本文摘要：摘要森林城市建设是以森林为纽带和核心，统筹规划具有相似地理气候特征的城市，以系统的思想构建健康的城市生态系统与自然和谐的人居环境。森林城市群建设是当前解决区域城市生态问题的重要手段，但目前我国发展进入瓶颈期，迫切需要新思路。文中基于欧洲城
摘要森林城市建设是以森林为纽带和核心，统筹规划具有相似地理气候特征的城市，以系统的思想构建健康的城市生态系统与自然和谐的人居环境。森林城市群建设是当前解决区域城市生态问题的重要手段，但目前我国发展进入瓶颈期，迫切需要新思路。文中基于欧洲城市群建设和绿色空间规划经验，如荷兰兰斯塔德的绿心、丹麦哥本哈根的绿楔等，归纳总结欧洲森林城市群绿色协同发展经验，比较分析中欧森林城市群规划管理，从城市森林连通性、城市群边缘地带森林斑块完整性、优化森林空间格局及弹性森林生态管理机制等方面为我国森林城市群建设提供借鉴。
关键词森林城市群，规划管理，弹性生态管理机制，生态效益，欧洲
近年来，随着我国森林城市群建设在全国范围内广泛展开，取得了显著成效，但目前发展也步入瓶颈期，森林城市群的未来发展急需新思路、新方向。众所周知，欧洲国家早在20世纪六七十年代就发动了绿色生态运动，并由民众自发行为上升为以绿党为代表的生态政治力量主导，在批判传统生产方式和生态伦理的基础上，将生态环境保护作为政治纲领的重要内容和经济社会发展的考核指标，循序渐进将森林引入城市，逐渐形成各具特色的森林城市群发展模式。
中国作为当今世界第大经济体，在生态文明的时代背景下，面对迅速发展的城镇化进程，如何借鉴欧洲国家森林城市群发展经验，通过跨区域的绿色空间规划与协同合作，推动构建具有中国特色、类型丰富的森林城市群格局，以缩减地区发展差距、实现可持续发展是本文的主旨所在。
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1欧洲森林城市群绿色协同发展实践
典型案例国家的选择主要基于以下几方面因素：
1)兼顾欧洲地理位置划分与森林城市群建设实践，在西欧、北欧与中欧等地区各选择个经济发达、城市群形成较早、规划管理经验相对丰富的国家;
2)参照城市群空间结构特征，既选择了德国莱茵鲁尔和荷兰兰斯塔德这类多城市协同发展、特色鲜明、城市实力相对均衡的城市群区域，又选择了英国大伦敦这类以一个特大城市为主导的城市群模式;
3)考虑历史环境与政治体制等因素影响，欧洲现有城市群的森林生态系统建设与营建方式具有不同特征，导致其森林城市群的空间形态存在差异，既有大伦敦城市群以“环形绿带”为特征的森林生态建设，也有大哥本哈根城市群以“绿嵌”为主要特征的森林生态建设，还有兰斯塔德以“绿心”为主要特征的森林生态建设等，以及在空间规划、生物多样性保护等宏观战略影响下形成的多元城市群森林生态系统建设特征。基于此，本文选取德国、荷兰、丹麦与英国个国家的森林城市群作为典型案例。
1.1德国莱茵鲁尔森林城市群
德国莱茵鲁尔城市群是北莱茵—威斯特法伦州城镇化程度最高的城市群，其内部并没有占主导地位的单个大型城市，是德国多中心城市群的典型代表[12]。莱茵鲁尔城市群位于山地、低地、平原交接地带，受大西洋影响气候温和湿润，区域内水网纵横，十分适于植物生长，历史上便存在大面积森林、草地及湿地资源，形成了以森林为主体的大尺度绿色空间。即便在工业快速发展的19世纪中后期，鲁尔区林业绿化用地占比也高达近60%，远高于欧洲其他工业地区[3]。
