本文摘要：内容提要：加速老旧小区改造是一项重要的国家民生工程、发展工程。我国老旧小区改造量大面广，面临极大的资金缺口，迫切需要理顺各种机制，引导社会资本有序参与老旧小区改造。本文深入分析了当前老旧小区改造存在的关联主体众多、社会力量投资回报不稳、相
内容提要：加速老旧小区改造是一项重要的国家民生工程、发展工程。我国老旧小区改造量大面广，面临极大的资金缺口，迫切需要理顺各种机制，引导社会资本有序参与老旧小区改造。本文深入分析了当前老旧小区改造存在的关联主体众多、社会力量投资回报不稳、相关政策支持不足等问题，提出以“城市有机更新”为战略定位，坚持“微利可持续”的价值导向，破解社会资本参与老旧小区改造的政策障碍，创新组织化、金融化、市场化运行机制，全面推进老旧小区改造提量增速强质工程。
关键词：老旧小区改造社会资本市场机制
“十四五”期间，全国城镇老旧小区改造进入提速阶段。根据数据初步统计，全国城镇老旧小区总量近16万个，涉及居民达4200万户以上，建筑面积近40亿平方米。按年度计划显示，2020年推进全国改造老旧小区达3.9万个，涉及居民约700万户，同比2019年翻了一倍。从各试点城市及各省市的改造实践来看，全国待改造的老旧小区量大面广，解决好改造资金的问题至关重要。
城镇老旧小区改造作为国家重点发展的保障性安居工程，主要依靠中央财政补助资金支持。然而，老旧小区如果仅靠政府出钱，缺少多元资金的支持将导致改造缺乏长效机制而不可持续。因此，需要探索吸引社会资本参与，建立政府、企业与居民多方合理共担改造资金成本的市场化机制。2020年7月20日，国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中，明确提出利用市场化机制吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类需要改造设施的设计、改造、运营。这表明了“十四五”期间老旧小区改造在理念、方式、路径上的显著变化。
北京、上海等地老旧小区改造调查结果显示：目前除加装电梯、配建停车场等项目有低利润收益外，老旧小区改造大多难以获得直接经济效益，鼓励吸引社会资本参与改造，仍面临多重困境。老旧小区改造作为体量巨大、兼具多维政策目标的民生性系统工程，创制一个利于社会资本参与并充分发挥多元资金投入且达到收支平衡的良好外部环境，对于吸引其参与的积极性非常重要。通过识别分析社会力量参与所面临的主体协调、准入门槛、投融资回报等主要障碍,提出建立政府主导的多方协调机制,明确社会力量参与条件与收益方式(徐晓明、许小乐，2020)。目前，包括深圳、重庆、杭州等多个城市正在推动吸引更多的社会资本参与其中，通过完善并平衡改造资金共担机制，明确政府、居民和企业的出资边界，探索社会力量参与老旧小区综合治理的战略定位、价值导向、参与方式和投资回报收益。本文根据调研结果，结合目前各地引入社会资本参与面临的一些政策性、障碍性困难，从系统创新老旧小区改造的政策工具、金融工具和保障工具的角度，提出政策建议。
一、明确老旧小区改造的战略定位与政策边界
(一)战略定位：按照“城市有机更新”战略统筹
谋划推动老旧小区改造全球发达国家于20世纪先后步入城市化后期的存量时代，在60、70年代间完成了多轮大规模城市改造。从最早的城市美化运动、消灭贫民窟、旧城改造逐步发展为城市的有机更新，反映了城市化可持续发展的一般规律。例如，美国纽约将废弃的高架铁路改造为供市民公共活动的公园,并成功地带动了整个区域的复兴。其主要采取的地方人文延续理念、社会参与引导路径、公共空间营造策略，深度揭示由城市更新所带来的衍生效应。
英国作为老牌资本主义国家，在20世纪60年代提出了公众参与的城市更新行动(万继伟，2020)，鼓励社会资本参与，在实践中逐步形成政府——社会组织——社区居民三方合作机制，从而从广泛性、整体性、综合性全方位有效推动城市更新的可持续发展。
