本文摘要：摘要：企业发展政策比宏观经济政策和产业政策更加重要。 改革开放以来，我国企业发展政策的主题经历了重要变化，变化轨迹是从基于所有制量身定制各类企业发展政策，转变为构建各类所有制企业平等竞争的发展环境。 随着科技革命日益加速，随着我国转入新发展
摘要：企业发展政策比宏观经济政策和产业政策更加重要。 改革开放以来，我国企业发展政策的主题经历了重要变化，变化轨迹是从基于所有制量身定制各类企业发展政策，转变为构建各类所有制企业平等竞争的发展环境。 随着科技革命日益加速，随着我国转入新发展阶段，我国经济政策体系应该更加突出企业发展政策的重要性。 党的十九届四中全会提出的 “营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境”，即“三公一平一同”论述，再加上“对国有经济布局和国有企业资本结构进行调整”“对不适于‘三公一平一同’政策的少数领域、少数企业和少数行为进行规范化排除”“对行为者殖产创新和提升效能的热情进行激发”等内容，应该成为我国企业发展基本政策。 确立企业发展基本政策，既有利于更好处理各类企业之间关系、促进经济持续健康发展，也有利于在参与全球磋商和全球治理中提供谈判遵循、构筑规则主动、建立话语权优势。
关键词：企业发展政策; 政策主题; “三公一平一同”; 经济发展
企业是经济增长的微观基础，没有活跃的、高质量的企业部门，就没有强韧的、高质量的经济增长。 因而很容易理解，企业发展政策至关重要。 完全可以说，与宏观政策和产业政策相比，企业发展政策是更加基础性的政策。 但遗憾的是，这种基础性往往得不到应有认识。 本文认为，从历史轨迹和未来趋势看，从国内新局和全球变局来看，对我国企业发展政策进行全面梳理和分析，将各式各样及蕴含于产业、创新等政策中的涉企业政策进行整理和研究，将中央重要文件中关于企业发展改革的论述进行提炼和充实，在此基础上构建我国社会主义市场经济体制下企业发展基本政策，很有必要，也很有意义。
一 企业发展政策比宏观政策和产业政策更重要
(一)宏观政策和产业政策为什么在一些国家失效
在经济政策领域，长期以来，无论是研究界还是政策界，宏观经济政策一般而言是关注的焦点; 产业政策则被视为所谓的“中观”政策，在不少实行追赶战略的国家和发展中国家，也较受重视且常引起争议; 而企业发展政策却没有受到应有重视，这可能因为企业发展是微观领域的议题，人们便认为国家政策只应涉及宏观和中观而不应涉及微观，或者，人们还有可能认为企业发展政策已经蕴含于庞杂的产业政策集合之中。
但是，无论是宏观经济增长还是中观产业发展，企业发展是微观基础，这本是常识。 宏观、中观研究框架由于学科发展路径和分析技术手段等原因，却在很大程度上漏掉了这个微观基础，研究界和政策界也很容易把这个微观基础当作是自然而然、业已存在的事物。 客观世界并不是这样。 美国经济学家罗德里克以亲身经历感叹：拉美某国宏观政策得当，政府赤字和通货膨胀得到很好控制，外汇和资本消除了管制，但是私人投资萧条、经济增长萎靡、贫困率不降反升。
[1]日本经济学家大野健一虽然主张实行适当的产业政策，但他也描述了亲身经历：一个非洲国家已经实施了产业发展战略，但其工业发展实际上乏善可陈; 一位撒哈拉以南的非洲国家领导人问道，我国也实施和提升了一些产业政策，但为什么人民继续将资金投入到投机中而不是制造业中? 他们为什么不开设更多工厂? 大野健一将这些国家的困境概括为“羸弱的私人部门”，并直截了当地指出，东亚一些国家和地区良好的发展表现，其基础是有着活跃的私人部门。 [2]他所谓的“私人部门”，实际上是指民间投资设立的企业群体，即以私营企业为主的企业部门。
(二)企业发展政策在当今时代更加重要
如何才能有一个庞大而又活跃、强韧的企业部门? 遗憾的是，主流经济学几乎将企业部门视为给定的存在，好像是上帝塑造和赐予的。 但实际上，人类经济发展历史很长时期里，企业数量稀少，而且不易长期维持经营。 尽管从事经营的个人、家庭也可视为企业，但当今最强大的那些公司制企业，是由一些政府的政策，例如允许股份发行和交易，允许承担有限责任，等等，有力地促进而获得了日新月异的大发展。
而本文所谓的企业发展政策，就是指对企业群体的整体发展有重要影响的政策，不但包括资本与股份、设立与消亡、权利与责任等方面的政策，也包括税费、融资、雇佣以及企业与政府之间关系、企业与企业之间关系等方面的政策。 因此，企业发展政策与宏观政策、产业政策会有所交叠，就像产业政策与宏观政策之间也会有所交叠一样，但将企业发展政策进行独立审视，无疑有助于充分认识其重要性，而不是过分将视线集中在宏观政策和产业政策上。
