本文摘要：[摘要]创新与发展流动公共服务是补长西藏农牧区公共服务短板的一种理想选择，具有制度创新的诉求与实践落实的现实困境。借用SWOT分析框架对西藏农牧区流动公共服务创新实践的优势、机遇和劣势、威胁进行解剖，通过综合对比分析与策略匹配构建SWOT策略选择矩
[摘要]创新与发展流动公共服务是补长西藏农牧区公共服务短板的一种理想选择，具有制度创新的诉求与实践落实的现实困境。借用SWOT分析框架对西藏农牧区流动公共服务创新实践的优势、机遇和劣势、威胁进行解剖，通过综合对比分析与策略匹配构建SWOT策略选择矩阵，为推促西藏农牧区流动公共服务创新与发展过程中充分利用优势、把握机遇、克服劣势、防范威胁提供了SO-增进型、ST-进攻型、WO-保守型、WT-防御型四种发展策略及路径建议，以便科学选择、稳慎推进西藏农牧区流动公共服务创新与可持续性发展。
[关键词]西藏农牧区,流动公共服务,SWOT分析
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这篇公共管理期刊投稿发表了如何实现公共服务的现代化，国家治理现代化目标要求公共服务体系和服务能力逐渐现代化，新的思维和理念逐步深入人心，同时公共服务发展的成果更多的是惠及全体人民的现实需要。论文从治理的角度提出了三个优化路径，给出了三个原则。
一、问题的提出
随着时代的变迁与社会的发展，公众对公共服务需求日益多样化，对政府公共服务职能也提出了更高标准和要求。党的十九大报告明确提出，要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”，相对于经济发展水平和群众日益增长的美好生活需求，相对于“高质量、均衡性”的发展目标，公共服务供给失衡必将成为制约我国全面建成小康社会的短板，亟待以“消瓶颈、补短板”为突破口，精准发力，创新公共服务供给。
西藏作为我国重要的边疆民族地区，由于自身特殊的自然地理环境、社会环境，以及对公共服务内容和方式的特殊需求，给公共服务供给，尤其是农牧区公共服务供给带来了巨大难题，城乡公共服务供给失衡现象较为突出，城乡居民享受公共服务的获得感存在明显差异。
流动公共服务强调公共服务供给的无缝隙和公共服务供给需求导向，哪里有需求就“流动”到哪里提供服务[1]，因此，作为固定式公共服务供给的一种补充和创新方式，近年来，流动公共服务在西藏广大农牧区正在积极探索实践，依托“流动文化车”“流动医院”“流动警务室”“流动法庭”等不同载体，主动上门为农牧民提供各类公共服务，为打通和解决服务农牧民“最后一公里”甚至“最后一米”的障碍问题提供了一种有效的思路与方法。创新与发展流动公共服务离不开政府科学的制度设计，离不开社会力量的积极参与，为全面实现“十三五”末西藏“公共服务体系更加健全，基本公共服务能力和均等化水平全面提升”的奋斗目标，策略选择至关重要。
SWOT分析法又称态势分析法，是将与研究对象密切相关的各种主要优势、劣势、机遇和威胁等，通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列带有决策性的结论，是策略分析的主要工具[2]。
纵观现有文献发现SWOT分析具有多学科的应用环境，尤其在经济学、管理学、体育科学、国际关系学、教育学等领域中备受推崇，此外，在政府购买服务、社会力量参与公共服务供给、公共文化服务、公共体育服务、社会保障服务、电子政务、公共医疗卫生服务等公共服务领域研究中的应用也受到不少学者重视，但鲜有学者运用SWOT分析法来研究当前具有制度创新诉求与实践落实困境的流动公共服务的策略选择。基于此，本文借用SWOT分析框架，立足西藏实际，通过对西藏农牧区流动公共服务创新实践所处的情境进行全面、系统、准确的研究，以期明晰相应的发展策略。
二、西藏农牧区流动公共服务创新实践的SWOT分析