日本推进城市更新大体分为三个阶段：第一阶段，20世纪80年代，经历了经济超高速增长的日本，提出“城市复兴”计划，主要以推倒重建的方式进行扩张式增量发展;第二阶段，20世纪90年代，面对房地产市场供大于求、空置率高的问题，日本提出了“活用存量”的政策，主要为解决资源浪费、促进社会公平，城市建设也从增量发展转向存量治理;第三阶段，经历了房地产泡沫破裂后的持续低迷，2007年日本提出“团地再生”更新政策，主要对空置住宅进行用途转换，对住宅以及配套、环境进行提升，旨在有效提高其使用率和功能性，并不断优化人居空间品质。新加坡在公共住宅区更新改造呈现四个特点：即与时俱进的改造策略应对多样化生活需求;采取政府主导、多方参与、民主决策的更新机制;持续性科学研究与技术支持推进更新实践;注重完整可持续社区营造(张威等，2021)。
20世纪90年代以来，我国城镇化进程加快，城市改造与城市建设交织推进，老旧小区改造作为改善民生、提升人居环境的重要举措不断得到强化。然而，多数老旧小区改造是以体现福利主义色彩的政府民生工程模式推进。随着前期大规模棚户区改造、旧城改造和房地产开发热潮的逐步降温，我国迎来了存量时代的大规模城市更新浪潮。城市有机更新涉及环境、交通、环保、公共服务、基础设施等方方面面，与商办、园区、旧厂区等单点性改造提升相比，老旧小区由于体量大、分布广、主体多、与民生结合紧密等特点，无疑在城市有机更新中处于战略性节点和基础性工程的重要位置。
“十四五”时期，老旧小区改造应该放在城市有机更新的战略大格局中审视、谋划和推进。总体而言，从战略理念上，由单一模式、独立资金、单点式推进向运用综合性、整体性、系统性思路持续性改造理念转变;在参与主体上，以政府主导包揽向政府、国有企业、社会力量、社区居民等多方社会主体共同参与转变;在改造手段上，从单一的物质环境更新向经济、社会、文化、环境等全要素多维更新转变;在支持动力上，从财政支出为主向系统运用金融方式、市场方式转变，从而通过老旧小区改造，带动实现城市肌理再造和空间优化重塑。
(二)政策边界：坚持“微利可持续”的价值导向
我国幅员广阔，各地经济社会发展情况各有不同。就地区而言，北京、上海、广州等经济发达地区，政府财政支撑相对有力。以北京为例，据测算：老旧小区改造平均每平方米投入的资金约为1000-1300元，基本可以覆盖基础类整体改造，资金缺口主要在于提升类、优化类升级改造。参考广州、淄博、宜昌、攀枝花、沈阳和呼和浩特等试点改造城市投资数据，其中淄博改造每平方米为123.36元投资强度最低;沈阳为372.02元，投资成本最高;总体上改造每平方米平均投资为215.18元，现实改造中尚存较大资金缺口。近期中央将老旧小区改造列入政府专项债内容，扩大了资金融通范围，但基于项目能够产生现金流有限和政府负债率的红线要求，地方财政始终有较大财政压力。鉴于此，有的地方探索实践“新旧结合”，以房地产开发项目覆盖老旧小区改造项目的思路，也有不少企业按此思路研究推动项目落实。
一是保持“房住不炒”政策的高度连续性和稳定性，在老旧小区改造与新房开发之间设立较为严密的防火墙或者清晰的政策边界。尤其对于“以新带旧”“新旧结合”的部门改造项目，要厘清老旧小区改造和房地产开发不同的融资渠道和管控要求，避免利益驱动下可能出现的以老旧小区改造项目包装、实则刺激房地产开发，金融资金从实体经济向房地产领域回流等问题。这既不利于老旧小区的改造，一定程度上面临再次推倒重建、大拆大建的风险，与推动城市更新的理念背道而驰。
二是将老旧小区改造纳入政府专项债范畴，由于其改造投入收益有限，实践中选择采用以政府性基金收入作为偿债资金来源。老旧小区本身作为民生工程的属性，旧改专项债投资的主要收入来源是土地增值带来的溢价效益，通过改造提升小区和街区周边地段的整体价值，但如果在实施中过于看重其带动的商业价值，忽视老旧小区改造民生保障的初心，背离老旧小区改造中居民诉求，实际改造中多会出现对旧改项目挑肥拣瘦，改造程度十分有限，同样不可持续性。