在当今时代，企业发展政策比产业政策和宏观政策更具重要性。 随着科技革命和企业创新日益加快，随着企业竞争日益全球化，国家的经济增长愈加依赖企业活力的焕发，产业结构、产业组织、产业技术、产业布局的可预测性和可规划性远不像以前那么强; 即使政府有着发展某些产业的预想和意志，全球化市场竞争将会导致什么样的产业格局也难以预测，产业格局最终取决于企业群体之间的竞争结局。
美国产业组织政策曾经以反垄断为旗帜，将电信巨头贝尔公司拆解为几个公司，但现在美国通信和信息行业的格局已远远超出了拆解时的设想和规划，是信息技术革命和企业间全球化竞争导致了难以预测和预料的改变。 日本产业政策曾以汽车业为重点产业，但当今的新能源技术、基于互联网的自动驾驶和人工智能技术会将日本汽车业和全球汽车业带向什么格局，已经远非产业政策可以调控，而最重要的是植根于本土的企业群体要有活力，其中一些企业要有创新力、引领力和全球竞争力。 即使当今时代产业政策仍具有一定重要性，但产业政策更加依赖企业发展政策才会发挥较好效果。
一份欧盟智库的研究报告就显示，是产业中一些优秀企业给这个产业提供了发展前景和竞争力量，笼统地以一个产业为分析单位往往看不出问题的实质。 [3]而宏观政策，受到的关注、吸引到的眼球，实在不应该那么多。 标准的宏观政策是总量管理，它的作用非常有限，甚至经济学教科书对总供给这样的概念是否成立尚有质疑。 当然，实际中的宏观政策并不那么局限于总量管理，但这恰恰说明宏观之外的经济政策更加重要。 宏观政策尽管其松与紧会影响企业的税费负担和融资成本，但当然不能给产业发展指引方向，也不能最终决定竞争的胜出者和败退者，甚至不能保证有足够多的企业诞生和运营，因为高度宽松的宏观政策导致交易盛行、实业凋敝的事例屡见不鲜。
企业发展政策常常被宏观政策和产业政策不应有的光芒所掩盖，甚至许多国家并不一定有系统化的企业发展政策，或者并不容易从产业政策中分离出独立化的企业发展政策，而且，宏观、产业、企业政策的具体举措可能都会涉及到财税、金融、外汇、土地等方面的措施。 但只要细致梳理和分析，就可以看到，企业发展政策大量存在于经济发展的实际当中，其中一些，譬如促进中小企业发展、防止超大型企业垄断、规范企业竞争行为、引导企业重组、规范企业破产，已经成为全球普遍性政策，甚至已经法律化。 而21世纪以来的全球趋势表明，宏观政策的效力日益衰减，产业政策广受质疑。 可以预料，更自觉的、更清晰的企业发展政策在经济政策体系中将具有越来越重要的地位，而且在WTO、G20、OECD等国际协定和国际组织以及国与国双边的政策讨论中也将成为更受关注的议题。
(三)新阶段应将我国企业发展政策单独审视并提至新高度
我国自建国以来一方面重视产业发展，另一方面一直有着促进企业部门发展的强烈意识。 20世纪50年代中央曾号召全国“大办工业”，实际上是鼓励省、市、县、区、公社、大队都兴办工业企业。 一则关于河北省石家庄的资料显示，1958年4月，石家庄市委提出大办工业的号召，仅仅两个月之后，全市妇女就兴办了2113个地方工业项目，不但有纺织、缝纫、编织等轻工业工厂，还有水泥、炼焦、机修等重工业工厂。 [4]另一则资料显示，山西省沁县长治区于1958年发起了一个声势浩大的全党全民办工业运动，截至当年5月20日，该区兴扩建并投产的小工厂达到4739个，有肥料厂、炼铁厂、农具厂、砖瓦厂、副食品加工厂，等等。 [5]
1958年12月，中共中央八届六次会议通过的《关于人民公社若干问题的决议》提到，“成千成万的小工厂在农村中雨后春笋般地兴建了起来”。 不过，那时“大办工业”也出现了大量的过火和虚假现象。 改革开放以来，各级政府鼓励兴办企业和大力促进企业发展的政策，以及这些政策的效果，与以前不可同日而语，不但给国有企业放权让利、让乡镇企业蓬勃生长，而且允许、鼓励外资企业和内资民营企业大力发展。 如果说中央政府和地方政府实施的一些产业政策发挥了较好效果的话，其背后无疑是这些产业当中兴起了大量企业，尤其是民营企业。 改革开放以来，我国宏观政策大体取得较好效果，也是因为有着较为活跃的企业部门这个基础。