1)将城市群森林生态系统营建纳入国土空间规划。近年来，德国的空间规划制度体系从联邦州、区域、地方个层面，对莱茵鲁尔森林城市群的形成与发展产生了深刻的影响[4]。一是州政府颁布的《北莱茵—威斯特法伦州发展规划2025》明确了在区域(含城市群)维度下森林生态系统与空间规划的总体要求、功能布局要求及其林地、绿地等空间的使用规范，规范内容侧重于森林自然资源保护与景观营建的指导层面[56];二是在区域规划层面，为了应对工业化、郊区化对区域城市增长带来的生态环境问题，着重针对森林、区域绿带、自然保护地等绿色用地进行布局优化，并以此为基础划定森林自然资源的完全保护与可开发区域，建立城市边缘地区的生态缓冲地带，预先解决城市之间的土地使用冲突，实现城市群的增长管理8];三是地方政府主要负责制定包括林地、湿地和建成区城市绿地等在内的土地使用规划7,910。
2)以非正式规划项目推动区域层面大尺度森林景观建设。在法定规划体系之外，莱茵鲁尔城市群也会编制包括森林资源保护与利用、森林景观框架规划、城市发展规划、绿化规划、区域空间形态规划等在内的非法定专项规划，用以推动法定正式规划落实、落地。1989—1999年北莱茵—威斯特法伦州政府启动了“IBA埃姆舍公园”(IBAEmscherPark)计划，统筹规划园区内波鸿、多特蒙德、埃森、卡门等17个城镇、涉及100多项个体项目，以东西向埃姆舍河为基础，结合条南北向区域绿带，打造形成“鱼骨状”城市群森林景观体系，治理恢复以流域为主线的区域自然生态系统11。
1.2荷兰兰斯塔德森林城市群
兰斯塔德城市群位于荷兰西部莱茵河三角洲，面积约为万km，占荷兰国土总面积的26%，由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支等个大型城市和众多中小城市集结而成，是与森林资源联系最为紧密的城市聚集区[14]。其中，城市群中心开阔的绿色空间被称为“绿心”(Greenheart)，“绿心”地势低洼，且多是泥潭沼泽，城市开发建设只能环绕“绿心”沿河岸堤坝进行，并形成独特的马蹄状区域[15]。
1)围绕“绿心”规划以森林为主体的城市群绿色空间网络。20世纪以来，荷兰政府不断强化“绿心”的核心地位，使其成为唯一由荷兰政府规划和建设的国家级景观，对其森林、湿地等自然景观和农业景观进行永久保护和强化[14]。荷兰政府先后于1960、1966、1973—1983、1988和2000年，编制了次国家空间规划，均提出要重点保护“绿心”森林、湿地等自然生态系统[14，1617]，但前次规划对绿心的保护效果不甚理想，自第次规划开始将居住生活区全部布局于“绿心”之外，特别是在第次规划中引入“红线”与“绿线”理念作为防止城市蔓延和生态保护的基本战略，使“绿心”得到有效保护，农田、森林、湿地等自然生态系统得到治理与恢复。在荷兰政府发布的远景规划《2040年兰斯塔德战略议程》中，强调在现有行政管理领域加强森林、湿地生态系统建设合作，进一步协调好绿色发展政策的制定与实施，有效推动兰斯塔德城市群森林生态系统的营建[18]。
2)统筹“绿心”保护与产业布局，促进城市群森林生态系统综合管理。兰斯塔德城市群从整体空间出发，根据各区域资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，围绕“绿心”划分出不同的功能区，即北翼、南翼和乌德勒支个“经济核心区”[19]，且各有主体功能定位与优先产业发展方向。城市之间通过快速交通网络有机连接，交通干道沿线规划建设“线性”“片状”森林景观，形成中心化、分散式、放射型的森林生态网络。“绿心”周围是由防护林、风景林等森林资源构成的绿色缓冲带，可以提供多种生态产品与服务。“绿心”与经济核心区各自发挥其主体功能，形成了错位发展、功能互补的可持续发展模式[14，18]。
1.3丹麦大哥本哈根森林城市群
哥本哈根坐落于丹麦西兰岛东部，是北欧最大的城市，同时也是丹麦政治、经济、文化、交通中心与世界著名的国际大都市。
