论信息流下的资产管理与预算管理结合

　　【摘要】行政事业单位预算资金安排决定了资产配置及使用是否合理，资产存量影响并决定着预算资金安排，资产管理与预算管理有机结合是提高预算资金使用效益和资产使用效率的有效途径。多年来，我国行政事业单位资产管理与预算管理“两张皮”运行的根源在于资产占用使用与管理部门的信息不对称、资产管理机构与预算管理机构的信息不对称。基于此，以政府会计权责发生制改革为契机，探析基于信息流的行政事业单位资产管理与预算管理结合机理，构建“信息一体化平台—资产预算管理—资产实物管理—信息一体化平台”的资产管理与预算管理动态循环结合机制，明确资产管理与预算管理各环节结合的一般途径。

　　【关键词】信息流;行政事业单位;资产管理;预算管理;政府会计改革

　　一、引言

　　根据政府主体提供职能活动的性质和目标不同，可将国有资产划分为经营性国有资产、非经营性(行政事业单位)国有资产和资源性国有资产[1]，其中行政事业单位国有资产主要提供公务服务和物品，部分学者因之将其视为公务性国有资产。我国行政事业单位国有资产多形成于财政预算资金，历年财政预算累积的资产存量随经济发展大幅增加。据统计，行政事业单位资产总额和净资产总额分别自2006年年底的8.01万亿元和5.31万亿元增至2018年年底的33.5万亿元和23.6万亿元，且资产结构及存在形式日趋复杂。行政事业单位资产管理处在预算的导向和约束之下，资产管理质量与政府机构改革、财政改革、预算管理改革等密切相关。随着我国政府职能的转变，部门预算、国库集中支付和政府采购等财政改革大大提高了预算资金的使用效率，但行政事业单位资产配置不科学、管理不良等问题仍亟需解决。

　　资产管理论文范例：高校国有资产管理的现状和常见问题

　　行政事业单位资产与预算资金是同一事物的两个方面，资产管理体现了资产实物形态管理，预算管理体现了资产价值形态管理。预算管理模式影响资产使用者和管理者的行为选择，预算资金安排决定了资产配置及使用效率是否合理;资产存量及日常运营状况影响并决定着预算收支安排。在资产管理与预算管理相结合的基础上合理安排资产支出，是提高资产配置效率、降低运行成本、建设节约型政府的有效途径。本文解读了我国行政事业单位资产管理与预算管理“两张皮”运行的根源——信息不对称，以政府会计权责发生制改革为契机，探析基于信息流的资产管理与预算管理结合机理，明晰了资产管理与预算管理有机结合的循环运行机制。

　　二、我国关于行政事业单位资产管理与预算管理结合的探索

　　2006年，财政部以第35、36号令的形式颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》，提出资产管理与预算管理结合、实物管理与价值管理结合的国有资产管理原则。此后，关于资产管理与预算管理结合问题的理论和实践探索从未间断。关于资产管理与预算管理结合问题的理论建议主要集中在三个方面：第一，完善支出定额标准和资产配置标准，在部门预算编制中加载资产配置标准信息，逐步建立起行政事业单位资产配置管理体系和资产预算约束机制，为资产管理与预算管理结合提供制度基础和依据;第二，加强预算机构与资产管理机构的协调和沟通，在预算机构负责确定本部门单位的预算支出指标和预算编制、资产管理机构负责资产管理的制度安排下，倡议各部门单位呈报的投资性支出指标先经过资产管理部门审核，然后预算机构根据审核过的支出指标确定最终投资性支出指标进而编制预算;第三，加强国有资产信息管理系统建设，实现一级政府内部资产管理机构与部门单位之间、部门与部门之间、单位与单位之间的信息共享。

　　实践中，中央本级和各级地方财政部门关于资产管理与预算管理结合的探索主要集中在制定和完善支出定额标准、资产配置标准等方面。预算基本支出和项目支出均会形成资产，合理的支出定额标准、资产实物经费定额，可为预算资产支出提供依据和参考，在科学配置资产的同时推动财政管理科学化、精细化，是资产管理与预算管理有机结合的基础。2004年我国中央本级开始探索基本支出定额标准，在推进基本支出定员定额管理的同时，财政部选择审计署等五部门对行政机关用房和机动车辆进行实物费用定额试点。