我国进入新发展阶段，企业发展政策的意义更加凸显。 从现有产业结构角度来看，我国产业体系已经比较完备，在成熟产业中选择支柱产业或主导产业已经没有多大必要和多大空间; 而新技术、新产业因面临巨大不确定性，更须通过企业间竞争和市场选择来寻找未来格局，而不是通过产业政策来进行选择性扶持和挑选赢家。 从经济增长动能来看，债务堆积已成为一个严重的全球性问题，靠投资拉动、债务驱动、财政资金推动的增长模式，越来越难以为继，或面临越来越难以接受的后遗症，所以宏观政策容易陷入窘境。
从全球化的视野来看，我国下一步需要在全球化进程中发挥更加积极和建设性作用。 这一方面会使我国更多接受全球市场规则、更加尊重企业间在全球范围的竞争结果，另一方面也会使我国更深入参与全球的企业竞争规则的商谈与制订。 因此，我国将会朝着更大程度让企业发展来决定产业成长和经济增长的方向前进。
有人可能会认为，我国出台过不少产业政策和科技创新政策，而宏观政策更是频繁实施，但就是没有颁布过总体性的“企业发展政策”之类的文件; 那么，主张和强调企业发展政策，是否失之偏颇? 的确，许多促进企业发展的政策已经蕴含在诸多产业政策、创新政策之中，甚至在一定程度上可以说，产业、创新政策和企业政策并不容易分家。 但也要看到，实际上，各级政府出台过许多关于国企改革、民企和外企发展的重大政策，而针对企业的专项政策更是不胜枚举。
除了这些条文性政策之外，党的重要会议和重要文件，也不断阐述企业发展方针，譬如党的十九届四中全会就提出，“健全支持中小企业发展制度”“健全破产制度”“强化竞争政策基础地位”。 [6]鉴于其作用日益凸显，如果对企业发展政策进行单独审视和整体考量，并寻找出新时期某些有趋势性、规律性的要素，将我国企业发展政策提升到一个更加完整、更加清晰、更加前瞻的新高度，其意义不可低估。
二 改革开放以来我国企业发展 政策主题的变化
(一)从搞活国有企业到鼓励民营企业发展
企业大量兴起，即使在西方国家，也不过是近两百年的事情。 除了产业革命的机遇之外，一个重要的企业发展政策，就是公司设立从特许到符合条件即注册的重大转变。 现在已没有人把公司注册当成一项重大政策而是当成一项基础制度了，但这项制度并不是先天就自然存在的，它的前身是一项关于企业发展的政策改革。 反垄断制度、破产制度、依法纳税制度，都属于这样的情况。
改革开放以来，我国经济政策体系当中，企业发展政策一直居于关键地位。 不过，企业发展政策的主题，却经历了一些重要变化。 1978年之后的二三十年里，如何搞活和改革国有企业，一直是最重要的政策主题，在改革开放前十年还是独占鳌头的政策主题，具体政策包括放权让利、承包制、拨改贷、利改税、债转股、发行股票与上市、政策性关闭破产、职工安置与企业改制，等等。 那个时期的另一个企业发展政策主题，是吸引外资企业，具体政策包括所得税两免三减半和其他优惠政策。
20世纪80年代初期个体户开始出现，80年代中期私营企业开始出现，但那时的政策尺度还是试探性的。 到了20世纪90年代，非公有制经济逐渐壮大并被认可为社会主义市场经济的“重要组成部分”，如何进一步发展民营企业并使之获得更正确更公平对待，才与如何搞活和改革国有企业一道，一步一步成为政策主题之一。 发展民营企业的具体政策包括，允许从市场上购买原材料，允许设立私人投资的有限责任公司，允许进入重化工业行业，允许从事进出口贸易，允许上市融资，有针对性地解决民营中小企业融资难问题，以及新老“三十六条”等等。
(二)构建各类所有制企业平等发展环境
随着民营经济快速发展及对外开放的不断扩大，随着国家对各类所有制认识的深化，大约从世纪之交开始，我国企业发展政策的主题，从以前基于所有制量身定制各类企业发展政策，悄然转变为不太注重严格根据所有制制订政策，而把重点放在构建各类所有制企业平等竞争的发展环境上。
尽管早在1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出，“国家要为各种所有制经济平等参与市场经济创造条件，对各类企业一视同仁”，但这样的政策思维还非常简略且难以落地。 2007年，党的十七大报告指出，“形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。 2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济”，使得创造平等发展环境的政策思维更加详细和系统，形成了一个比较完整的“三公一平一同”政策方针论述。