三是坚持“微利可持续”的价值导向，鼓励并吸引社会资本积极参与到长效可持续的市场化改造中去。目前在各地实践中，老旧小区改造项目年毛利率总体为10%左右，扣除资金成本后利润率约为3%-5%。如果放松对“微利可持续”的市场化模式的坚持和完善，易放大资本逐利特点，加速社会资本寻求开发补偿利益，并不会真正促进社会资本用心用力建立和完善老旧小区长效运营机制。因此，对于与老旧小区改造打捆的低效用地、农村集体经营性建设用地等项目应优先用于建设社区服务设施，确有其他新建必要的，做好精准测算，以限价房、政策性租赁住房等项目为限定，避免此类打捆项目与其他旧改项目在导向与业务模式上的显著差异，切实推动企业树立从“一次性高利润”向“长期性低利润”业务模式转型发展的长效可持续的参与改造理念。
二、破解社会力量参与老旧小区改造的政策障碍
(一)身份认同：完善社会力量参与老旧小区改造的身份方式
从实际调研发现，社会组织和市场化企业通过和街道办事处签订框架战略协议的方式参与改造。但是，从一定程度上看，这对于社会力量短期投资回报到中期把关改造质量、长期运营权益等依法保障力度明显不足。同时，有些城市在改造实践中，虽然明确符合条件的社会企业可以作为老旧小区改造的投资主体，但出于廉政风险、资金安全等方面的考量，在具体实施改造中仍然是要求具有国资背景的企业作为投资主体，即使社会力量参与，也难以获得相应的主体身份，无法发挥社会力量参与资金灵活、市场化运营等诸多优势。
此外，想要盘活现存老旧小区内一些闲置的空间资源有很大难度。因为国家现有政策规定国有资产出租出借最长不得超过3年。老旧小区建设开发得早，产权大多归属于国有有企业、事业单位或者政府，想出租出借其中闲置资源作为投资回报的方式，授权给社会资本后续运营，存在一定的政策阻碍与违规风险。
第一，加快完善市场竞争良好环境。首先在老旧小区改造管理过程中，要严格“全过程”监管机制，重点从外部竞争环境上营造公平、公正、公开的竞争氛围，积极鼓励并支持社会资本以实施主体、运营主体或投资主体等身份参与老旧小区更新改造。支持社会资本参与“非经营性国有资产”“三供一业”(供水、供电、供热和物业管理)的投资、改造、运营等旧改涉及的环节，参与全链条改造治理服务活动。同时，针对具体改造项目，投资主体在依据改造规划、尊重诉求基础上可自行实施，亦可委托专业化第三方企业实施，将改造治理于综合运营的大平台上加以推进。
第二，不断探索社会力量与政府合作新模式。调研发现，北京市石景山区鲁谷街道老旧小区改造项目实施采取了“投资+工程+运营服务”一体化招投标形式，街道作为实施主体统筹组织领导，将政府补贴主要用于基础类改造项目，吸引社会力量自有资金投入用于提升类、完善类项目，这样在资金合理分配基础上整体打包，中标企业需统筹实施前期改造与后续运营工作，并且将部分小区的国有产权内闲置低效空间，明确作为社会力量投资回报方式纳入一体化招标中，从而以“特许经营”的方式突破了国有资产出租出借的原有政策局限，厘清了实施主体、运营主体、投资主体各方的改造责任，探索出社会力量参与老旧小区改造的合规路径。北京市相关经验与PPP模式的内涵、路径基本一致，为我国在PPP项目运作上探索出较为完善的制度做法。各地应深化总结这样好的经验，复制推广“投资+工程总承包+运营服务”(F+EPC+O)一体化招投标的做法，允许老旧小区改造项目采取政企合作PPP模式，为社会力量参与辟出新路。
第三，采取协议方式的老旧小区改造项目按照约定执行。可在成本测算基础上，约定社会力量实现投资平衡所需租赁空间资源的租赁期限，作为投资回报的主要方式，明确该期限内社会力量按约定用途使用、进行运营收益、接受监管等措施，并按照现行国有资产出租出借规定期限签订租赁协议，企业在租赁期内经营活动符合约定及相关监管要求的，可自动续约。待社会资本投资平衡所需租赁期满后，应通过协商重新签订租赁协议。降低社会资本租赁配套设施用房租金，可以零租金起步，并给予一定年限免租金期。
(二)金融支持：探索创新老旧小区改造的投融资金融支持政策
老旧小区改造工程属于长期惠民型社会事业，在财务核算上具有盈亏平衡周期长、项目利润率低、需长期稳定运营才能获益的特征，基于这一特征，社会力量在考虑参与改造时，如何获得长周期、低成本的银行融资产品的支持将被作为最佳融资选择。以杭州市老旧小区改造为例，通过现场调查发现社会资本参与老旧小区改造存在的问题，并从优化政策、资金筹措方式、完善配套措施以及创新融资模式等方面提出相应建议(周刚华，2020)。
