本文摘要：摘要：打包是 PPP 项目方案设计中确定项目边界和范围时最为常见、非常重要却又缺少系统研究的问题。打包建立在项目之间紧密的经济联系基础上，需要统筹考虑投资回报率、规模效应以及对竞争机制、政府债务和民营资本的影响。中国公路投融资存在特许经营权、不同路段项目
摘要：打包是 PPP 项目方案设计中确定项目边界和范围时最为常见、非常重要却又缺少系统研究的问题。打包建立在项目之间紧密的经济联系基础上，需要统筹考虑投资回报率、规模效应以及对竞争机制、政府债务和民营资本的影响。中国公路投融资存在特许经营权、不同路段项目打包和资源补偿三类 PPP 打包模式，其政策着眼点和经济联系各异，但都要从基本动因和制约因素中找到新的平衡点，从而形成更合理的定价机制。
关键词 PPP 打包 制度规范 价格机制 中国公路
一、PPP 项目打包制度的概况
项目方案设计中的边界和规模，涵盖打包和拆分，是 PPP 项目可行性研究工作的关键。所谓 PPP项目打包，是指采用 PPP 模式将区域内两个或两个以上功能相对独立的子项目整体打包为一个项目操作的运作模式。打包是世界各国公共服务和基础设施项目融资普遍采用的模式，英国将多个医院项目、德国将多个学校项目打包实施项目融资，中国近年来 PPP 项目包的个数和规模在各省市入库项目中已占据重要地位。
( 一) 打包的制度规范既有鼓励又有限制中国目前关于 PPP 的政策法规不仅有鼓励性条款，也有很多限制性规定。2016 年 7 月 《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确 “各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给”。住房和城乡建设部、国家开发银行、交通运输部、国家旅游局等先后出台了鼓励打包的政策，财政部则明确 “严禁直接以 PPP 项目为单位打包或成片供应土地”。
( 二) 打包制度的松紧是 PPP 发展的晴雨表近年来，中国 PPP 经历了过山车式的起伏发展历程，目前进入到一个相对平稳的状态。政府利用PPP 模式既要增大基础设施和公共服务的供给，又要防止偏离效率、放大政府债务风险，PPP 的实践极易出现过犹不及的结果。由于对项目规模、建设内容、投融资方案缺乏有深度的分析，过去几年 PPP项目规模越来越大。规范打包制度是影响 PPP 适度规模与合理分配风险的重要因素。回顾近年实践不难发现，中国 PPP的冷热波动总是同打包联系在一起。过热时，没有经济联系的项目放在一起，打包过于宽松。而政策趋紧时，过于严苛的标准又割裂了项目之间的内在经济联系。从打包的起伏发展看，亟待政策与制度的规范和统一，以便 PPP 打包的健康发展。
( 三) 项目打包决策亟需系统研究在实践中，围绕主体项目资产，PPP 项目既有城市污水等多项目的打包捆绑，也有地铁 AB 资产包的拆分。资产标的既有实物资产，也包括权益资产;政府方既要考虑项目自身的财务可持续性，又要顾及相关联的基础设施网络资产的整体效益。很多 PPP项目的打包方案，还往往牵涉到交通和相关产业的融合发展。如何使行业中观层面的政策在微观项目层面具备可行的制度基础，亦是当前政策亟待研究的命题。打包的项目方案设计是 PPP 模式的核心问题之一。
PPP 项目包有着区别于单体项目的特点，随着PPP 项目包越多越大，涉及类型和项目边界也越来越复杂，打包在实施操作中面临着越来越多的问题。当前在 PPP 冷静回归理性的时期，应尽快形成确定打包标准的共识，防止未来基础设施投融资回到政府和社会资本企业各自独立提供的老路上来。
PPP 项目打包制度的分析框架
鉴于 PPP 项目打包决策涉及多重因素，需要纳入到一个统一的框架中系统化分析，以不断完善制度规范。
( 一) 各子项目之间的联动效应子项目之间的经济关联性是讨论项目打包时聚焦的基础。所谓关联性，是指子项目之间存在内在的经济联系，服务供给主体一致，项目采用一个主体运营具有较强的可实现性。项目包内子项目类型差异较小，项目之间关联性强，打包就可以减少在运营、管理、考核等方面的障碍。以项目之间的关联协同效应作为打包依据实质上就是要遵循受益原则，打包有助于加强项目包收入和支出之间的经济联系。比如在交通和旅游融合发展背景下，将普通公路及其周边的旅游资源作为整体的 PPP 项目进行打包，能够发挥普通公路交通带动旅游项目作用，产生旅游项目促进公路配套设施及沿线消费增长的联动效应。
