农村宅基地制度存在的问题以及调控研究

　　这篇农村宅基地论文发表了农村宅基地制度存在的问题以及调控研究，中国土地资源短缺，人均占有量少，但土地粗放利用现象严重，城镇建设的摊大饼式扩张和农村居民点的无序扩张加剧了土地供需矛盾，粮食安全与建设发展之间的矛盾日益凸显。

　　关键词：农村宅基地论文,宅基地退出,优化调控

　　2014年9月，国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出要统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩等政策手段，整合涉地资金和项目，加大对农村空闲、闲置和低效用地整治，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，促进农民住宅向中心村、新型农村社区和集镇集中。因此，为了有效解决农村和城市建设用地双增局面导致的土地供需矛盾，实现内涵挖潜，探索宅基地的自愿有偿退出机制刻不容缓。

　　作为中国农村人口主要聚居形式的农村宅基地，其空间演变与调控是各界学者长期关注的研究课题，近2年来逐渐深入到宅基地的退出研究，主要集中在宅基地退出意愿及影响因素、退出机制的建立和补偿方面。在退出意愿及影响因素方面，陈霄[1]基于重庆市“两翼”地区1 012户农户的问卷调查结果对农户的宅基地退出意愿及影响因素进行了分析，认为农户户主的个人特征、家庭经济人口情况、宅基地使用情况和宅基地退出补偿情况是影响宅基地退出意愿的主要因素。在退出机制建立方面，欧阳安蛟等[2]基于综合分析法和文献资料法探讨了农村宅基地退出机制的建立，认为要建立以激励机制和约束机制为核心的农村宅基地退出机制。在退出补偿方面，张勇[3]从农户权益视角构建了以农村宅基地使用权价值、房屋及附属设施价值和宅基地发展权价值为主要内容的农村宅基地退出补偿价值体系。总的来说，学者们对宅基地退出的相关研究为宅基地退出实践提供了诸多思路。在实践上，各地也在积极的探索宅基地的自愿有偿合理退出，并取得了不错的成绩。研究首先分析了现行农村宅基地制度存在的问题，再结合各地宅基地退出实践的经验探索，提出改革现行农村宅基地制度和完善宅基地退出机制的优化调控路径。

　　1 农村宅基地制度存在的问题

　　赵树枫等[4]认为，现行的农村宅基地制度具有“一宅两制，公地私房;无偿取得，长期使用;政府管制，限制流通;强调福利，漠视产权”的特征。总的来说，现行的农村宅基地制度及其配套政策在一定时期内为维护社会稳定和公平发挥了巨大的作用，但同时必须指出这个制度本身存在矛盾和漏洞，与市场化和城乡一体化的现实发展不相适应。

　　1.1 宅基地流转受限，财产属性被抑制

　　现行法律规定，宅基地只能在本集体经济组织内流转，农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，本集体组织成员之间的转移，转入方也必须符合申请建房用地条件并办理申请用地审批手续。由起初的地随房走演变成现在的房随地走，宅基地使用权的流转受到严格限制。1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》宣布“宅基地归生产集体所有，不准出租和买卖，房屋归社员私有，可以出租和买卖”。1963年3月《中共关于社员宅基地问题作一些补充规定的通知》“房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。此时的政策规定是地随房走，宅基地是允许流转的。直到1999年国办39号文宣布“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建房”，这就把农民卖房和宅基地使用权转移两个权利都给限制和剥夺了。自此农民住宅和市民住宅，“同地同房”却不能“同权同利”，农民的宅基地使用权和房屋所有权被严格限制在农村，农民对宅基地只有占有和使用的权力，却没有收益和处分的权利，宅基地的财产权和发展权被抑制。

