逆城镇化、乡村振兴与城乡资源配置

　　摘要：首先出现在大城市地区的逆城镇化现象，是进入高度城镇化阶段的客观趋势。以新型城镇化推进基本公共服务城乡均等化，以逆城镇化推进城市发展要素与乡村优势资源有机结合，是实现要素双向流动、城乡融合发展的基本途径。当前实施城镇化和乡村振兴战略亟待解决的问题，是适应逆城镇化趋势的体制机制创新滞后，存在着城市要素进入乡村、实现城乡融合发展的阻碍。应以空间格局的调整带动资源配置和体制机制的调整，以城镇化与逆城镇化相得益彰促进乡村振兴。

　　关键词：逆城镇化;乡村振兴;城乡融合

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　　摘 要：随着经济快速的发展，各地的小城镇都在快速的发展，特别是改革开放以来我国经济快速发展，大力推动了小城镇城市化的发展，各地农村迎来了千载难逢的好机遇。借着改革的东风，近些年来全国各地的农村小城镇化发展十分迅猛，对于各地来说是难得的机遇，特别基础设施方面得到大力发展。

　　一、逆城镇化是进入高度城镇化阶段

　　首先在大城市地区出现的趋势众所周知，20世纪70年代国外提出过描述各国城市化发展过程轨迹的S形曲线，提出了城市化进程在25%—30%和60%—70%时出现的两个拐点。但很少有人介绍过，20世纪70年代以后还有对城市化后续进程的进一步研究，在人口城市化率达到“天花板水平”以后，人口流动在各类地区和各类规模聚居点的走势，分析的结果是提出了分散化的概念。分散化或疏散化的概念，描述了进入较高工业化、城市化阶段以后，人口城市化走势所出现的变局，即大都市区内部的郊区化现象和大都市区向外的逆城市化现象。有研究者认为，城市发展阶段经历了城市化、郊区化、逆城市化、再城市化四个变化过程(Klaassen等[1](P288)，1981)，将“逆城市化”视为城市发展的必经阶段。就逆城市化阶段本身，国内外学者对其内涵界定存在诸多解释。国外学者对逆城市化内涵理解的演进大致可分三阶段。

　　第一阶段是20世纪70年代，以Berry为代表的学者认为逆城市化是人口的分散过程。BrianJ.L.Berry[2](P17)(1976)根据Tisdale在1942年提出城市化概念的基础上推理而提出了逆城市化的概念，将逆城市化看作是一个人口分散的过程，并认为20世纪70年代美国城市化历程的转折点已经来临，逆城市化已经取代城市化而成为塑造这个国家居住模式的主导力量。之后，1978年，DanielViningandThomasKontuly在《大都市地区人口分布的国际比较》一书中指出，在20世纪70年代前后，工业化国家一直延续着中心城人口的数量随着向边远地区和外围地区流动而逐渐下降的趋势。

　　第二阶段始于20世纪80年代，以Fielding为代表的学者认为逆城市化是一种城市等级的转变，人口向中小城市或大都市区的边缘地带流动。A.J.Fielding[3](P5)(1982)分析了1950—1980年西欧人口再分配情况，并以法国为例做出实证分析认为，逆城市化并不是城市人口减少的结果，而是指郊区地带以外的大都市区域的低密度扩张。Moreno[4](P79)(1987)对西班牙人口分布的研究得出的结论是，初期的逆城市化是以中小城市的人口增长为特征。Arroyo[5](P97)(2001)认为在大都市地区人口的重新分布是城市层次和等级的转变，并且是向更少的等级和多级关系转变。

　　第三阶段是20世纪90年代前后，以Mitchell为代表的学者认为逆城市化是乡村振兴的实现方式。Cloke[6](P18)(1985)从农村的角度对逆城市化进行了解释，并认为逆城市化就是农村复兴。ChampionandWatkins[7](P28)(1991)提出，在20世纪70年代和80年代，人们逐渐从城市向乡村迁移，同时由于技术进步、通信改善及农村工业化的进程加快等原因，导致乡村人口增加，有利于农业地区的发展。Mitchell[8](P17)(2004)认为逆城市化模式就是在大城市中克服传统的工业城市化及集中的模式，是与后工业化的城市发展和农村城市化有关。Feinerman[9](P1035)等(2011)基于以色列农村的数据发现，逆城市化的结果导致了农村地区人口规模达到最优水平，并且增加了农村居民人均福利水平。我国对于逆城市化的研究始于20世纪80年代末，在不同进展阶段出现过不同的解释。第一种解释是截至20世纪末，主要是对国外关于逆城市化问题的转述。