(二) 利用规模经济扩大设施
供给任何项目投融资方案的设计，都要考虑如何通过最大程度降低交易成本的方式来实现项目的公平回报。而打包是实现上述目标的最现实路径。
1. 厘清投资回报率与项目边界项目单元的范围大小，与投资回报机制直接相关。如果项目单元范围和资产规模设置得足够合理，就可能在盈亏部分之间取得平衡。在基础设施特许经营协议准备过程中经常遇到的困难之一就是，如何使项目单元既能够从财务角度吸引私人部门的注意力，又能最大限度地扩大投资规模。
财务效益好的项目资产单独引资，虽然容易利用社会资本，但是效益差的项目资产会无人问津，不利于从总体上扩大投资规模; 为吸引社会资本，补贴资金来源、透明度和寻租等一系列问题又是政策难题。因此项目单元范围和边界，往往从有利于确定公平回报来考量。打包项目应尽可能地接近特许经营合同设定的投资回报率，减少对政府补贴的依赖。
2. 充分利用规模经济效应项目范围内容依赖于规模经济效应和预期竞争程度。PPP 项目的前期成本相对固定，并不随融资规模的增加而成比例地增加。只有投融资规模达到一定水平时，才值得开展项目融资。很多基础设施由分散的、规模较小的主体进行建设，难以实现规模效益及成本比较优势，并直接影响融资能力及资金筹措成本。
( 三) 深入研究竞争机制及民营资本、政府债务
1. 分析竞争机制及对民营资本的影响在特定区域内，多项目单元可以提供绩效评价参照标准，会在不同项目之间形成竞争效应。项目单元范围过大时，也会牺牲竞争机制，进而对民营企业的参与产生重要影响。地方政府在制定项目合作范围和合作边界时，通过打包来提升项目实施规模虽然能节约实施成本和采购成本，但打包项目规模过大会造成实施项目对社会资本资格要求门槛的提升。
长此以往会强化部分行业寡头的垄断性地位，损害规模较小的民营企业的参与机会和本地中小型企业的生存环境。民营企业作为 PPP 项目牵头人或单独中标的项目规模普遍较小。一些地方项目整体打包后，中标单位大多为国企或央企，而中标单位又将项目分包给民营企业，将资金压力和风险变相转给了民营企业。因此，只有避免不合理打包实施和采购 PPP 项目的行为，才能更好吸引民营企业。
2. 研究统一实施的难度及融资风险随着 PPP 项目包越打越大，涉及类型越来越多，项目边界也越来越复杂。在前期工作中，常见做法是针对整个 PPP 项目包做一份可行性研究报告或项目申请报告，再在 PPP 项目推进过程中完成具体子项目的可研、初设工作。由于每个子项目都具有自身特点的经济特征，行业规范与要求存在很大差异，打包给项目的统一立项和监管带来了很多新的问题。从投融资角度来看，PPP 项目包一般投资额较大，相比于单体项目，打包项目公司具有更高的融资需求和融资压力，而 PPP 打包项目情况相对复杂，项目存在更多不确定性风险，对于金融机构来说该类风险把控难，因此项目同样面临着融资风险。
3. 地方政府债务风险管控要求由于 PPP 项目包一般以政府付费或可行性缺口补助为主，项目投资较大且政府承担年度付费责任较大，该类项目对地方财政产生了较大压力。如果打包的规模过大，会加大地方政府财政支出压力和债务风险。
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》 ( 财金 〔2019〕10 号文) 要求，财政支出责任占比超过 5%的地区，不得新上政府付费项目等。为规避新上政府付费项目的限制条件，一些地区将使用者付费项目和政府付费项目打包在一起时，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目。这样必然会人为加大地方政府财政支出压力和债务风险。因此，法规对于此类打包项目也做了相应的限制。从上述框架的结构不难看出，不同的动因和约束结合在一起，总体上使项目包形成一个新的价格平衡机制。
二、公路 PPP 项目打包模式比较分析
公路投融资是 PPP 模式的重要应用领域。按照前述分析框架对我国公路的几种常见打包模式进行比较分析，可以更深入地揭示其内在机理。
