与民事诉讼也有所不同，行政诉讼的主体之间地位地位不平等，这使得公民提起行政诉讼时的目的有别于提起民事诉讼时的目的。
同时，行政相对人提起不同类型的行政诉讼的目的也各不相同。行政相对人提起给付之诉，是基于自己拥有给付请求权，其性质类似于民法中的给付之诉。行政相对人提起确认之诉，其目的是希望法院能够确认发生的争议，确认既有的法律关系。从性质目的和内容上来看，《行政诉讼法》上的确认之诉和给付之诉与《民事诉讼法》上的确认之诉和给付之诉较为类似。其目的和结果为确认某种既有的法律关系或依据既有的法律关系而主张履行给付义务。
二者有一个共同点，那就是这两种诉讼类型不会导致既有法律关系的变动变更，其本质与民事诉讼中的给付之诉和确认之诉类似，其不会导致法律关系的变动。而撤销之诉则与二者的性质有着明显区别，在撤销之诉中，法院的判决很有可能导致法律关系发生变动，法律关系的这会直接影响行政效率的稳定性，从而改变已有的法律秩序。而行政效力的一大特征便是稳定性，为了维护行政行为的稳定性，必须要为撤销之诉设立一个起诉期限，使人们对行政诉讼的稳定性具有一个预期。如果撤销之诉没有建立期限，则无法保障行政行为的安定性。然而，行政诉讼中的确认之诉和给付之诉并无安定性的要求，即使没有期限限制，因其不会对法律关系变动产生影响，便不存在设定行政诉讼起诉期限的必要性。
行政诉讼起诉期限制度之所以会产生撤销一体化主义的现象，根本原因是我国未构建行政诉讼类型化制度。因为对行政诉讼的分类既不能能过于繁杂也要充分保障公民的利益，所以行政诉讼类型化是我国类型化立法的重要环节。目前参照《民事诉讼法》的规定，行政诉讼大致有确认之诉、给付之诉和形成之诉三种类型，大多数西方国家也是采用这三种划分标准，其划分依据是当事人行政诉讼的目的。因此我国可以参照这三种划分方法。结合我国实践，来完善这三种诉讼方式，并通过诉讼方式的不同来确定相应的行政诉讼时效。
3.行政诉讼类型化改革完善诉讼时效
如果我国对行政诉讼类型进行修改，其必会修改我国行政诉讼时效的相关规定。实现行政诉讼类型化，对行政诉讼分类进行精确化修改，能够体现不同种类行政诉讼时效区别，从而针对每一类行政诉讼时效制定不同的政策和规定，以体现行政诉讼制度的合理性。区分不同类型的行政诉讼诉讼请求的差别，合理分析起诉主体的需求、每种诉讼的类型特点、处理门槛和处理方式等不同特点，以完善各种类型的行政诉讼，其中重要的一点便是完善行政诉讼的起诉期限。
我国目前行政诉讼存在的问题是撤销一体化主义，期限制度之所以会产生撤销一体化主义的现象，根本原因是我国未构建行政诉讼类型化制度，这为改革提供新的思路，新的方式，对我国现行行政诉讼的起诉期限进行重新审视。这种做法从一个全新的角度来思考我国行政诉讼的时效设计。在行政诉讼中，救济途径应当与救济请求所针对的行政行为相适应，这是权利救济理论的基本要求。
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对于确认之诉和给付之诉，由于其不改变行政法律关系，应当为其预留较长的行政诉讼起诉期限。对于行政撤销之诉，由于其会改变所依据的行政法律关系，可能会对行政行为的安定性造成影响，因此适用短期行政诉讼时效的规定。同时，根据具体行政行为具有多元化的特点，对于不同种类的具体行政行为可以设定不同的起诉期限。例如对于书面行政决定、口头行动决定等适用短期的起诉期限。
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作者：曲文英
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