社会力量投入后，可以通过获取改造形成的便民空间运营权益来平衡投资。但我国金融机构目前尚还缺乏运营权质押类相关产品的审批流程和风控体系支持，社会资本如果想以运营权作为质押物，申请金融机构的贷款支持，审批中仍然需要补充提供足额资产抵押或较高担保措施等硬性约束以规避风险，而担保过程中会收取价格高昂的担保费，还会要求满足反担保相关措施，这样层层牵制的要求，导致社会资本融资难、融资贵，投入资金成本高。此外，社会力量投资参与老旧小区改造属于新鲜事物，相应投资目前还缺少可行性研究报告、政府审批政策等依据。这样在难以匹配金融机构现行审批程序的背景下，社会资本在申请金融贷款过程中将遭遇多重审批障碍，很难获得银行的资金支持。因此，迫切需要探索创新金融机构支持的政策和方式。
第一，加大金融支持力度。基于老旧小区改造属性是长期惠民型社会事业，应该有序引导政策性、开发性金融机构提供专向低息的贷款予以支持。例如，PPP项目贷款、公司贷款等多元化市场融资方式，以多种渠道提供贷款选择，从而降低融资成本。还应该将老旧小区改造项目及纳入PSL(抵押补充贷款)资金支持的范畴，加大老旧小区改造类政府专项债的倾斜支持，尝试将老旧小区改造工程列入城市投资引导基金的支持范围。
第二，拓宽金融机构提供低息贷款和产品支持。银行等金融机构积极配合市场需求，创新金融产品支持的范围，完善贷款审批流程，用以支持社会资本盘活老旧小区的闲置资源，可以通过质押老旧小区改造项目过程中涉及收益权、运营权等相关合法权益，获取金融机构的低息贷款。另外，在社会公募融资等方面留出政策空间，涉及老旧小区基础设施的改造类项目可以采用房地产投资信托基金方式，有针对性地加大交易所和银行间市场的金融产品投放。
第三，政府能够给与专项政策扶持。保民生就是保市场，政府应该对民生类项目予以倾斜政策支持。政府可以通过制定财政贴息和税收减免政策，予以社会企业参与改造类项目等优惠。同时，面对多方诉求，应及时出台相关支持政策和完善监管办法，以此减免或降低企业税费，激发参与老旧小区改造企业的积极性，为改造类项目注入市场化活力。
(三)稳定收益：拓宽社会资本合理投资回报渠道禀赋条件较好的老旧小区，改造后可以产生较为稳定的投资收益。例如，小区改造后的物业管理收费、停车服务收费、闲置空间盘活投入运营增收以及后续可能产生的入户网络服务收费、养老、托幼、医疗等服务项目收费。其中，相当一部分属于代收代缴业务，企业只有精耕细作才有可能实现长周期的低盈利。
例如，北京愿景集团参与北京劲松一区、二区改造项目，投资总额为4000万元，后续的回报主要来源于对社区进行持续的服务和运营，主要包括物业管理费、便民服务设施运营收入、停车管理费以及社区养老、电梯运营收入，预计资金回收期至少为10年，从企业经营理念上真正实现了“微利可持续”的价值导向。大多数老旧小区受地区发展度、人流活跃度、区位、低效空间等因素影响，依靠小区内资源无法平衡社会资本投资。如果纯粹依靠政府兜底，财政压力之下难以为继。坚持“微利可持续”的价值导向，如何拓宽投资回报渠道是关键，需要政府和企业重心下沉，在改造和运营上双向做出努力。
三、创建有利于社会资本参与老旧小区改造的市场机制
(一)合理调规：完善老旧小区建设配套指标体系
老旧小区所面对的现实问题主要是生活服务短板突出，对于可资利用的老旧小区现存的自行车棚、地下人防空间、废弃燃煤式锅炉房及堆煤场等空间资源，由于受限于社区配套用地、配套用房原来的规划用途，提出规划调整以及许可审批的程序较为复杂，难以合法高效利用。老旧小区空间狭小，现有指标已经远落后于新建小区规划设计指标，改造涉及的加装电梯、建设停车设施、完善消防通道等事项，必然造成楼间距、容积率、绿化率等指标的变化，如造成绿化面积的适度缩减以及部分树木的移栽，很难实现新建小区30%绿化率标准。
(二)组织协调：建立强有力的组织领导和统筹协调机制