1)以《手指规划》作为区域自愿合作的计划。1947年区域规划办公室编制了涉及县、22市和若干利益相关组织的《手指规划》，对大哥本哈根森林城市群形成与发展产生了深远的影响[20]。该规划以采用五指张开的手形概念而得名，在保留和严格保护现有森林湿地等自然生态系统空间的基础上，手指形廊道以哥本哈根为中心向外扩散，各“手指”之间保留和营造大尺度“楔形”森林区域并尽可能延伸至中心城区;这些“楔形”森林空间包括林地、自然保护地、农田、河流湿地，以及人工改造的公园和绿地等，有效防止了城市群内各城市之间的横向扩张，并为居民提供了丰富多样的游憩休闲空间[21]。
2)以“绿楔”构建森林城市群空间结构。在丹麦环境部最新版《手指规划》中明确指出“指缝地区”严禁城镇建设，严格保护现有农田、林地、河流、荒原与公园等作为绿色开敞空间，确立了指状城市结构，要求在一般情况下手指之间的区域必须以“绿楔”的形式用作区域性生态自然保护、户外游憩和农业发展[22]。自1947年以来，指状发展区之间的“绿楔”一直是城市群森林湿地生态系统规划的主体，以确保市民能够通过这些渗入城市核心的“绿楔”接近自然。随着“城市手指”的扩展，“绿楔”也不断生长。如今的“绿楔”主要由核心“绿楔”和边缘“绿楔”构成，另外还包括一些建成区“绿楔”，共同构筑起森林城市群的绿色空间[21]。
1.4英国大伦敦森林城市群
大伦敦都市圈有广义和狭义之分，广义一般指形成于20世纪70年代的“伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特”都市圈;狭义是指伦敦市和32个自治市，共33个次级行政区[23]。
1)强化“绿带”法规与政策对大伦敦城市群森林生态建设的强制作用。1955年英国住房和地方政府部正式以立法形式明确“绿带政策”(GreenBeltPolicy)作为一项重要的城市规划控制手段，并成为英国城乡规划的重要基础行稳至今。1988年英国政府专门颁布绿带规划政策指引(PPG2)，并于995年修订，明确阐述了实施绿带政策的目的与作用，强调必须在力所能及的范围内保护绿带，并对绿带土地用途、边界划定和适度开发等内容做出明确规定;除非有特殊情况，否则绿带的边界一经确定，将不得轻易变更;对于尚未确定的边界，要充分考虑其持久性，为未来发展预留空间;开发商应时刻留意绿带的敏感性，并尽量避免使用，以免产生负面效应，开发行为不得与绿带政策相冲突[24]。
2016年《伦敦规划》明确指出，政府应给予绿带政策最强有力的保护，拒绝不适当开发，可在条件允许的情况下适当拓展绿带[25]。此外，英国政府还一直坚持“增减挂钩”的方式保证绿带总量的动态平衡，地方政府要求开发商在绿带进行开发活动时必须在别处新建一片绿带26。这些对绿带的保护和限制政策有效地保证了城市群森林覆盖不减少、森林生态系统的完整性不被破坏。
2)绿带政策有效改善了大伦敦的生态环境。一以贯之的绿带政策促进了城市建成区与绿色空间的布局优化27]。在城市群发展中，“绿带”起到了隔离城市与城市的作用;在大伦敦城市土地利用中，以森林、湿地、绿地为主的绿色空间面积约占2/3，具体包括林地、湿地、自然保护区、国家公园、农田、私人花园、运动场地、高尔夫球场和一些软质地面等。多元素自然生态系统的形成一方面得益于《绿带法案》，在大伦敦第环建成直径达16km的绿带环，经过几轮规划建设，形成了目前由都市开放地、绿带和绿色廊道等构成的大伦敦生态系统空间格局28]。绿带政策的推行保障了大伦敦城市群的生态安全，满足了居民的游憩需求，促进了城市群的绿色发展，实现了在城市群层面对森林湿地生态系统建设管理和利用上的协调与可持续发展[29]。
2欧洲森林城市群的绿色协同发展经验
“控制”是欧洲各个国家进行城市群规划所采取的重要策略，目的在于有效控制城镇化的无节制蔓延，保护生态空间，保护森林、湿地等自然资源。不管是荷兰的“绿心”、丹麦哥本哈根的“绿楔”还是英国的“绿带”都强调用自然的手段设立生态屏障，而“绿”也暗示着建设森林是最为有效的手段之一。那么面对复杂的城市群环境和人类活动需求又该如何实现“绿控”，欧洲的经验告诉我们，权力下放、分层分级地基于不同层次需求进行规划可以有效实现绿色规划。例如，德国从联邦州—区域—地方个层面分层分级展开国土空间生态规划，差异化不同层级的责任和权力，并针对森林、湿地等进行专项规划，全方位多维度满足城市群生态可持续发展需求。