　　1.2 宅基地取得无偿无限期，浪费现象严重

　　宅基地是农民凭借其农村集体经济组织成员身份，在符合申请建房用地条件下，依法取得用作住宅基地的土地，具有无偿无限期的特性。宅基地取得的无偿性容易滋生不占白不占的心态，诱发滥建乱占的现象，长此以往导致农村空心化现象越来越严重。同时宅基地利用管理长期重视控制增量，着重解决无房户建房问题，却忽视对存量的管控，对由于历史原因造成的一户多宅、面积超标问题以及由于农业转移人口向城镇转移造成的宅基地闲置、空置问题疏于管理。在新形势下，如果只重增量，忽视存量，不但一户多宅问题解决不了，新的一户多宅问题将會继续产生，土地资源的粗放利用将会恶性循环下去。

　　1.3 宅基地退出机制难以确立

　　目前有关农村宅基地退出没有明确的法律规定，1982年国务院《村镇建房用地管理条例》规定“社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用”。2011年2月国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》规定“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。两条关于宅基地使用权收回的规定，一条难以办到，一条不必退出，农村宅基地退出机制难以确立。

　　综上所述，现行的农村宅基地制度存在一定的局限性，在当前农村改革和国家经济转型期，探索宅基地的有偿使用和自愿有偿退出，逐步放开宅基地流转的限制，才能真正改变农村建设用地低效利用的现状，才能真正实现城乡建设用地的优化布局，并为解决“吃饭”和“建设”的矛盾做出应有的贡献。

　　2 中国农村宅基地退出实践的探索

　　2.1 农村宅基地退出的模式

　　2.1.1 天津“宅基地换房”模式 2005年，国务院批准了《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》，该方案明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点”[5]。在上述方案指导下，天津市开展宅基地换房实践，并取得显著效果。所谓“宅基地换房”就是保持原有土地承包经营权不变、耕地不减少、充分尊重农民意愿以及保护农民权益的前提下，通过规划建设生态宜居、富有特色的小城镇，引导农民自愿有偿退出宅基地使用权及其上的房屋所有权，并按照一定比例换取小城镇规划区内的住宅，获得该住宅的所有权和国有土地使用权，迁居至此实现集中居住。

　　天津宅基地换房实践主要有四个环节：一是房屋普查、建立档案——以镇为单位，由城镇规划部门进行房屋普查和测量，建立房屋档案。同时由村委会组成工作小组，认定村民身份，确定村民数量。二是村民申请——经过前期的调查测量和意见征求后，由镇政府制定换房标准和政策。政策制定之后，由村、镇干部深入农村做好宣传工作，当一个村90%以上的村民提交了申请之后，村委会和镇政府签订合同。三是规划建设——区(县)政府负责编制小城镇建设规划和宅基地复垦规划并报市级人民政府审批。获取批准后由区(县)政府成立专门负责小城镇建设的投融资公司，负责投融资、土地整理和社区建设等工作。四是实施换房——主要有两个标准：①按照房屋有效面积分为主房和附房，1 m2主房可换1 m2商品房，2 m2附房可换1 m2的商品房;②人均置换面积，按照30 m2/人的标准置换商品房，一户人家最多可换取3～4套房子，超出面积部分给予货币补偿。天津宅基地换房模式流程见图1。

　　2.1.2 重庆“地票”模式 2007年5月，重庆市被批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市在统筹城乡改革试验中进行了积极的探索，提出设立农村土地交易所，创造性的提出“地票”概念，2008年12月，首家农村土地交易所在重庆挂牌成立。地票是重庆农村土地交易所的主要业务，所谓“地票”就是农村建设用地通过复垦并经土地管理部门验收通过后形成的证券化的新增城市建设用地指标。

　　重庆“地票”模式主要运作过程如下：①专项规划编制。由重庆市国土部门负责编制城乡建设用地增减挂钩专项规划，确定增减挂的规模与布局。②申请复垦立项。按照自愿原则，由原土地权利人向区(县)国土管理部门提出立项申请。③复垦耕地验收。复垦完成后的耕地须由区(县)国土管理部门审核验收。④颁发指标凭证。验收通过后，由市国土管理部门颁发指标凭证。⑤“地票”上市交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”[6]。

　　推荐阅读：《农村科技》(月刊)创刊于1982年，由新疆农业科学院主管、区党委农村工作办公室、自治区科学技术协会、新疆农业科学院、新疆农业大学主办。旨在为农牧民科技致富服务。

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