应对气候变化与生态环境保护协同政策研究

　　【摘 要】应对气候变化与生态环境保护协同是实现碳达峰目标和碳中和愿景、构建现代气候治理体系和治理能力的重要举措，构建实施协同政策十分关键，是统筹推进应对气候变化与生态环境保护的根本支撑。本文分析了应对气候变化与生态环境保护的协同关系，评估了应对气候变化与生态环境保护协同政策现状，分析了存在的主要问题，提出了协同政策的推进思路框架、重点方向、实施保障以及实施路线图。

　　【关键词】应对气候变化;生态环境保护;协同政策;政策框架;路线图

　　引言

　　气候变化是当今人类面临的重大全球性挑战之一[1-4],应对气候变化与生态环境保护具有协同性。20世纪90年代起，已有学者开展应对气候变化与生态环境保护的协同效益研究，研究领域从主要为温室气体与大气污染物治理的协同效益[5,6]，逐步扩展到温室气体与固体废物[7,8]、水污染物治理[9,10]等的协同效益研究，以及温室气体与生态保护的协同效益研究[11-12]。

　　气候变化论文范例：气候变化背景下森林防火工作的影响及对策

　　研究内容主要以协同效应评估与效益核算等为主，对协同政策方面的研究较少，协同政策研究方面主要针对能源政策协同[13,14]、基于能源转型和交易的协同机制等[15]。政策协同是统筹推进应对气候变化与生态环境保护的驱动力，强化气候变化与生态环境保护协同政策研究，构建统一的协同政策框架，对于支撑实现碳达峰目标与碳中和愿景，助力美丽中国建设十分重要。

　　1气候与生态环境的协同关系分析

　　从应对气候变化与生态环境保护的协同机理来看，应对气候变化不仅与污染治理存在协同性，也与生态环境保护存在协同性。当前能源结构以高碳化石能源为主，化石能源燃烧不但是CO2等温室气体的主要来源，燃烧产生的颗粒物、SO2、NOx等也是大气污染物的主要来源，CO2等温室气体排放与大气污染物排放具有同根、同源、同过程的特点[16,17]。

　　化石燃料在利用过程中会产生固体废物、余热污染(如用于发电时)[18,19]，环境基础设施建设与使用会排放CO2等温室气体和污染物[20,21]，包含化石碳(塑料等)的固体废物焚烧处置会排放大量CO2等温室气体[7,8]，污水处理系统在处理污水污泥过程中会排放CO2、CH4、N2O等温室气体[9,10]。我国70%以上的碳排放来自工业部门中的钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等高排放行业[22]。我国的产业、能源、交通结构都是以化石碳基为主，调整能源结构、产业结构、交通运输结构不仅能减少碳排放，也从根源上降低了污染物排放。应对气候变化与生态保护的协同主要体现在自然界的植物通过光合作用固定与吸收CO2[23,24]。生态系统提供了CO2的固定与吸收、污染物的吸收与降解等服务功能[11,12]。

　　因此，在提高生态环境保护水平方面，吸碳与减污之间产生很好的协同效应。森林、草原、湿地等生态系统是吸碳的主要来源，中国森林生态系统贡献了约80%的固碳量，农田和灌丛生态系统分别贡献了12%和8%的固碳量，草地生态系统的碳收支基本处于平衡状态[25]，同时可进一步降低污染物的排放和扩散。提高森林、草原、湿地等生态系统的面积和质量不仅吸收固定碳，也降低了污染物排放。

　　2政策进展分析

　　无论是减碳政策，还是生态环境政策，都可划分为行政规制、市场经济、社会动员政策等类型，协同政策仍采用此分类思路。先要针对应对气候变化与生态环境保护政策的协同状况进行分析，并对协同政策已有的条件进行研判。