以“生态控制线”引导城市群内的城市空间有序增长通过划定“生态控制线”来防止城市无序蔓延，是世界各国普遍采用的规划方法30。不同国家或城市群的自然资源禀赋与城市建设情况不同，“生态控制线”的具体特征和内容也有所不同，既有丹麦的“绿楔”、英国伦敦的“绿带”，也有荷兰兰斯塔德的“绿心”。
其中，“绿楔”借指状优势，加强森林与城市居民的连接，让绿色蔓延至城市的各个空间，并严格保护指状区域森林、湿地等生态系统的完整性和稳定性，确保城市居住聚集区生态安全并改善城市环境。而“绿心”强调以核心空间为主，向外扩散，在其核心区外围建设大面积森林或湿地起到防护作用。
在我国，上海主要通过营建“郊野公园环”来引领城市增长，而北京则通过一道绿隔、二道绿隔来控制城市蔓延。“生态控制线”的空间结构可以结合大伦敦的环形结构、大哥本哈根的楔形结构，并与城市建成区公园绿地等绿色空间相连接，构成国土空间层面的绿色基础设施网络。这种“生态控制线”应有别于生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界等传统的“三线”，而是以功能更加丰富、形态更加多样的森林生态空间构建成的“控制线”，它既是城市扩张的“限制红线”、引领森林湿地生态空间布局的“生态绿线”，还是传承生态文化的“文化黄线”。
2.2强调权力下放的主体转变与绿色协同区域的划定
规划权力下放的雏形是从大伦敦1969年版城市群森林生态建设规划开始的，其编制主体由国家政府转变为大伦敦议会。2000年成立的大伦敦市政府是具有区域权威的行政体，负责生态规划与建设，由此规划内容逐步从“限制”“控制”走向“战略引导”，在生态保护与发展底线相关问题上强调刚性控制，其他方面给予地方更多决策权。德国城市群进行分层分级的国土空间规划，赋予不同层级以相应的权力和责任，既有宏观生态景观的统筹，也有地方政府针对居民需求的绿色规划10。
不管是大伦敦城市群规划管理还是德国的分层分级国土空间规划，其“利益协同区”的划定都是以区域利益协作为主要依据，不局限于原有城镇行政划分，且从多尺度层面进行规划。对于森林城市群的绿色协同发展，也可以打破现有行政边界的隔阂，以森林湿地生态系统的完整性为依据，划定“绿色协同区”;同时，基于城市、利益协同区、利益协同区共同体等多尺度层面进行森林规划也是实现城市群有序发展的必要手段。
3欧洲与中国森林城市群规划管理比较分析
3.1对城市群森林生态建设作用认知比较中国与欧洲国家都认为，森林生态建设在保护城市群生态环境和自然资源、保护历史文化遗产、建设充足的森林游憩康养场所、推动城市有序发展等方面具有不可替代的作用，也都开展了广泛的实践活动。但受城市发展历史、社会主要矛盾等因素影响，欧洲开展城市群森林生态规划建设较早，强调大尺度区域层面的自然资源保护;而中国则更多关注森林在推动城市有序发展方面的引导作用，不仅仅是大面积造林、保护林地等提升森林覆盖率的单一举措。
而是优化城市植被结构，优化“城—林”格局，引导城市和城市森林以可持续的方式发展，构建健康稳定的城市生态系统与和谐的人居环境。这与主导城市群规划的行政管理体系有关，过去中国空间规划主要依托于城乡建设部门，而近年来随着国内生态意识的提升，逐渐发展为由林业部门主导的“森林城市规划”，更加关注城市植被结构，城市森林生态系统强有力地弥补了原有城乡规划对“植被”关注的不足，也是生态层面规划建设的新补充。
3.2森林城市群规划理念与方法比较