2019年秋，党的十九届四中全会只是将党的十八届三中全会“平等使用生产要素”更改为“平等使用资源要素”。 2020年夏，党中央、国务院颁发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，继续沿用党的十九届四中全会的论述。 这意味着，关于不同所有制企业发展的“三公一平一同”政策主题，已完全定型。
(三)“三公一平一同”将是长期性主题和基准性主线
上述政策主题的演变轨迹显示，1993年到2020年，我国企业发展政策从基于所有制到不基于所有制，花了27年时间，而且实际中民企受到的政策待遇离公平、同等还有相当大距离。 2019年底，中央颁发《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，特别强调了“三公一平一同”。 外资企业在我国改革开放早期曾享受一些比内资企业更优惠的政策，但近年来，它们呼吁我国进一步开放市场、享受更透明和更公平待遇的声音也不小。
因此，推动“三公一平一同”成为现实，将是一项艰巨而长期的任务。 2020年初开始实施的《优化营商环境条例》更加具体地规定，“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济受到法律保护”，“保障各类市场主体公平参与市场竞争”，“平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体”。 2020年5月颁发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，进一步强调了这样的思想。
根据上述脉络，应该可以得出这样的判断：“三公一平一同”将成为我国企业发展政策的长期性主题和基准性主线。 所谓长期性主题，就是未来很长时期都需要加以重点处理、尽最大努力促其实现; 所谓基准性主线，就是所有涉企具体政策，不管是作为企业发展政策独立存在，还是蕴含于产业、创新等政策之中，抑或是散见于国家重要会议的文件当中，原则上都不应背离“三公一平一同”，即使有所偏离，也应该依照“有限排除”的方针，以明确的、具体化的政策加以表达。
(四)构建我国企业发展基本政策
对于“三公一平一同”和可能出现的“有限排除”情形，以及“三公一平一同”和 “有限排除”都无法覆盖的极少数关键要点，在分析和阐释的基础上进行概述，作为未来我国企业发展基本政策，是可以的。
企业发展基本政策是相当长时期里所有关于企业发展各项政策的基本遵循，必须不懈坚持和努力实施。 企业发展基本政策覆盖在我国境内从事经营活动的所有企业。 既包括法人企业，也包括个体工商户; 既包括本土资本企业，也包括境外资本企业。
企业发展基本政策可能为我国所独有，这是由我国企业发展所展现的基本情况和面临的基本问题所决定的。 其他许多国家的涉企政策，即使可以归纳出主题或主线，可能是如何处理大企业和中小企业之间的关系，所以许多国家将促进中小企业发展、防止大企业垄断作为最重要的企业政策议题。 但我国的基本情况和面临的基本问题目前还是，且可以预料未来较长时期也是不同所有制企业之间的关系。
在我国，处理大企业和中小企业之间关系，实际上也与处理不同所有制企业之间关系密不可分，因为中小企业绝大多数是民营企业。 的确，我国的企业发展政策需要淡化所有制，但一方面，所有制差别实际存在，另一方面，将“三公一平一同”充实提升为企业发展基本政策，重要目的恰恰是淡化所有制。 更何况，我国在过去几十年里，企业部门的发展经历与许多国家相比更加丰富多彩，有经验也有教训，对这笔经历财富进行审视和总结，在此基础上提炼面向未来的企业发展基本政策，也可以为其他国家提供借鉴。
三 如何构建企业发展基本政策
(一)对国有经济布局和国有企业资本结构进行调整
如前所述，除了“三公一平一同”这条主线之外，还可能存在“有限排除”情形和“无法覆盖”的极少数关键要点，因此，“三公一平一同”可以成为我国企业发展基本政策的主干，但不是全部。 还有一些重要内容需要充实到基本政策之中。
首先，就是对国有经济布局和国有企业资本结构的调整，不但是“三公一平一同”没有覆盖到的一个关键要点，而且也在很大程度上影响到“三公一平一同”能否成真。