　　2.1行政规制政策协同状况分析

　　行政规制政策主要为依靠政府行政力量实施的强制性政策，政策功能主要为在明确利益相关方权责的前提下保障权益、落实责任等。在我国生态环境政策体系中，行政规制政策手段发挥着主要作用。相关政策主要体现在一些涉及能源、大气、生态的评价考核、责任落实、空间管控等政策手段上，这些政策设计之初，虽然没有明确把降碳作为直接政策目标，但是具有间接降碳效果，为减污降碳协同提供了较好基础。随着生态环境政策的发展，一些相关政策开始把同步降碳纳入政策目标范围。

　　从政策手段来看，通过压减过剩产能、实施清洁取暖替代、淘汰燃煤小锅炉、实施煤炭消费总量控制、淘汰黄标车与老旧车等政策措施，大力推进大气污染物减排，协同推动了碳排放强度下降。2011年，交通部印发《建设低碳交通运输体系指导意见》，实施公路、水路、城市客运节能减排目标责任评价考核。2014年，国务院发布《大气污染防治行动计划实施情况考核办法》，考核重点包括清洁能源使用，煤炭消费总量控制，燃煤小锅炉整治，淘汰高污染、高能耗的落后产能设备等。

　　2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》要求实施大气污染物和温室气体协同控制。2017年，原环境保护部印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》，通过划定实施省域、市域“三线一单”，落实产业、治污等空间管控要求。2018年，国家机构改革把应对气候变化职能调整至新组建的生态环境部，从体制上理顺了应对气候变化和生态环境保护的“生产关系”，夯实了生态环境保护与应对气候变化协同政策制定与实施的基础。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》首次在政策目标中提出了污染物与温室气体协同控制。《重点行业挥发性有机物综合治理方案》《工业炉窑大气污染综合治理方案》等政策也提出大气污染物防控要协同温室气体排放控制的政策目标。

　　国家林业和草原局先后印发了《林业适应气候变化行动方案(2016—2020)》《林业应对气候变化“十三五”行动要点》《2019年林业和草原应对气候变化重点工作安排与分工方案》等，制定了森林、草原和湿地面积的目标指标，通过评估考核予以落实，并将湿地保护成效等纳入领导干部考核体系。全面推行林长制，明确地方党政领导干部保护发展森林草原资源的目标责任。推进林业、草原和湿地等生态系统保护带来了一定应对气候变化效果。

　　2.2市场经济政策协同状况分析

　　市场经济政策手段一般可以分为利用市场的政策手段和构建市场的政策手段，前者主要包括税收、补贴、金融等政策，后者主要为市场权益交易类政策。市场经济政策可以为降碳减污提供动力机制和长效激励。目前实施的主要相关政策手段为财政补贴、税收和金融等政策，交易型政策尚未全面推开，生态补偿政策力度较弱。市场经济政策手段在结构调整、污染治理、生态保护等领域均有相关政策措施出台实施。在财政补贴政策方面，财政逐年加大对生态环境保护的投入。2016—2018年，全国财政生态环境保护相关支出规模累计安排24510亿元，年均增长14.8%。工业企业结构调整专项奖补资金支持力度不断提升，2016—2018年中央财政累计安排579.43亿元。

　　强化北方地区清洁取暖试点中央财政奖补资金支持，2019年达152亿元。对可再生能源、新能源汽车、清洁取暖、绿色建筑、生态保护方面的资金补助政策导向性强，推动污染物和温室气体减排的效果明显。在税收政策方面，车船税减免、节能企业所得税优惠、煤炭高效利用税收优惠等税收减免政策激励了能源节约、环保产业发展。环境保护税全年收入221亿元，为企业减排提供了调节激励，特别是涉及能源结构调整的税收政策，降碳效果明显。在绿色金融政策方面，以信贷政策为主，2019年末，本外币绿色贷款余额10.22万亿元。

　　通过加大对循环经济、可再生能源、绿色交通等绿色环保项目的信贷支持，为降碳减污项目和产业发展提供了重要支撑。在生态环境权益交易政策方面，碳排放权开始从试点走向全面推开，全国性碳市场逐步展开，截至2019年6月底，全国碳排放权交易市场成交量突破3.3亿吨，累计成交金额约71亿元。用能权、排污权等资源环境权益市场也在深入探索，虽然政策目标和手段措施上尚未实现协同，但是产生了降碳减污协同效果。因此，尚需进一步提高政策协同水平，提高降碳减污实施效果。生态补偿机制不断完善、力度不断加大，促进了生态修复与保护，具有一定的降碳效果。