( 一) 特许经营权各项权益之间联系紧密就收费公路而言，公路作为主体项目，其整体效益的形成需要在前期、建设和运营各个环节发生支出。为了补偿成本支出，项目公司首先通过特许经营权来获得收入来源。特许经营权包含了收费权、广告经营权和服务设施经营权三项权益内容。在早期的一些收费公路 PPP 实践中，只有收费权得到了保障，其他权益并未得到很好落实。1990年代的泉州刺桐大桥两侧管辖范围内自设的广告牌曾被泉州市政府拆除，企业所提交的广告经营权、配套服务设施经营权申请也没有得到地方政府相关部门批复和回应。
在 2004 年 《收费公路管理条例》实施后，收费公路在建设投资招标和转让经营权招标的实际运作中，三项权益多是打包整合在一起进行商业运作的。但是分开独立运作的情形也经常发生。2016 年吉林省高速公路集团有限公司就以长平高速公路沿线的广告经营权、服务设施经营权向吉林高速公路股份有限公司进行了注资。虽然这种操作不是直接的 PPP，但可以说明收费公路的三项权益组合在 PPP 模式运作中具有相对灵活性。
鉴于三项权益的协同效应，其在 PPP 模式中广泛的打包组合，已经作为一种广为认可接受、合理合法的经济行为。中国公路网发展已经达到比较完善的水平，服务区正逐渐成为依托公路进行综合开发和产业融合的载体。可以预见，未来服务设施经营权、广告经营权同收费权分离开来独立运作的前景非常广阔，这也对相应的政策法规提出了新挑战。
( 二) 收费公路项目的打包类似于统借统还针对不同路段项目的打包行为，实际上建立在特定路段项目的特许经营权基础之上。不同路段项目打包的具体做法是，将交通流量不同、盈亏状况存在差异的高速公路路段项目捆绑实施 PPP，实现“以丰补歉”。收费公路 PPP 项目在更多路段项目范围内的打包运作模式，是早期公路统借统还方式的延伸。
在国家新一轮 PPP 热潮中，很多省份的高速公路投融资在过去统借统还的基础上结合 PPP 的新要求推出了收费公路路段项目打包模式。河北省围绕太行山高速公路的拆分和打包方式，形成了行业内有名的 “河北模式”。2016 年，河北省将太行山高速公路与津石、京秦等高速公路共 9 个项目进行捆绑打包，分成两个项目包进行社会投资人招标。
一个项目包包含太行山高速公路京蔚段、涞曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全长约 346 公里，总投资约 470 亿元。另一个项目包包含太行山高速公路邢台段、邯郸段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全长约342 公里，总投资约 428 亿元。“河北模式”可增强高速公路项目对投资人的吸引力、激发高速公路投资市场主体活力和发展潜力，推动一批能带动贫困地区发展的高速公路项目落地，因而很快受到四川省、内蒙古自治区等其他省区市的关注和效仿。由于项目包规模很大，该模式客观上存在牺牲竞争机制、挤出民间资本、增大地方政府债务负担等问题。
( 三) 资源补偿
融资模式是交通融合发展的微观基础不同类型的基础设施，其收益存在很大差异。有些基础设施的开发虽然难以通过直接的排他性收费获得足够的资金收入，但是其服务的资源开发项目却具有高收益，如房地产、旅游等。这时就可以利用资源开发的收益来补偿基础设施的投资成本，从而保证基础设施的投资获得合理回报。
以这种附加资源捆绑的方式来提高项目整体盈利能力，从而确保项目投资者获取合理回报，被称为基础设施的资源补偿融资模式，简称 RCP 模式。RCP 模式充分利用了基础设施与土地、旅游、矿产等资源之间的经济联系和协同效应，其实质就是基础设施和关联资源的打包捆绑。中国高速公路以使用者付费为主，流量和收入低的高速公路项目往往诉诸于区域路网内不同路段之间的交叉补贴方式，较少寻求资源补偿方式。
早期采用 RCP 的普通公路可以采用收费政策，近年来普通公路在逐渐转向非收费公路，独立的普通公路PPP 项目本身采用的是政府付费模式，需要可行性缺口补助才能进行 PPP 项目融资。这就极大压缩了普通公路采用资源补偿方式融资的空间。由于 PPP项目包一般以政府付费或可行性缺口补助 ( 缺口补助占比超过 50% ) 为主，项目投资较大且政府承担年度付费责任较大，该类项目对地方财政产生了较大压力，2017 年下半年以来，在 “遏制隐性债务风险、审慎开展政府付费类项目”原则指导下，各省市对该类项目从严把关，大大增加了入库难度。