我国国有部门尽管占国民经济比重已经不到30%，但绝对体量仍然很大。 而且在许多传统的重要行业，特别是那些被认为关系到国民经济命脉和国家安全的行业，国企仍占主导地位; 在许多一般竞争性行业，国企也普遍存在。 中央早在1997年的十五大就指出，“要从战略上调整国有经济布局”。 1999年的十五届四中全会进一步提出：“坚持有进有退，有所为有所不为。 目前，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决。
”虽然国有经济布局在过去几十年里发生了重大而又积极的变化，但毋庸讳言，十五届四中全会指出的问题仍然存在，而这实际上也妨碍了公平竞争的实现，阻碍了资源配置的优化。 下一步，可以在认真研究的基础上，设立明确的政策，规定国有资本配置于某些行业的目的和目标是什么，这些行业对非国有资本开放的限度是什么，这些行业中国企和非国企之间的竞合关系是什么。 在这样的明确政策的范围内，应按照党的十九大强调的“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组”的精神，继续不懈推进国有经济布局调整。
要实现党的十九大强调的“加快”，从过去几十年的经历来看，关键还是要形成存量国有资本的流动机制。 而这个机制的基础，就是要对国企进行改革。 离开国企微观机制的再造，去谋求宏观层面的国有经济布局的调整、国有资本配置的优化，是无法落地的。 因此，国企改革才是关键。
下一步国企应该如何改革? 应该清醒认识到，目前国际上流行的“竞争中性”，并不能根本解决我国国有部门与非国有部门之间的不平等竞争、不公平待遇问题，更无法解决国企本身的机制问题。 “竞争中性”本质上还是一个指引，[7]虽然CPTPP等国际协定采纳了其一些规则，但它并没有全面成为西方国家包括发源国澳大利亚的政府政策。 尽管“竞争中性”的大部分内容，与我国确定的改革方向和倡导的政策方针是一致的，其八大要素基本上都可以为我国所接纳，但是“竞争中性”并不涉及国家主动实行国有经济布局和国有企业资本结构的调整。 我国企业发展和国企改革几十年历史表明，仅仅推行“竞争中性”并不能有效处理国企的激励结构合理化、经营者选择机制和监督机制合理化、决策权力配置合理化等难题。
中央对国企改革的方针和思路是一脉相承的。 早在1993年就提出，要建立现代企业制度。 1999年又提出，放开搞活小企业，国有大中型企业可以实行股份制和混合所有制。 2003年则指出，要大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。 2015年，党中央、国务院颁发的《关于深化国有企业改革的指导意见》继续强调，推进国有企业混合所有制改革。 2016年底，中央经济工作会议提出，混合所有制是国企改革的重要突破口。
实行股份制和混合所有制，其实就是要调整国有企业的资本结构。 由于中央已经明确了国企改革重要突破口是混合所有制，如何通过“混改”方式实现国企资本结构重大调整、企业经营机制根本转换、公司治理实质转型，应该成为深化国企改革的重中之重、核中之核。 根据笔者对股权结构和公司治理的研究，国企“混改”应该引入持股比例较大的长期性、负责任的非国有积极股东，至少要跨越股权结构“拐点”，在一些企业可以实行非国有股东控股，争取形成L-C股权结构，同时大力推进业务板块的优化、资产债务的重组、管理层级的精简，在此基础上，完成公司治理转型和经营机制转换。 [8]这是一种高质量、优治理的混合所有制改革。 当然，推进国企资本结构的调整，推进高质量、优治理的混合所有制改革，一个重要前提，就是保护非国有资本的合法权益和合理利益，这并不容易办到。
我国大量中小国企，包括大型和特大型国企集团下属的各级中小子企业，都已经实行了混合所有制，它们的资本结构也有一些积极变化，但是，大型和特大型国企集团的二级核心子公司，其资本结构离股权结构拐点和形成L-C股权结构，还有很大差距，而母公司基本上还保持国有独资。 因此，下一步高质量、优治理的混合所有制改革，重点应该是大型和特大型国企集团的二级核心子公司，甚至母公司。 这些大型和特大型二级核心子公司和母公司的资本结构调整及公司治理转型，即使立即启动，也是一个耗时较长的渐进过程。 所以，把国企资本结构调整，主要是这些大型和特大型国企的资本结构调整，作为我国企业发展基本政策的一项内容，是合适的。
(二)对极少数领域、企业、行为进行排除
除了处理“无法覆盖”问题，构建我国企业发展基本政策，还应该对不适用 “三公一平一同”的情形进行识别和排除，因为在实际当中，的确存在极少数这样的情形。 将这些“有限排除”明确化，会更加有利于“三公一平一同”在非排除领域的普遍实施。
