本文摘要：20年的退与还，退了广种薄收、生态恶化，还了绿水青山、金山银山。退耕还林是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度出发，为合理利用土地资源、增加林草植被、再造秀美山川、维护国家生态安全、实现人与自然和谐共建而实施的一项重大战略工程，国家
“20年的退与还，退了广种薄收、生态恶化，还了绿水青山、金山银山”。退耕还林是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度出发，为合理利用土地资源、增加林草植被、再造秀美山川、维护国家生态安全、实现人与自然和谐共建而实施的一项重大战略工程，国家投资逾5000亿，相当于两个半三峡工程。随着1999年这一工程的实施，逐步改写了庆阳市“越垦越穷、越穷越垦”的历史。
特别是2014年新一轮退耕还林工程启动后，工程建设不仅成为了“全市七年再造一个子午岭”的苗林结合培育工程重要项目支撑，而且也使当地生态得以改善、农民得以增收、农村得以发展，成为了助力脱贫攻坚的林业生态脱贫“六个精准”重要项目之一。退耕还林工程已成为全市建国以来投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程。
一、退耕还林工程建设取得的成效
退耕还林工程实施后，庆阳市认真贯彻党中央、国务院关于强农惠农有关政策及退耕还林十六字方针，以改善生态环境、实现农民脱贫致富为目标，紧紧围绕大地增绿、农民增收的总体思路，立足庆阳实际，突出质量，好中求快，综合治理，经过全市广大干部群众艰苦奋斗，苦干实干，退耕还林工程取得显著成效。
(一)营造林面积增加。庆阳市土地面积4067.85万亩，其中林业用地面积1812.96万亩，占总土地面积的44.57%。到2018年底，全市退耕还林工程新增造林面积520.27万亩，营造林面积达到了全市国土面积的12.79%。其中前一轮退耕地还林167.71万亩、新一轮退耕地还林84.96万亩，荒山造林253.9万亩，封山育林13万亩。涉及全市8个县(区)、4个林管分局、142个乡(镇、林场)。其中西峰区28.37万亩，正宁县40.7万亩，华池县64.35万亩，合水县42.01万亩，宁县62.73万亩，庆城县52.19万亩，镇原县76.7万亩，环县112.61万亩;子午岭林业管理局合水分局12.37万亩，宁县分局10.6万亩，华池分局10.02万亩，正宁分局6.72万亩，市直0.1万亩。
(二)生态环境明显改善。通过退耕还林工程的实施，坡耕地转林地面积250多万亩，未成林造林地面积80多万亩，农田庇护率达到40.1%。陡坡耕地、沙化地的退耕还林20余万亩，有效地防治了水土流失，遏制了北部风沙蔓延，生态环境恶化趋势得到明显改善。水土流失区域的土壤侵蚀模数由工程实施前的5000～6000吨/年·平方公里，减少到现在的2000～4000吨/年·平方公里。治理水土流失面积达500多万亩。灾害性气候年发生次数明显减少。
(三)农民收入稳步增加。到2018年底，累计国家投资到位资金26.98亿元，其中：前一轮种苗补助5.21亿元，现金补助2.62亿元，粮食补助18.33亿元，完善退耕还林政策补助10.98亿元。巩固退耕还林成果专项资金9.79亿元。新一轮退耕还林种苗费2.75亿元，补助资金6.59亿元，工作经费233万元。通过落实退耕还林补助政策，直接使上一轮21.93万退耕农户、95.85万人从中受益，退耕户户均增加收入14558元，人均增加收入3331元。新一轮退耕还林使6万多户、20余万人受益。户均增收10622元，人均增收2814元。
2018年补助发放涉及3.3万户、12万人，发放补助资金14352万元，涉及贫困户6902户、2.48万人，补助资金3913万元，当年增加贫困户收入5669元，人均增收1577元，有力推动了脱贫攻坚工作。随着工程的实施，农村人均耕地相对减少，节余劳力转而从事多种经营和二、三产业，为农民增收开创了新的增收门路，极大地促进了农村经济的发展。