( 四) 定价机制的确定与调整通过对公路 PPP 项目方案设计中的三种打包模式及相关政策法规和典型案例进行比较分析，大致做出如下判断。
第一，特许经营权三项权益之间的经济联系和关联效应非常紧密，以致打包成了一种常态，而拆分却成为了政策创新。把特许经营权的三项权益看成三个子项目，而把由三项权益构成的特许经营权看成项目包，这样处理的意义在于，可以为实现公平回报或者吸引民间资本进而增大项目方案设计的灵活性，同时也不存在扩大政府债务风险、牺牲竞争机制等问题。
第二，收费公路不同路段项目包的巨量投资规模决定了项目实施过程中可以降低相关交易成本，规模效应非常显著。同时由于属于同类项目，前期工作中易于统一实施操作。缺陷亦非常明显，投资以中央企业为主，不利于利用民资和发挥竞争机制作用，规模较小的民营企业和本地中小型企业的参与机会很少，且存在增大政府债务风险的问题。从长期来看，收费公路项目打包还面临着修订 《收费公路管理条例》以清除交叉补贴法规限制的压力。
第三，路桥基础设施与土地、旅游资源之间具有密切的经济联系和协同效应，因此通过打包实现外包效益内部化具有经济合理性。一般采用 RCP 的项目包内子项目数量和投资规模有限，因此实施中面临着政府债务和统一实施等方面的约束。值得关注的是，公路采用 RCP 模式不仅不会 “挤出”民营资本，相反可能会吸引民营资本进入以促进项目的开发和价值增值。三种打包模式的共性之处在于，通过打包，可以在提高设施服务的供给规模、降低政府财政补贴、促进竞争和民营化等多因素中找到一个新的平衡点，形成一个更为合理的定价机制。
三、思考与建议项目包的收支联系进一步趋向价格机制
( 一) PPP 的本质特征在于合理的定价机制，打包则是定价机制覆盖范围的进一步扩大PPP 项目方案设计的核心是根据技术、财务、法律方案，构建价格形成机制、价格调整机制及成本费用与价格监督机制。PPP 模式提供了一种类似价格工具的市场化平衡机制和评估标准。公路之所以成为应用 PPP 模式最成功的领域，主要原因在于其相关定价模式和流程都较为成熟。打包则是根据项目的内在经济联系做出的一种价格机制调整。通过把具有内在经济联系的收入项与支出项纳入到一个新的定价体系中，价格机制可以在一个更大规模的项目包范围内发挥作用。
( 二) 打包应围绕内在经济联系统筹各项因素，使项目包整体上趋向于更合理的价格机制无论是基于增加项目的吸引力和投资回报的目的，亦或者缓解财政负担等某一方面考量，打包最终都要从项目价格机制的整体要求来衡量，使项目包整体上的收入与支出关系更趋向于合理的价格机制。前述三种不同的公路 PPP 案例均存在不同的经济联系。第一，公路收费权是广告经营权和服务设施经营权的基础; 第二，路网不同路段项目之间，存在竞争分流关系; 第三，公路交通项目同相互关联的上下游产业，存在相互的关联影响和进一步融合的空间。因此，PPP 项目的打包方案，应该最大限度地体现项目资产之间的经济联系。如果项目资产之间缺乏经济联系，硬是拉郎配，反而会扭曲价格机制。
( 三) 既要旗帜鲜明地宣传解释打包的合理性和作用意义，又要统一标准并严格实施打包本身是中性的，评价效果和分析问题需要放在特定的国情制度环境中。比如，打包和项目规模大不是造成民资双降的必然原因，相反可以通过培育完善资产证券化和资本市场的方式来吸引民资。但是反过来分析，在中国目前资产证券化制度尚不完善的环境中，打包项目规模过大必然会提高民营资本的进入门槛。因此，针对一些关于打包的不合理批评质疑，应旗帜鲜明地宣传解释打包的合理性和理论依据; 同时进一步深入研究，把对 PPP 打包的鼓励和限制要求纳入到统一的制度体系中。在法规实施中，对项目打包实施更为严谨的评估，按照缩小差异、加强关联的原则考察项目包内子项目类型，减少在运营、管理、考核等方面的障碍，避免简化实施步骤导致的项目经济性损失和对民营企业的挤出效应。
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作者：李玉涛
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