勿须遮掩，“三公一平一同”并不适宜于所有领域、所有行为、所有企业。 几乎所有国家，有少数行业、少数技术领域，对外资企业实行限制。 即使完全实行准入前国民待遇加负面清单，也仍然存在负面清单。 即使加入一些多边或双边的贸易和投资协定，仍然可以设定不开放的领域。 例如，当我国2001年加入WTO时，对外资进入我国汽车制造、金融服务、电信服务等行业，都设定了一些限制。 CPTPP这样的高标准的贸易和投资协定，也允许对负面清单进行谈判。 除了行业限制，国家对外资企业的一些行为进行限制。
例如，限制外国企业获取本国的一些敏感技术和含有这些技术的产品，是国际惯例。 政府对极少数危害国家安全的外资企业进行驱离和限制交易，在其他国家也有这样的做法。 因此，未来的企业发展基本政策，应该比较明确地规定，如何对外资要求享有“三公一平一同”待遇进行“有限排除”。 由于这些“有限排除”往往涉及国家对安全、命脉、国计民生的控制和维护，而不同国家，甚至同一国家在不同阶段和时期，对这几个问题的认识可能会有变化，所以，国家可以对实行排除的领域、行为、企业进行适时调整，但有清晰政策比没有清晰政策要好。
即使对于内资民企而言，在有些领域，它们也不大可能与国企实行完全的“三公一平一同”。 这方面的争论可能会多一些。 1999年，党的十五届四中全会规定，“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。 ”人们很容易理解为，在这四个领域中，民企不能与国企进行平等竞争、获得同等待遇。 不过，这四个领域，在实际当中到底包含哪些具体行业，并不容易确定。
2006年，国务院办公厅转发国务院国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》提出，推动国有资本向上述四个重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用; 国资委则进一步解释，需要国有经济保持绝对控制力的重要行业，是军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业; 需要国有经济保持较强控制力的基础性和支柱产业，是装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九大行业。 从“控制力”的角度来理解，似乎上述行业，即使允许民企进入，但也应该对它们进行一些限制，而不应该实行“三公一平一同”。
2020年5月，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调：“推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域，服务国家战略目标，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本，有效防止国有资产流失。 ”[9]这里的“控制力”与“竞争力”等并列在一起，似乎又意味着，国企应该在与非国企的竞争中实现自己的“控制力”。
总的来看，极少数领域全部由国企运营，或由国企占大多数市场份额，是可以理解的。 这些领域可能是自然垄断性的、特许经营性的、开发前景具有长期性和高度不确定性的、所涉资源具有战略性的、所提供服务带有普遍性的，等等。 这些领域的国有企业，也可能是特殊法人而不是普通的市场化、商业化企业。 当然，这些领域是否一定由国企来控制，不同国家的做法不太一样，与一些欧洲国家相比而言，美国这些领域对非国有资本开放程度更高。 我国可以适度处理这一议题，但大原则应该是，即使将这些领域排除在“三公一平一同”之外，也应该做到局限、规范、透明，并事前设定。
此外，对中小微企业实行一定程度的倾斜性扶持政策，也应该排除在“三公一平一同”之外。 如何鼓励、促进中小微企业的发展，是一个世界性议题，也是一个世界性难题。 在我国，将个体工商户包含在内，有数千万个中小微企业，涉及到数亿从业人员和投资者、经营者。 但是，绝大多数中小微企业由于实力较弱，管理不够规范，合规守法意识有所欠缺，所以无论在获得市场准入方面，还是在获取资源要素方面，与大企业相比明显处于弱势地位。 即使名义上对它们实行“三公一平一同”，但实际上它们会受到歧视性待遇。 在我国，这种歧视性待遇更加明显，是因为中小微企业绝大部分是民营企业。