中国与欧洲国家都是生态关系与经济关系的规划，是森林生态系统与城市空间功能相融合的规划，但规划中所采用的具体技术有明显不同32。欧洲城市群生态规划建设在保护生物学理论的指导下，以保护生物迁徙通道为前提规划绿色生态廊道，致力于提升廊道的连通性;还将河流连续理论应用于“蓝色”廊道的规划建设24，33。
中国城市群建设工作开展相对较晚，且城市地形地貌多样，植物种质资源丰富，文化差异明显，城市群的建设以及以森林为主体和纽带的森林城市群建设需要根据区域地理气候差异，实施针对性的规划方案;此外，国家大力提倡的乡村振兴战略、城乡一体化发展策略等都更加关注乡村的发展、乡村与城市的协调发展，逐步由城乡规划转变为国土空间规划，统筹城与乡、人与自然、不同的土地利用需求和生态保护等多方利益冲突;同样，在这个大背景下，森林城市群的建设以“大同”的思想统筹城市森林建设，如提高城市低覆被区植被覆盖、保护城郊高覆被区等，不仅保证了城市森林生态系统的健康和完整性，还惠及到城市与乡村的每一位居民。
4政策建议
1)提升森林在城市群中的网络连接能力与核心枢纽地位。欧洲森林城市群发展经验表明，在已建成区内“剥离”及“拼接”蓝绿生态基础设施是一项极其重要的工作。我国自然资源丰富、生态本底优良，为避免走“先填满，再挖掘”的老路，城市群建设必须提前预留或打通未来空间发展所需的蓝绿生态廊道，特别是通过森林构建生态廊道，加强城市与乡村的联系、城市与城市的联系以及城市群之间的联系，“由线到网”逐步实现内部森林空间与都市区外围森林空间的连通，让城市建设在森林之中，真正实现城市群的绿色协同发展，推动社会、经济和生态等功能集聚整合。
2)提升城市群边缘地带森林斑块完整性。城市群区域内部的很多问题都集中在那些杂乱无序但却在持续扩展的边缘地带，如城镇化、森林过度采伐、森林大火等导致的生物栖息地丧失、生物多样性降低、城市碳汇能力降低和气候变化等问题。传统意义城市群的形态已经不符合当今绿色可持续发展的要求，特别是在城镇化背景下，城市群森林生态建设的重要目标之一即降低森林的破碎化程度，解决由城市蔓延和人类活动造成的森林景观破碎化及其所关联的生态问题[34]。因此，优化森林群落结构，提升城市群边缘地带的森林斑块完整性和连通性，从而增强森林生态保护功能及其所发挥的净化空气、保持水土等生态效益，是森林城市群建设的核心所在。
3)优化城市群居住聚集区森林空间格局。绝大多数欧洲城市群提出了追求可持续发展的宏伟目标，这一目标的实现首先要求人们在城市群的绿色空间系统或森林生态系统层面采取行动，统筹建成区与城市边缘地带，对城市群的现有森林生态空间进行优化。实现城市中主要公共空间“森林化”，一方面减少大树移栽，让小树和城市共同成长;另一方面兴建大型森林公园，改善城市微气候，为居民提供休闲游憩和康养的森林环境。在城区外围及城市群边缘地带，通过森林打破城市行政边界，将城市连接为城市群协同发展，再将城市群连接为区域绿色共同体，由点到线再到面，完善区域森林空间格局。
4)建立适应城市群增长的弹性森林生态建设管理机制。在城市群形成与发展过程中，森林生态系统作为城市群增长需求重要的生态支撑，是保证城市群生态安全的重要基础，也是城市群为人类居住提供生态系统服务的主要来源。而随着人类活动对森林自然的破坏加剧，当前我们迫切需要加强森林生态保护，主动为过去的行为买单。城市群发展过程中的需求变化塑造了森林生态系统在功能类型、空间布局、服务内容及构建理念等方面的演变。因此，面对城市不断扩张的发展需求，需要城乡建设、林草和自然资源等多部门协同，构建适应城市发展的弹性生态保护建设管理机制，以解决城市社会经济发展与生态环境保护之间的矛盾。
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作者：李楠王鹏夏恩龙王子研尹刚强
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