运用SWOT分析框架，围绕优势(S)、劣势(W)、机遇(O)、威胁(T)等四个方面的多个要素对西藏农牧区流动公共服务创新实践的发展全貌进行剖析，系统认识其发展机遇和困难挑战，从而更加理性地厘清符合西藏农牧区特点的流动公共服务发展策略，提升流动公共服务效率和质量。
(一)优势(S)分析
1.弥补农牧区传统公共服务供给的缺陷与不足
相较于流动公共服务，传统的公共服务供给方式多是固定式的，一般具有相对固定的服务空间和范围、服务人员以及完善的服务设备，能够提供规范的、经常性的服务和产品。但西藏存在人口密度小、地势复杂、农牧区众多、服务半径长短不一等客观现实，给传统公共服务供给，尤其是农牧区公共服务供给带来了极大难度，政府公共服务递送困难。
因此，在传统公共服务供给作用下，西藏农牧区公共服务无论是供给数量还是供给质量均明显滞后于城镇，面对当前农牧区公共服务发展面临的瓶颈，流动公共服务因自身具有的主动服务、上门服务、无缝隙服务、灵活服务的特点和优势，恰好能够最大程度地弥补传统公共服务供给方式在农牧区存在的缺陷与不足。
2.实现服务与需求的高度契合
流动公共服务因其流动性强、辐射范围能最大限度地满足农牧区群众的公共服务需求。因此，作为公共服务供给的一种创新方式，流动公共服务能够更好更充分地满足广大农牧民对公共服务的多样化需求，实现服务供给与农牧民需求的高度契合。
例如，在西藏农牧区，尤其是偏远农牧区的公共卫生医疗服务水平有限，加之农牧区医疗服务半径过长、农牧民就医成本高、基层医疗条件落后、医疗点少等因素影响，西藏广大农牧民对公共医疗服务的需求难以得到切实满足。通过“流动医疗车”“流动医院”等形式为依托的上门医疗服务的开展，正在为增强广大农牧民医疗服务可及性、解决农牧民就医困难或放弃就医现象发挥着积极作用。
3.有利于社会组织的发展壮大和能力提升
近年来，我国社会组织数量呈现快速增长态势。截至2017年底，全国共有社会组织80.3万个[3]。新时代一个重要特点就是我国社会主要矛盾发生变化，人民对美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾成为当前社会主要矛盾。要满足人民对美好生活的需要，关键是提供更多更好的优质服务。社会组织正日益成为各类服务提供的重要力量，尤其是逐步成为新增服务领域的主力军。
从西藏流动公共服务的实践探索来看，以中国妇女发展基金会为代表的全国非营利性社会公益组织，以西藏自治区民间艺术团为代表的西藏地方社会力量均积极地参与到农牧区各类流动公共服务建设中来，加之当前公共服务社会化改革的趋势推动，政府向社会组织购买服务亦已成为政府创新服务供给的重要渠道和有效方式，社会组织通过承接政府服务得到政府的财政或补贴支持，有利于自身的发展壮大和能力提升。
4.降低政府公共服务供给与农牧民公共服务享用双重成本
流动公共服务作为由政府部门及社会力量主动上门为服务对象提供公共服务的一种创新方式已开始得到政府和学界的关注。近年来，在西藏农牧区，流动公共服务正悄然发展，对于降低政府公共服务供给与农牧民公共服务享用的双重成本具有重要的意义和作用。
一方面，西藏独特的地理环境和区位决定了其公共服务势必呈现“点多、面广、差异大、战线长”的特点[4]，这使得政府提供公共服务或产品(如文化站、文化室等)的建设和维护成本增加，相较而言，更具流动性、便捷性的流动供给方式反而降低了成本，也更能适应农牧区的具体环境。同时由于社会力量的积极参与，也利于政府充分利用社会资源，一定程度上减轻了财政负担。另一方面，流动公共服务主张上门服务，成功解决了农牧区公共服务可及性差的问题，农牧民的公共服务享用成本大大降低。
(二)劣势(W)分析
1.服务稳定性受路途、天气等因素影响极大
西藏农牧区地域辽阔，地广人稀，一些偏远农牧区更是交通不便，农牧民居住分散，这必然对流动公共服务的开展带来不利影响。此外，受西藏气候影响，冬季和初春气候干寒，风沙大，且许多地区和路段被冰雪覆盖;雨季，部分路段出现泥石流、塌方、泥沼等情况的概率较高，导致车辆无法通过。不利的自然条件给流动公共服务的顺利进行带来困难，也增加了上门服务成本和风险，服务稳定性受到极大影响。