问题在于，在较大程度上，这些歧视性待遇并不是政府选择而是市场选择，所以并不违背政府实行的“一平三公一同”。 针对这样的情况，在“三公一平一同”之外，政府的确应该给予中小微企业以适当的倾斜政策，实行“超国民待遇”。 这实际上相当于一种针对弱势群体的“平权化政策”，属于“非平等性”扶持。 这些“平权化”政策，主要应该包括：为中小微企业提供专门的贷款担保，设立一些专门的信贷机构，制定专门的更加便捷的政府采购流程，进行专门的货款拖欠清理，实施更加优惠和更加便捷的税收政策，提供技术服务和管理培训，等等。 通过这些政策，大力促进中小微企业发展，就可以为经济发展提供源源不断的“活水”。
还有一些行为，也可以排除在“三公一平一同”之外。 一种很常见的行为，就是地方政府在招商引资中，对特定企业实行特殊优惠政策。 其实，国外也存在这种情况。 例如，日本经济学家大野健一在其著作中，就描述了新加坡政府一方面通过改善营商环境来吸引外资，同时也通过单独谈判给特定企业提供特殊支持政策，以这种方式引进世界级的旗舰公司，因为旗舰公司好比“蜂王”，能引来“蜂群”。
美国这样的情况也不少见。 我国地方政府未来招商引资时继续这样做，是否会违背“一平三公一同”基本政策呢? 这是一篇大文章，也是一篇难文章。 从其他国家的情况来看，这样做不是绝对不可以，但如果有比较规范的排除政策，可能更好一些。 长期以来，我国地方政府都有自己的招商引资优惠政策，各地政策尺度和力度并不一样，而且在同一个地方，对不同企业可以有不同的优惠政策。 地方上招商引资优惠政策，如何与“三公一平一同”相衔接，的确是一个不易把握的难题。 构建我国企业发展基本政策，似乎应该在规范央地关系的基础上，对这一议题设置规范化政策。
此外，对于极少数严重危害国家利益、违背监管规定的企业，政府可能会实施惩罚，并列入惩罚清单或特殊监管清单中。 例如，可以建立“不可靠实体清单”。 这些惩罚性政策就不符合“一平三公一同”了，但符合国际惯例。 这些企业，实际上是被政府列入了 “另类”清单。 美国就有实体清单制度，列入清单的企业，会被限制交易。 未来，我国也可以建立类似制度，不过不应该照搬美国的做法，而应该符合我国的国情国力和实际需要，并应该保持一定的规范性和透明度。
另外，目前中央文件“三公一平一同”论述中的“同等受到法律保护”，如果更改为“同等受到法律对待和政府对待”似乎更为妥当。 国家当然要给各类企业以法律保护。 但是，法律的作用不仅仅是保护，也会惩处违法企业，以及处理企业债务和破产等问题。 将“法律保护”改为“法律对待”更为全面。 不管是保护、惩处，还是处理其他问题，重要的是法律对各类所有制企业都同等对待。
企业除了处于法律环境中，也处于政府监管环境中，如环境和生态保护监管、安全生产监管、劳动环境和劳动者保护监管，等等。 政府监管是企业必须日常应付的事项，政府监管又难免有一些自由裁量，这就存在一个如何规范监管、如何同等监管的问题。 此外，无论市场机制如何发达，政府仍然可以直接和间接分配一些资源，如资金补贴、税收优惠、政府采购、政策性贷款或贴息等等。 政府分配这些资源，未来一方面要更多考虑与国际规则衔接，另一方面就是要同等对待各类企业。 将各类所有制企业受到政府同等对待的内容，纳入到企业发展基本政策当中，也是应该的。
(三)对行为者殖产创新和提升效能的精神进行激发
“三公一平一同”没有覆盖到的另一个关键要点，就是锲而不舍地激发行为者殖产兴业、锐意创新和提升效能的精神，特别是企业家精神。 这并不是某一单项政策，但列入企业发展基本政策很有必要，是因为它是基础中的基础。
如前所述，20世纪50年代我国掀起“大办工业”和“大办企业”热潮，虽然后来卷入“大跃进”狂热之中，但本意还是激发人们的殖产兴业和提升效能精神。 事实上，在世界发展史上，这一精神的焕发，才是经济增长的原动力。 美国经济学家施莱佛的研究显示，是否引导人才向殖产兴业的生产部门配置，是否有更多的人从事企业家活动和创新活动，是能否实现经济增长的关键性原因。 [10]还有一些研究显示，文化、环境、氛围会影响人的选择和企业家精神的焕发。 譬如韦伯的分析表明，新教文化将普通人从事创造财富的工作视为“天职”(calling)，这有力地激发了创造财富、殖产兴业的资本主义精神，在这种精神的激励下，出现了一个不知疲倦、不畏艰辛、不满足于现状的企业家群体，他们给17世纪以来欧洲北部和英格兰的经济注入了强劲增长动力。