(四)农村产业结构得到调整。退耕还林工程的实施，使农民收入增加，人均耕地面积相对减少，改变了长期以来广种薄收的传统耕作习惯，有效地调整了不合理的土地使用结构，使粮经作物种植比例得到合理有效调整，加快了农业种植结构调整步伐。同时大力开发绿色食品，开展森林旅游，积极培育绿色产业，发展特色经济，结合退耕还林完成经济林近8万亩，通过还草及林草、林药兼作，使长期形成的以种植业为主的农业生产向林果业、种苗花卉、草畜产业、农产品加工等产业过渡，促进了农村产业结构调整。
(五)农民生产生活条件不断改善。自2008年至2015年实施的《巩固退耕还林成果专项规划》项目涉及发改、农牧、林业、水保等多个部门，共完成专项投资9.79亿元，平整基本口粮田83.4万亩;建成农村能源沼气池3.2万口，沼气灶0.47万个，完成节柴灶改造4.57万个，建设太阳能灶12.99万个，节柴炉0.18万个，栽植薪炭林38.2万亩，太阳能热水器2.48万个，户用光伏发电130套。
生态移民1.07万人;完成补植补造78.6万亩;后续产业林产品基地完成38.4万亩，涉及林木种苗、苹果核桃基地建设等，农产品基地39.4万亩，畜牧养殖暖棚建设28.84万平米、养殖小区38个、青贮窖19.2万立方米，经济林改造1.98万亩，生态旅游3200人次，退耕农户技能培训14万人次。通过《巩固退耕还林成果专项规划》的实施，使退耕还林工程区农户生产、生活质量都有了很大提高，舍饲圈养稳步推进，工程成果巩固得到了进一步加强。
二、退耕还林工程存在的问题
退耕还林工程在实施过程中，虽然在改善生态环境，增加农民收入等方面取得了显著成效，但在发展过程中还存在着以下几个方面的问题。
(一)农民收入增加，林农用地矛盾增大。近年来，国家强农惠农政策的实施，激发了农民种粮的积极性，通过直接补贴、间接补贴等形式增加了农民的收入，致使退耕还林补助的激励作用逐年减弱，在全国农产品价格高涨、农业税减免和农业补贴政策多重利好作用下，可能再一次激发农林用地矛盾，退耕成果巩固面临新的挑战。
(二)造林难度增大，种苗补助不能满足实际需要。气候等自然环境对造林项目影响较大，受冰冻雨雪灾害和干旱影响，致使以前和近年造林成活率、保存率低，造成一次造林多次重复补植。虽然国家在巩固退耕还林成果项目中下达过补植补造任务，由于投资标准低，补植质量欠佳。新一轮退耕还林虽然提高了造林种苗费，随着苗木价格提升，劳动力价格增长，使得造林成本逐年提高，已很难满足现在造林的需要。
(三)畜牧业快速发展，管护危机凸显。部分县、乡、村，特别是山区乡村把发展畜牧业作为强村富民脱贫攻坚的重要项目，随着牛、羊数量的增加，虽然舍饲圈养得到了稳步推进，但部分农户为了减少成本，不顾封山禁牧政策要求，在封育区域偷放牲畜，造成造林成果损失，尤其对新造林损害更为严重。畜牧业的发展不仅给退耕还林工程管理造成极大的隐患，而且增加了管护难度。
(四)地方财政困难，管理经费缺乏。随着退耕还林工程的不断实施，工程实施区域范围不断扩大，由于退耕还林实施县区财政困难，无力配套相应的前期工作经费和管理费用。新一轮退耕还林2014年实施后，国家按照3.6元每亩标准向县级实施单位拨付了管理费，但从2016年开始省级进行了整合不再向县级单独下达，致使基层工作经费严重短缺，给地块落实、作业设计编制报批、招投标、项目验收等工作带来一定困难，严重地影响着工程质量和管理成效。
(五)没有做到应退尽退，退耕范围仍需扩大。庆阳市山区面积占90%以上，有75%以上的人口生活在山区。新一轮退耕还林目前只限定于25度以上坡耕地、国家重要水源区15～25度坡耕地和严重沙化耕地非基本农田区域，扩大规模后污染耕地、陡坡梯田、小麦锈病严重区域被纳入了退耕范围。但受限于多个部门对现地认定不一，新一轮退耕还林没有做到应退尽退，部分群众退耕诉求得不到解决，地块荒芜，没有发挥退耕还林效益最大化。
三、退耕还林工程对策