2.设备更新与补充不足
流动公共服务，必须要有运转良好的设备作为条件和保障。但是受资金的影响，西藏农牧区车载流动公共服务设备普遍存在更新维护与补充不足的难题，设备一旦老化，便难以辗转在交通条件很差的边远农牧区，导致如“流动医疗车”“流动文化车”等服务项目难以多次组织实施，而服务频次过低又会导致服务深度达不到要求，群众需求难以满足，不能真正解决农牧民公共服务享用难题。
3.专业人才配备缺乏
流动公共服务的开展除了要有完备的车载流动设备之外还要有充足的人员保障，但有些流动公共服务对服务人员的专业性需求很强，如“流动医疗卫生服务”“流动司法服务”等，需要有完全懂技术、懂法律的专门人才提供相应的服务，而目前缺乏技术过硬的专业人才配备，这在一定程度上制约流动公共服务效果。
4.服务水平有待进一步提高
流动公共服务的实践动力源于农牧区居民公共服务需求难以得到满足的社会现实。从本质上来讲，通过车载设备提供流动公共服务来解决农牧区公共服务建设滞后的状况，目的是实现农牧民公共服务享用由无到有、由难到易，因此，从公共服务需求的满足上来看，流动公共服务受设备和服务人员专业素质等各种制约，提供的大多还是相对低层次的公共服务，但随着农牧民生活水平的不断提高和日渐高涨的公共服务需求，车载流动服务水平必将面临与新时代新技术新需求相适应的问题，服务水平有待快速提高。
(三)机遇(O)分析
1.政府政策与资金支持
近年来，国家对社会民生和公共服务领域极为重视，先后出台了多项政策统筹安排，顶层规划与基层探索相互配合，形成了严密的公共服务政策体系。尽管目前国家层面尚未出台有关流动公共服务发展的专门规划或文件，但国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确提出了政府主责、共享发展的指导思想和创新公共服务供给模式的指导意见，这为地方流动公共服务的实践探索提供了强有力的政策支持。
《西藏自治区“十三五”时期基本公共服务体系发展规划》更是以附件清单的形式对“十三五”时期西藏公益性流动文化服务、农牧区电影放映、流动法律服务等流动公共服务项目的服务内容和保障标准、支出责任、主责单位提出了明确的规范和要求。在资金支持上，近年来，国家各类如“流动文化车”“巡回医疗车”配备等惠民工程不断在西藏落地，为西藏流动公共服务的开展创造了有利条件。
2.农牧民对均等化公共服务渴求持续增强
随着西藏经济的快速健康发展和国家对西藏援助力度不断加大，西藏地区公共服务的发展取得了很大成绩，西藏城乡居民对公共服务需求随着社会发展日益增强，也对公共服务发展提出了更高要求，不仅关注公共服务效率的提高，也关注公共服务公平的落实。
但由于地方财政压力及农牧区公共服务供给高成本的限制，广大农牧民难以真正享受到政府提供的均等化公共服务，其对均等化公共服务渴求更为强烈。近年来，西藏农牧民对医疗保健、教育、文化等公共服务消费呈现良好需求态势，因此，基于农牧民需求侧，调整公共服务供给侧结构，实现共享发展，是流动公共服务发展的重要机遇。
3.公共服务社会化运营趋势推动
在世界各国的公共服务改革过程中，公共服务社会化是一个较有共性的发展趋势。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导，各种社会主体共同参与的公共服务供给格局[5]。在地方政府层面，可根据社会环境和社会主体培育情况，推行社会化工具，积极调动社会力量参与公共服务建设，既实现了政府服务职能的转移，又发挥了社会力量特长。
例如，就西藏各县民间艺术团而言，从2018年起，西藏自治区政府开始提高他们的补助，在原有每团每年20万元补助经费基础上增加10万元补助经费。此外，全区每个县级民间艺术团每年还能享受到20—30万元的公益性演出场次补贴[6]，通过这种社会化运作方式，有益于鼓励和推动各县民间艺术团积极参与“公益性流动公共文化服务”供给，提升农牧民获得感。