　　2010年按照人员定额与实物定额相结合的方式核定公用经费规模。2012年将实物费用定额扩大到所有中央部门本级，建立了人员定额和实物定额相结合的基本支出标准体系。2014年开始实施的《中央和国家机关会议费管理办法》(2016年修订)规定会议费开支实行“综合定额控制”，明确了会议费开支范围、每人每天标准等定额标准。中央本级项目支出定额标准体系建设于2009年启动，《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》和《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》提出，到2020年基本建立起“与公共财政相适应的中央本级项目定额标准体系”。

　　2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中提出，加快项目支出标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基本支撑作用。2015年财政部《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》、2016年《关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》、2017年《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》等一系列文件大力推进项目支出改革，对加强业务与预算管理整合、完善项目支出预算管理等提出了具体要求。中央本级对新增资产配置预算及资产配置标准的相关制度规定，在强化行政事业单位资产配置管理约束的同时，不断完善资产管理与预算管理相结合的激励和约束机制。

　　2008年《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》要求中央级事业单位拟新购置资产品目、数量和所需经费的资产购置计划，应由资产管理部门会同财务部门根据资产存量、使用及绩效情况一并提出;2010年财政部要求将车辆和单位价格超过200万元的大型设备支出纳入新增资产配置预算编报范围，列入《中央行政事业单位新增资产配置预算表》;2017年起购置超过50万元的通用设备和超过100万元的特殊设备需统一纳入部门预算中的新增资产配置预算;2016年《中央行政单位通用办公设备家具配置标准》按照职位对中央行政单位配置的办公家具数量、价格上限和最低使用年限等作出规定;2017年《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》明确办公用房、公务用车的配置、使用和处置实行全流程管理;2018年《中央行政事业单位国有资产配置管理办法》明确了资产配置标准、方式、预算等管理制度标准。

　　在顶层设计和推动下，全国各地各级财政部门均根据本地具体情况，以中央本级相关制度规定为指导，探索资产管理与预算管理结合的有效途径。例如：广东省财政厅于2006年开展增量资产预算工作，2007年增设增量预算表和资产存量表，编审资产配置预算，2013年在省直机构实施购置资产标准限额制;福建省自2010年以来逐步出台通用办公设备家具购置费预算标准、省级行政事业单位资产购置预算管理业务流程等制度性文件，将资产购置预算纳入部门预算编审，推进资产购置预算管理与采购管理的结合。

　　三、信息不对称：制约资产管理与预算管理有效结合的根本因素

　　行政事业单位资产管理和预算管理结合的实践探索在一定程度上提高了国有资产管理效率。然而多年来随着我国预算管理体制的不断改革，国有资产管理“就资产论资产”问题一直无法利用预算约束和监督体制得到有效解决，“重增量、轻存量，重资金、轻实物，重购置、轻管理”的国有资产管理模式未能得到实质性改变。在现行资产和预算管理体制下，以财政收支分配为核心的传统财政管理忽视了财政支出形成的资产可在多个财政年度中使用、财政资本性支出需考虑资产存量的客观事实;预算管理目标在于控制预算收支活动的合规性。

　　虽然2014年财政部单独成立资产管理司，财政厅下设资产管理处，大部分行政事业单位单设资产管理机构，但是机关事务部门、后勤、基建等部门均不同程度参与国有资产管理，导致国有资产多头管理;2015年《预算法》中复式预算体系分类标准并不明确，预算科目设置和指标统计口径存在交叉，一般公共预算中消费性支出与资本性支出难以分门别类地管理。管理体制缺失导致资产管理制度与预算会计制度相对滞后，资产从入口到出口的整体流程难以实施动态监控。如图1所示，资产管理与预算管理结合的过程中存在信息不对称，人为割裂了资产实物管理与价值管理，制约了资产整合与共享共用，这是资产管理部门与预算管理部门难以协调的根源所在，致使预算安排难以控制和约束资产配置和使用。

　　(一)国有资产多重委托代理链条下的信息不对称

　　在我国国有资产管理体制下，行政事业单位的资产由国家财政投资形成，为履行公共服务职能和正常运营提供物质基础，所有权归国家，各级政府行使监管权，行政事业单位具有占用使用权和管理权。行政事业单位国有资产所有权与占用使用权、管理权的分离导致资产管理中存在“政府—主管部门—单位”多重委托代理关系链条：政府资产管理部门主要承担资产管理政策制定、行政审批、信息化建设等综合管理职能，一般由各级政府财政部门负责;主管部门资产管理机构主要承担本级及下属单位资产管理监督检查和初审等监督管理职能。