　　张善余[10](P62)(1987)通过研究发达国家逆城市化的特点，提出逆城市化并非城市化发展的倒退，而是城市发展的一个新阶段。逆城市化的出现具有一定的积极意义，同时也带来了不少问题。其积极意义表现在改善了人口和生产分布的不平衡状况，缩小了城乡差别，促进了经济发展;负面意义表现在大城市人口出现萎缩，经济萧条，财政出现赤字等。周一星[11](P9)(1995)认为逆城镇化是指人口从大城市和主要的大都市区向小的都市区甚至非都市区迁移的一种分散化过程。徐和平[12](P49)(1996)认为逆城市化就是城市的分散，这种分散型城市使长期困扰城市的社会、经济问题趋于消失，使城市经济、文化等向郊区及遥远的乡村扩散，促使整个社会生活质量得到提高。

　　单德启[13](P4)(1997)认为，逆城市化现象的本质是由于人们追求更高生活质量所出现的城市生态化、田园化及在更高层次上的劳动力、资金、技术和信息等由城市向乡村的回返，是城市化的对立和互补。黄小花[14](P9)(1997)认为国外逆城市化是为解决大城市地区“城市病”问题，意指发展中小城镇，所以，我们应该吸取经验，防止出现重蹈发达国家的覆辙，应该控制大城市，合理发展中小城镇。第二种解释认为逆城市化是一种郊区化或“非转农”现象。石忆邵[15](P25)(1999)认为逆城市化与郊区化在本质上没有区别，而且城市化过程本身是不可逆的，所以逆城市化的提出是欠科学的。王旭[16](P12)(2002)和孙群郎[17](P19)(2005)认为，逆城市化是城市分散化发展的继续，是大都市区空间规模的进一步膨胀。

　　邱国盛[18](P171)(2006)提出大规模且频繁的逆城市化现象会导致中国城市人口大量减少，同时也会在很大程度上抑制中国的城市化进程。郑卫等[19](P55)(2008)从城市发展历程、人口空间分布和城市形态演变的角度分析，提出“逆城市化”实质是远郊化。部分学者认为由于我国城乡制度不同导致人口从城市向农村的流动，实际上是一种伪“逆城市化”现象(赵晓罡等[20](P79)，2010;段学慧[21](P85)，2014;陈彬[22](P31)，2015;曹宗平等[23](P93)，2016)。易文彬[24](P192)(2015)认为市民转为农民且从事农业劳动的“非转农”才是真正的逆城市化。还有部分学者认为“民工荒”和小城镇热等促使大规模城市人口回流到农村的现象即为逆城市化现象，为解决这一现象，应着力发展劳动密集型产业，扩大非农产业的就业机会(廖筠[25](P15)，2003;蔡之兵等[26](P66)，2014;薛选登等[27](P37)，2017;齐红倩等[28](P16)，2018)。

　　第三种解释认为逆城市化是城乡一体化发展的必然选择。张强[29](P26)(2016)认为，应从趋势、道路、规制三个不同层面去理解逆城镇化，混淆逆城镇化的趋势和道路是造成对它产生某些误解甚至抵制的认识原因之一;逆城镇化趋势的本质是各种发展要素由中心城市向外扩散，从城市地区进入乡村地区，最终可能达到的效果是缩小区域差距，实现区域均衡发展，促成乡村的复兴。陈伯君[30](P53)(2007)认为逆城市化发展是推进城乡统筹发展的手段，对于推进城乡一体化建设具有重要的实践意义。唐任伍等[31](P36)(2017)提出逆城市化不仅仅是向农村的回归，还包括以人口为载体的城市文明和生活习惯向农村的扩散和普及，同时缓解城乡之间和对立和矛盾，推动农村的快速发展。

　　李培林[32](P61)(2017)提出逆城镇化在本质上与城乡一体化是一致的。李铁[33](P60)(2018)认为逆城镇化就是在城镇化发展到一定阶段时，人口的就业、居住、消费以及投资从城市向郊区和农村地区扩展的现象，同时逆城镇化为乡村振兴的实施创造条件。沈东[34](P107)(2018)提出逆城镇化不是反城市化，其发生、发展的实践逻辑与整体的城市化相一致，都是为了实现国家现代化，为了促进城乡社会的可持续发展，满足人类对美好生活的追求。综上述可见，对逆城镇化的公认的理解，是人口流动从向大城市地区，特别是向大城市地区的中心城市集中为主，转变为更多地流向大城市的外围地区和非大城市地区，从主要向大型聚落流动转向同时更多地向中小聚落流动，呈现出中小城镇发展更快的现象。当然，国内也存在着对于逆城镇化的批判性的，甚至不承认的观点，比如认为中国不可能也不应当出现逆城镇化现象;也有观点认为，我国可以跨过“逆城镇化”阶段而直接进入“再城镇化”阶段。