　　2.3社会参与政策协同状况分析

　　社会参与政策在绿色低碳发展和生态环境保护中具有重要作用。1999年，国家发展改革委便颁布《中国节能产品认证管理办法》，在全社会推行节能标志。2010年，推广节能减排家庭社区行动等社会动员政策。这些节能减排政策虽然在政策目标中不包含降碳，但产生了降碳效果。社会参与政策主要有信息公开、公众参与、社会监督等。2014年，原环境保护部实施《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，针对公众参与环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境影响评价、环境宣传教育等进行了明确和规范，主要针对环境保护中的公众参与行为。

　　2018年，生态环境部联合中央文明办等出台了《公民生态环境行为规范(试行)》，就公民绿色消费、低碳出行、分类投放垃圾、参与监督举报等进行了规范，在一定程度上促进了公民践行低碳行为。2019年，生态环境部印发《生态环境部政府信息公开实施办法》，明确环境监测数据信息公布等。2020年，生态环境部印发《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》，鼓励与奖励举报生态环境违法行为。同年，发布《中国公民生态环境与健康素养》，引导绿色低碳出行、义务植树、保护旅游地的自然生态系统等。

　　3存在的主要问题

　　从行政规制政策来看，总量控制、排污许可证、环保督察、考核评价、“三线一单”、产业调整目录等主要政策手段，基本上未将应对气候变化考虑在政策目标范围内。目前的碳交易设计与排污许可证的制度架构、监管思路、核算方法等方面存在差异，协同推进存在难度[26]。

　　地方推进协同控制的组织能力不足，省级相关部门设立单独的应对气候变化处室很少，一般与国际合作、大气污染治理等合属在一个业务处室。退耕还林还草政策落实不到位，难以对造林地实行有效管护，退耕还林成果难巩固[27]。湿地保护修复相关政策不完善，湿地损毁、破坏等问题得不到及时纠正和惩处，影响固碳降碳效果。此外，废水“零排放”、超低排放等政策在一定程度上增加了温室气体排放，协同功能需要优化。从市场经济政策来看，财政补贴、价格、税费、交易、补偿、金融等政策基本还未从协同角度推进生态环境保护和应对气候变化。财政补贴政策对应对气候变化有所考虑，主要是针对清洁取暖等能源结构调整政策。

　　价格政策基本未有考虑应对气候变化因素。税费政策主要针对节能减排行为，具有间接的气候治理效果，但是缺乏直接针对气候变化的政策考虑。交易政策正在从探索走向推开，制度建设还不健全，大气污染物与碳排放同根同源，在交易政策上未有协同设计与推进。生态补偿政策力度较小，政策目标主要还是针对生态环境保护，尚未考虑气候因素。碳金融正在进入绿色金融范畴，政策尚待完善。

　　从社会参与政策来看，引导群众践行绿色生活与消费的政策实施效果弱，环保产品标志和能效标志对气候因素考虑不足，未形成统一的绿色低碳行为准则与消费参考。环境污染与碳排放相关信息公开的内容、范围等不够明确，缺乏信息公开的负面清单以及依申请公开向主动公开转化机制。上市公司环境信息强制性披露制度不完善，碳排放与碳减排成效没有列入强制披露范围。公众参与污染治理与碳减排的力度不够，参与决策过程通常较为间接、滞后。社会监督保障机制不完善。

　　4协同政策的推进思路与框架

　　4.1协同政策的推进思路

　　推进应对气候变化与生态环境保护协同政策的改革与创新需要全面贯彻落实习近平生态文明思想，以碳达峰目标与碳中和愿景为牵引，以构建应对气候变化与生态环境保护协同治理体系和治理能力现代化为目标，以打通应对气候变化和生态环境保护管理界面、实现政策系统调控协同增效为主线，以改革创新为动力，以行政规制政策、市场经济政策、社会动员政策协同为重点，基于问题导向和需求导向，构建和完善相关政策，夯实政策实施保障，为实现碳达峰目标与碳中和愿景提供支撑保障，助力生态文明和美丽中国建设。