4.区内外成功的实践经验示范
流动公共服务是政府服务基于边疆地区和广大农牧区地广人稀的实际实施的一种创新。近年来，在西藏农村牧区，公共服务流动起来的现象悄然发生，以“流动文化车”为载体的“流动公共文化服务”、以“流动医院”为依托的“流动医疗卫生服务”、以“流动警务室”为平台的“流动安全服务”、以“流动法庭”为阵地的“流动司法服务”等实践正在积极尝试与探索，并积累了宝贵的实践经验，同时我国其他省市地区对流动公共服务的实践也为西藏农牧区在更大范围内推广流动公共服务提供了启示和参考，并营造了氛围。
(四)威胁(T)分析
1.传统公共服务供给思维固化
受西藏公共产品性质异化、农牧民对公共产品的需求程度、政府政策目标以及农牧区各类供给主体供给能力和发展状况等因素的影响，西藏当前以政府为主导的公共服务供给模式依然占据主要地位[7]，但随着改革的逐步深入、物质生活水平的不断提高，这种较为传统的公共服务供给模式势必会与公众对公共服务的多样化和高质量要求出现一定程度的不适应，特别是在追求公共服务均衡发展，公共财政支出压力大的背景下，迫切需要创新公共服务供给模式，努力践行上门服务、便民服务思维，满足社会和农牧民需求。
2.相关政策法规有待健全
目前，无论是国家层面的顶层设计还是自治区层面关于流动公共服务的制度规范均存在滞后于实践探索的现象，且现有规定对流动公共服务项目覆盖不全，缺乏政策规范，流动公共服务难免“摸着石头过河”。因此，要想持续发挥流动公共服务这种创新供给方式的优势作用，必须依靠国家和地方政府协同努力，尽快制定出明确的流动公共服务发展政策或意见，以加强流动公共服务在具体实践中投入、指导、监督等具体环节的制度保障。
3.经费保障不足
由于现有相关政策对农牧区流动公共服务缺乏专门的规划和设计，以致政府的预算和相关工作安排连续性落实存在困难。一方面，政府一般对流动公共服务项目的先期启动投入较为重视，而后续“专项设备更新维护与人员培训经费”保障相对不足。另一方面，除部分社会组织力量参与流动公共服务供给外，多数流动公共服务项目资金设备投入都是依靠国家财政支付，资金来源渠道较为单一，每个年度对农牧区流动公共服务项目投入难以形成统一的长效增长机制，对于流动公共服务可持续性作用的充分发挥十分不利。
4.区内社会组织实力薄弱
在中央关心西藏、全国支援西藏的良好氛围下，自治区外社会组织力量参与农牧区流动公共服务建设效果显著，如中国妇女发展基金会向西藏捐赠的 “母亲健康快车”，由中国医药卫生事业发展基金会捐赠的“健康中国流动医院”均主要面向广大农牧区进行服务。但由于西藏区内社会组织实力较为薄弱，除各级艺术团参与流动文化服务程度较高之外，其他社会组织参与有限。当前我国平均每万人拥有社会组织数量已达5.8个，西藏则每万人拥有社会组织数量不到2个，无论是在发展数量还是发展规模上均有待进一步加强，努力使之发展成为西藏各类公益性流动公共服务乃至其他各类公共服务供给的一股重要力量。
三、西藏农牧区流动公共服务的
创新发展策略
西藏农牧区流动公共服务创新实践之路机遇与威胁并存，通过上述比较分析，笔者构建了西藏农牧区流动公共服务创新实践的SWOT策略选择矩阵(见表3)，为提出符合西藏农牧区发展特征与实际需要的流动公共服务发展策略提供了如下四种选择。
(一)利用优势、把握机遇之SO增进型发展策略
西藏“十三五”规划明确提出要“顺应公共服务需求从生存型、生活型向发展型、享受型转变，增强中高端公共服务供给能力，大力发展高品质的公共服务”[8]。因而，增进型发展策略对实现农牧民提质增效是最理想化的一种选择，它不仅可以积聚自身优势，并可将优势扩大，同时外部的发展环境对流动公共服务发展与创新亦十分有利。