　　行政事业单位承担本单位资产配置、使用、处置等全过程的具体管理职能，并接受主管部门和政府相关部门监管。委托人与代理人之间的信息不对称以及由此产生的“机会主义行为”不可避免地会导致国有资产管理的道德风险和逆向选择：第一，由于委托人无法观察到具体资产的使用情况、日常维护等行为，占有完全信息的资产占用和使用者本着“经济人效用最大化”原则，具有隐藏行动和信息的道德风险动机，主管部门往往由于信息不对称难以判断下属单位资产采购、使用和处置的合理性，资产决策过程和执行结果的信息不透明导致行政事业单位国有资产监督弱化;第二，信息不对称的存在造成行政事业单位增量资产配置和存量资产调剂由于资产占用和使用者的逆向选择而无法优化。

　　(二)不同信息系统支持下资产管理与预算管理的信息不对称

　　为加强国有资产管理，财政部于2007年组织开发全国行政事业单位国有资产管理信息系统，2010年全国各省级中央单位国有资产管理信息系统开始运行。国有资产管理信息系统的运行为资产管理机构提供了信息来源，预算会计信息系统为预算管理机构提供信息，政府部门单位通过资产管理机构获取资产存量及分布信息，通过预算管理机构获取预算收支信息。多年来，各地探索的加强资产管理与预算管理结合的措施之一是提高资产管理机构与预算管理机构之间的协调性。

　　然而资产管理权与预算管理权的分离，以及信息来源和种类的不一致，致使预算管理机构会同资产管理机构作出资产购置等管理决策的制度安排迹近无效：一方面，预算管理机构主导项目支出预算编制和执行，需要资产数据资料审核确定资产购置支出，职能部门预算会计价值管理与业务部门资产实物管理信息的不对称，使得预算管理机构无法充分掌握资产配置、占有和使用等情况，资产预算管理缺乏信息依据;另一方面，理性经济人的博弈使得资产管理机构忽视对增量资产支出的审核，并将平衡支出的压力转移给安排支出的预算管理机构，而资产的多头管理客观上加重了这一问题。

　　四、政府会计制度改革——资产管理与预算

　　管理有机结合的契机会计管理职能既能规范行政事业单位预算收支行为、夯实预算管理基础，又能全面反映增量和存量资产状况、夯实资产管理基础。改革开放以来，我国政府会计制度随政府收支科目、《预算法》等财税管理制度改革进行了多次修订和改进，1998年初步建立了依据政府预算收支科目设置的预算会计制度，2015年开始逐步建立和完善了包括预算会计和财务会计的政府会计标准体系，为资产管理和预算管理的结合统一了信息基础，解决了资产管理与预算管理之间的信息不对称问题。

　　五、基于信息流的资产管理与预算管理动态结合机理探析

　　国家在管理社会经济事务过程中形成的国有资产具有公共品特征，如监督不力则易产生“公地悲剧”。为保障国有资产提供公共服务最大化，有效运用政府预算资金，应充分发挥预算对资产配置与运营的责任约束和管理，资产管理结合预算而定，预算落到资产管理实处。公共资产管理理论认为，应将资产生命周期理论运用于资产管理，以循环机制和资金价值为基本原则，合理安排预算。即将资产采购、占用使用、处置全过程纳入预算规划与决策、编制、执行、控制和监督、绩效考评等环节，实现资产管理与预算管理挂钩的动态循环。

　　我国行政事业单位绩效管理实践中，虽然部门预算和行政事业单位国有资产年度报告均能够反映资产存量信息，但由于资产绩效评价脱离预算绩效评价，预算资金流入流出与预算资金形成的资产使用效率之间缺乏有机联系，部门预算实质上简化为调节经费分配与控制经费增长的手段，客观上致使资产管理与预算管理脱节。科学的绩效管理应注重资产管理与预算绩效目标管理的结合，明确物耗与运行成本的关系，结合资产管理缩减和控制行政成本支出，优化资产配置标准与流程。围绕资产提供的公共服务与产品构建资产绩效与预算绩效相结合的绩效评价体系，将财政资源耗费与产出服务对应联系起来，不仅可以综合考评单位资产项目执行情况、预算资金超支或结余情况、资产运行情况和使用效率等，而且可以综合考评资产存量配置效率和预算增量效果，纠正预算管理偏差。

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　　作者李朝芳

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