[11]日本经济学家大野健一的研究显示，在18世纪，日本人并不勤奋进取，工人懒惰、散漫，企业劳动生产率低下，但是经过政策引导和督促，提升企业能力的行动持续推进，几十年之后，企业和工人的面貌都焕然一新; 新加坡在独立之后，政府颁布了《工业进步宪章》和《生产力实施法典》，此后数十年里持续推进“生产力运动”，在国民意识改变、人力资源提升、管理意识强化、技术进步等各个方面发力，效果显著; 韩国政府在20世纪六七十年代也开展了类似行动，取得良好效果。 [12]
所有这些研究和事例都显示，要构建企业发展基本政策，如何在政策设计上激发人们的殖产创新和提升效能的精神，绝对不可或缺。 值得欣慰的是，我国的这种政策意识正在逐步增强，特别是2015年以来，政府大力推行“大众创业，万众创新”，倡导“工匠精神”，并推行商事制度改革和营商环境改革，获得了较好效果。 例如，注册资本制度、证照制度、企业名称登记管理制度等方面的改革，有力地激发了人们的创业热情，新登记的企业户数不断快速增加就是一个明证; 简政放权有力地改善了营商环境，我国在世界银行营商环境排名中的位次，在2016年之前一直在八九十位左右徘徊，而2017年上升到第78位，2019年上升到第46位，2020年上升到第31位。
应该看到，如何持续激发人们的殖产创新和提升效能精神，是一个永恒过程，永远有政策优化的空间。 把这项内容列入我国企业发展基本政策，意义不言而喻。
经济师论文范例：企业管理论文中小企业发展策略
综上所述，我国比较完整的企业发展基本政策，简而言之，应该是“三公一平一同，调整排除激发”。 我国若确立这样的企业发展基本政策，有利于在长时期里为较好处理各类企业之间关系提供指引，有利于促进企业部门健康发展和经济稳健增长。 这样的企业发展基本政策，也比国际上流行的“竞争中性”政策指南更加完整，更加符合我国国情。 确立这样的企业发展基本政策，还可以为我国参与全球治理规则磋商提供谈判遵循，并建立话语权优势和规则主动。 如果确立了这样的基本政策，就应该系统性地清理各种涉企文件，使各式各样政策规定逐渐向基本政策收敛。
注释：
[1]罗德里克：《相同的经济学，不同的经济政策》，张军扩、侯永志译，北京：中信出版社，2009年，第1页。
[2]大野健一：《学会工业化》，陈经伟译，北京：中信出版社，2015年，第25、26、39-42、79、83-86、167-188页。
[3]C.Altomonte，T.Aquilante， G.I.P.Ottaviano，“The Triggers of Competitiveness: The EFIGE Cross-Country Report”， Bruegel Blueprint Series，2012，vo.17.
[4]贾新：《解放思想，妇女大办地方工业》，《中国劳动》1958年第15期。
[5]崔玉华、张天才：《长治区大办地方工业的几点经验》，《山西政报》1958年第17期。
[6]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第01版。
[7]OECD，Competitive Neutrality: Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business， Paris:OECD Publishing，2012.
[8]张文魁：《混合所有制、非国有积极股东与L-C股权结构》，《比较》2017年第1期。
[9]《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，《人民日报》2020年5月19日，第01版。
[10]施莱佛：《人才的配置：对增长的影响》，施莱弗、维什尼：《掠夺之手：政府病及其治疗》，赵红军译，北京：中信出版社，2017年，第67-95页。
[11]韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，林南译，南京：译林出版社，2020年，第26、33页
[12]大野健一：《学会工业化》，第25、26、39-42、79、83-86、167-188页。
作者简介:张文魁
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