首先，自治区政府层面应依据现有实践经验制定农牧区流动公共服务发展规划，政府主动作为，为农牧区流动公共服务的顺利推进提供强有力的政策保障。其次，在经济上，需加大农牧区流动公共服务投入，不仅包括新的流动公共服务项目的启动投入，还包括后续设备更新补充等长期投入。再次，积极推动公共服务社会化改革，通过社会化运营方式，积极鼓励和调动市场力量和非营利组织力量参与流动公共服务供给，提升供给效率与质量。最后，努力学习和借鉴区外流动公共服务实践经验，全力发挥区内外流动公共服务探索经验的示范作用，并进行总结推广。
(二)利用优势、防范威胁之ST进攻型发展策略
进攻型发展策略是充分利用自身优势，规避或减少外部威胁冲击的一种有效选择，适宜把握农牧区流动公共服务发展主动权，利用外部机会进行大胆创新和突破，推动农牧区公共服务提质增效。首先，建议各市县积极创造条件，出台地方流动公共服务发展规划，可结合各地方不同的人文、经济、地理、交通等特征，推出具有地方特色的流动公共服务发展方略，为地方流动公共服务实践扫除障碍。
其次，各市县应想方设法争取专项资金支持，可考虑设立流动公共服务补助资金、配套资金和项目启动发展资金等，以消除经费保障不足的外部威胁。再次，积极培育区内社会力量，通过多种方式对社会力量进行制度、资金支持，同时对社会力量参与公共服务进行正面宣传和舆论引导，提高社会公信力。最后，实施走出去战略，主动到有需要的农牧民身边了解农牧民公共服务需求与反馈，进而提供多元服务，一方面突破传统公共服务供给思维，另一方面以求对症下药。
(三)把握机遇、克服劣势之WO保守型发展策略
保守型发展策略需要流动公共服务推动者认真审视自身环境，把握机遇，克服自身劣势，并力图将自身劣势转化为优势，是追求“稳中求进”策略的最佳选择。首先，努力践行主动服务、便民服务理念，积极发挥思想引领作用，变被动为主动，提高城乡共享水平。其次，各市县地方政府应灵活制定农牧区流动公共服务标准与方案，以防气候变化、道路受阻等突发情况发生时，能够及时调整服务方案，做到服务有章可循，提升流动公共服务稳定性。
再次，充分利用对口资源帮扶政策，积极引入社会资本等多种方式、多渠道拓宽资金来源，有效发挥社会化捐赠、企业赞助、个体赞助等鼓励效用，保证流动公共服务投入资金充盈。最后，加强农牧区流动公共服务人才配备，充分考虑下基层服务人员的辛苦及忧虑，积极实行鼓励政策，酌情提升待遇补助，在人员配备上务必确保证队伍的专业结构合理，为提升流动公共服务能力和水平提供人员保障。
(四)克服劣势、防范威胁之WT防御型发展策略
防御型发展策略应是在流动公共服务实践活动面临的外部条件和环境等不确定性程度较高背景下的一种维持型战略选择，需要流动公共服务推动者谨慎克服劣势、防范威胁。首先，需转变思想观念，正确认识农牧区流动公共服务目标与理念，为流动公共服务的持续推进提供强有力的思想保证。其次，探索建立常态化的经费增长保障机制，鼓励各市县基层预算单位逐级向上将农牧区流动公共服务投入所需申报到年度预算安排中，从而最大限度保障流动公共服务投入资金不间断。
再次，启动流动公共服务过程监管与群众反馈机制，对于实践探索先于制度设计摸索前行的农牧区流动公共服务而言，其过程监管与群众反馈至关重要，可探索建立由出资人、服务人员、农牧民及社会第三方力量共同组成的评估团队来加强对流动服务过程的监管。最后，定期做好流动服务人员技能培训，提高服务人员的工作责任感、服务效率和服务能力，待服务活动内外环境好转时，可考虑过渡到其他类型的发展策略选择上，全力避免风险失控。
四、结语
流动公共服务是适宜西藏广阔农牧区实施公共服务供给、补长农牧区供给短板的一种理想选择，具有制度创新的诉求和实践落实的需要。本文运用SWOT分析框架，通过综合对比分析与策略匹配，为推动西藏农牧区流动公共服务的创新与发展提供了四种选择策略，面对适应不同发展条件、发展特点与发展背景的发展策略，坚持“因地制宜、分阶段实施、稳慎推进”的选择原则至关重要，从而确保科学、有序、稳慎推进西藏农牧区流动公共服务创新与可持续性发展，全力提高公共服务共建能力和共享水平，为达成均等化目标奠定基础。
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