　　4.2协同政策框架

　　应对气候变化和生态环境保护协同政策框架构建立足于政策目标的统一、范围的延展、手段的完善、功能的协同，行政规制政策重点是完善责任考核、实施统一监管、加强生态减碳协同。市场经济政策重点是强化结构调整激励、创新运用经济政策。社会动员政策重点是推进绿色低碳消费、完善信息公开、深化公众参与。要从法治保障、能力支撑、试点示范、技术创新等方面做好政策实施保障，夯实协同政策实施配套能力，为实现碳达峰和碳中和提供动力和支撑。

　　5协同政策创新的重点方向

　　5.1健全行政规制政策

　　5.1.1构建统一的生态环境保护与减碳责任考核政策

　　评估考核是落实相关方应对气候变化和生态环境保护责任，加强行为激励的有效政策手段。首要的是考虑构建统一考核政策，将应对气候变化与生态环境保护的责任要求，包括目标指标和重点任务措施要求等，通过评估考核落实下来。针对生态环境保护工作已经有了一套考核机制，气候变化也有了相关考核要求，要从紧跟形势、统一推进、实现融合、效果优化角度进一步完善目标责任考核机制。

　　5.2强化市场经济政策创新

　　5.2.1加大结构调整的经济政策激励力度

　　产业、能源与交通运输结构调整有利于促进降碳减污。结构调整是微观行业企业绿色发展调整的宏观政策效应，经济政策手段可以为促进高碳产业向低碳产业转型、优化能源结构和交通运输结构提供驱动力[30]。一是综合运用财政补贴、税收等政策发展循环经济、清洁生产、低碳或零碳产业，鼓励绿色设计。深化钢铁、化工等重点行业差别(阶梯)电价、水价政策，针对高碳、低碳行业实施差异性电水价政策，针对不同碳绩效的企业实施不同的电水价政策，实现促降碳目的。

　　对降碳减污综合效果显著的企业，可给予企业增值税、所得税税收优惠政策。鼓励扩大从事污染防治的第三方企业的所得税优惠范围，将降碳第三方服务也纳入政策优惠范围。针对火电行业以及钢铁、水泥、化工等非电行业，鼓励低污染、低碳排放技术研发和运用，加强降碳减污的综合技术经济分析，通过补贴等政策支持实施超低排放改造和低碳减排协同。对低碳产品在税收方面给予激励。

　　6科学绘制协同政策实施路线图

　　应对气候变化与生态环境保护协同政策路线图主要围绕行政规制政策、市场经济政策、社会动员政策和实施支撑保障4个重点方面提出推进路径，涵盖生态环境保护与减碳责任考核、监管与激励协同政策、应对气候变化与生态保护修复协同政策、结构调整激励政策、市场经济手段、绿色低碳消费机制、生态环境与碳排放信息公开制度、公众参与与监管制度、法治保障、能力支撑、示范融合和技术创新等，从有利于推进政策实施进展角度，分为2021—2025年和2026—2030年两个阶段。

　　“十四五”期间重点完善优化生态环境与碳减排协同政策体系，突出以生态环境质量改善和CO2达峰倒逼总量减排、源头减排、结构减排，推动产业结构、能源结构、交通运输结构绿色低碳转型和生态环境质量协同改善，实现改善环境质量从注重末端治理向更加注重源头预防和治理有效传导，碳排放和主要污染物排放总量持续减少。到2025年，应对气候变化政策与生态环境政策统筹融合程度显著提高，协同优化高效的政策体系基本成型。到2030年前，应对气候变化与生态环境政策合力充分发挥，降碳减污的协同效应全面显现，为推进生态环境质量根本改善和美丽中国建设、尽早实现2030年前碳达峰目标与2060年前碳中和愿景提供有力支撑。

　　参考文献

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　　作者：董战峰，周佳*，毕粉粉，宋祎川，张哲予，彭忱，赵元浩

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