面对退耕还林工程存在的农民收入稳步增加，农林用地矛盾增加;自然灾害频繁，补植补造面积增大;畜牧业快速发展，管护难度增加;地方财政管理经费不匹配，管理经费缺乏;部分地块急需退耕等问题，应该从以下几个方面进行改进：
(一)巩固生态林，改造经济林，提高新一轮退耕还林补助标准延长补助期限。1999—2006年实施的前一轮退耕还林167.7万亩，主要栽植树种有刺槐、山杏、油松、沙棘等，退耕还林中生态林占很大比例，虽然近期经济收益微薄，预期林分进入盛产期后，庆阳市退耕林地预期收益额可达6.39亿元。
通过对经济林进行品种改良和树种更换，实现经济林增收，形成经济林短期收入与生态林长期收入的有效结合，实现退耕农户收入的可持续性增长。新一轮退耕还林财政补助资金1200元/亩，按照5年3次即第1年500元、第3年300元、第5年400元标准发放，比上一轮退耕还生态林16年2000元补助标准减少800元/亩。补助标准低、期限短，在一定程度上影响农户收入和退耕积极性。国家可将财政补助标准提高到2400元/亩，补助期限延长至10年，并建立财政补助动态调整机制，不仅能增加农户收入，促进脱贫攻坚，而且更有利于巩固新一轮退耕还林成果。
(二)使用造林新技术，做好抚育提高成林率。一是开展技术培训，提高林业职工的业务素质。采用“走出去，请进来”的方法，切实加强对造林技术人员的能力培训。二是大力推广高接改造、容器育苗、营养钵育苗、生根粉、保水剂浸根、截杆造林等新技术、新方法，提高造林成活率。严把苗木质量关，在苗木供应上，以抗逆性强的乡土优良树种为主，实行就地就近供苗、就近栽植，严格实行“两证一签”制度。三是高效使用国家下拨的前一轮退耕还林森林抚育资金。国家对前一轮退耕还林补助资金到期面积，从2018年开始按照每亩20元的标准下拨了森林抚育资金，实施单位要引导和督促农户采用补植、割灌、除草、定株等抚育措施提高退耕还林成林率。
(三)把退耕还林与封山禁牧、舍饲圈养相结合，切实巩固退耕还林成果。一是坚持落实以个体承包为主体的管护责任制，按照“谁退耕、谁还林、谁经营、谁受益”的原则，将责、权、利一次落实到户。对纳入生态公益林的退耕还林，要严格落实公益林管护要求，充分发挥管护人员作用，依法管林护林。
二是推行封山禁牧，坚持动员山区群众新建标准化棚圈，改变群众“靠山吃山”的传统习惯，鼓励群众发展舍饲圈养。在工程区结合脱贫攻坚扶贫项目修建高标准棚舍，示范带动发展舍饲圈养，逐步解决林牧矛盾。三是转变农户观念，种植高收益作物，促进农民增收，推动种植结构调整。同时引导退耕农户从事二、三产业获得劳务收入，巩固退耕还林成果。
(四)中央财政、省级财政加大经费投入，提高工程管理质量。面对退耕还林工程实施区域各县(区)财政困难现状，为了实现退耕还林工程管理动态化、信息化，档案管理科学化，中央财政和省级财政应加大经费转移支付力度，继续按照一定比例拨付工程管理经费，确保县、乡退耕还林工程管理有序高效进行。
(五)扩大新一轮退耕还林范围，做到应退尽退，减少沙化和水土流失。从2014年新一轮退耕还林开始实施至今，国家核定的25度以上坡耕地、严重沙化耕地面积全市已基本退完，扩大规模面积也即将实施完毕。但受制于部门认定标准不一，现实地块中仍有可退耕面积，但无法实施。这些位于生态环境脆弱的沙漠边缘和黄土高原水土流失区的生产水平低、产量不高的“三跑田”仍有退耕需求，国家应继续扩大退耕范围，做到应退尽退，以减少水土流失。
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承德市2002年实施退耕还林工程以来，一直以改善生态环境、促进经济发展和农民增收为目标，扎实推进工程建设，取得了良好成效。至今累计完成退耕还林570万亩，其中退耕地造林230.4万亩，匹配荒山荒地造林339.6万亩。巩固退耕还林成果专项规划项目累计完成林业产业基地任务81.95万亩，抚育经营项目131.3万亩，补植补造任务259.92万亩。
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