老旧小区改造涉及面广、参与主体多，突破现有利益格局和管理边界的事情多。据不完全统计，在社区一级负有管理职责的部门有30多个，水、电、气、热、通信等改造工程由各专业公司负责，“同频共振”难度很大。同时，社会资本的引入，需要进一步疏浚公与私合作渠道，建立政府、社会资本各展优势、协同互补的新型合作关系。在这种情况下，需要建立起权威性更强、协调度更高的组织架构和协调机制，充分调动基层党组织引领作用，在基层治理和老旧小区改造中体现党组织统领全局和协调各方的重要职能，不仅要加强资源整合和整体统筹，更要不断优化组织载体，推动破解改造过程中的诸多难题，推动改造实践落地落实落细。
(三)物业改革：实施多产权老旧小区“一体化
专业物业服务”市场运营老旧小区往往是多产权单位、多物业服务，协调难度大、服务质量不高。实践中看，有的产权单位已处于退出状态，有的产权单位受自身条件所限，公共区域的物业服务经费由辖区街道兜底。因此，推动老旧小区各产权单位围绕改造目标协同发力、实现物业服务统一主体，对于厘清辖区、产权单位、社会资本权责边界，形成可复制可推广的政策制度，具有重要实践意义。例如，上海老旧小区改造中提出“社会资本与小区业主利益捆绑”“商业捆绑开发改造”和“旧区改造+物业管理”三类新型老旧小区综合改造模式(徐峰，2018)。
同时，以直管公房及房改房等为主的老旧小区，主要由房管部门负责楼宇散水外沿至楼宇内公共区域相关设施设备以及园区地下管线、地面各类管井、垃圾处理等范围，维保费用主要由房管所申请财政经费，专业物业公司承接公共区域保洁、保安、绿化等工作，经费来源依靠物业收费。这种管理主体并存、管理界面分割的情况，很难实现后期老旧小区物业服务的一体化、专业化，也必然造成老旧小区与新建小区管理政策的“双轨运行”。此外，老旧小区未建立公共维修基金制度，对于专业物业企业进驻后的设施设备养护维修费用，现行物业收费难以覆盖;加之老旧小区总体上居民收入水平低、物业收费标准低，要想实现老旧小区物业服务良性运转，需要政府对物业服务企业给予必要的支持。
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(四)长效治理：推动建立后续长效社区治理的市场模式
从2015年中央城市工作会议提出“加快城镇棚户区和危房改造,加快老旧小区改造”,到2017年住建部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点，老旧小区改造逐步在全国铺开(汪广丰，2020)，改造进入快车道。2020年新冠疫情发生后，一定程度上暴露出社区管理的诸多短板。调研发现，总体上社会企业参与老旧小区改造的比例不足30%。从各地实践看，老旧小区基础类的改造，包括抗震节能改造、架空线入地、环境整治提升，以及水电气热基础设施改造等，主要以专业市政企业为主;自选类改造主要是提升的改造，包括增加电梯、改建停车场等后续小区物业管理以及社区治理，则以吸引社会企业参与为主，为社区治理寻找有力主体，促进城市从“面子”到“里子”综合治理。
参考文献：
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[3]张威、刘佳燕、王才强.新加坡公共住宅区更新改造的政策体系、主要策略与经验启示[J/OL].国际城市规划:1-27[2021-04-04]. http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.5583.TU.20210313.1351.002.html.
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[5]徐峰.社会资本参与上海老旧小区综合改造研究[J].建筑经济,2018(4).
[6]汪广丰.老旧小区改造难题怎么破[J].群众,2020(10).
作者：徐晓明
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