　　值得注意的是，长期研究郊区化的孙群郎[35](P74)(2019)提出，在城市发展的过程中始终存在着聚集与扩散两种相反相成、对立统一的运动，它们共同推动了城市空间的发展演进;聚集扩散论是对于城市发展历程的经验总结，因此具有一定的科学性和实践指导意义;而所谓“再城镇化”并非一个自然历史进程，并不构成城镇化的一个阶段，它的出现也并不具有必然性。我们之所以讨论“逆城镇化”，并非是为了模仿或跟随国外的学术概念。讨论这个话题的实质在于：是否承认在我国会出现逆城镇化这样一种带有趋势性的、阶段性的现象，对待这种客观趋势可否报以否认和抵制的态度，是否应该在承认并认真研究的基础上采取积极的政策策略将其引入正确的轨道。至于究竟以什么样的用语来描述这种现象和趋势(比如称之为逆城市化、郊区化、疏散化、分散化、去集中化、去中心化、转型发展，等等)，并不妨碍对于这种客观趋势的认识。实践经验已经表明，否认逆城镇化趋势所导致的后果，就是由于缺乏对于逆城镇化现象的正确引导而造成大城市地区城乡接合部乱象的无序蔓延(张强[36](P11)，2011)。

　　二、疏解中心城功能是顺应逆城镇化趋势、带动乡村振兴的战略行动

　　逆城镇化现象并不是在一国人口城镇化率达到70%—80%时一夜之间出现的，也不是在各个地区同时发生的。按照我国对于城市的分类，它首先出现在超大、特大型城市地区和经济发达地区。类似北京这样最早出现逆城镇化现象的超大城市地区，较早提出城市发展建设重心向远郊转移的规划，率先实施疏解中心城的功能，带动产业和人口向外围转移的行动，既是长远健康发展的内在需要，也是顺应客观趋势的战略措施。

　　根据北京市2006年和2016年两次全国农业普查数据可看出，城乡人口之间流动使北京乡村地区发生的变化是：第一，村庄常住人口增加。全市村庄人口由2006年的501.6万人增加到2016年的630.6万人;其中，郊区的村庄人口由354.2万人增加到482.8万人，分别增加了25.7%和36.3%。第二，各个村庄既有人口的流出，也有人口的流入。北京市村庄人口总量的增加，表明人口的流入与流出相抵后仍有绝对增加。从人口流入看，外来人口比重少于5%的村庄占村庄总数的33.2%，外来人口比重占5%—25%的村庄占村庄总数的34.1%，外来人口比重超过50%的占村庄总数的17.7%;并且，这种增加并非限于城乡接合部地区。可见，非农村原住人口进入农村地区已经不是一种理论推导，城乡融合也已成为不争的现实。非农村原住人口进入郊区农村的现实形式有多种多样，有以创业兴业，有以参与都市农业，有以观光旅游，有以休闲度假，有以第二居所，有以常住通勤，等等各种形式。这些“城市要素”所进入的那些村庄，不但没有衰落，反而兴旺发达。

　　第三，村庄所减少的人口，主要是原住的户籍农业人口，不但绝对量减少，而且比重不断下降。2006年，全部村庄的农业人口为287.5万人，占村庄常住人口的57.3%;其中郊区为248.7万人，占全部郊区村庄常住人口的70.2%。2016年，全部村庄的农业人口减少到230.9万人，占村庄常住人口的36.6%;其中郊区减少到207.4万人，占全部郊区村庄常住人口的43.0%。北京市和郊区村庄的户籍农业人口比重在10年间分别下降了21.3个百分点和27.2个百分点。据此可见，虽然在工业化过程中农村地区的农业劳动力不断向中心城和其他城镇流动迁移，但是大城市郊区村庄的居住人口总量并非处于“减少”，而是处于增加的趋势(这同用人口城镇化率来推算“乡村人口”的简单结论恰好相反);在村庄居住人口中，减少的是那些从事农业的人口，增加的是那些从事非农就业的人口;由于居住人口总量增加、从事农业的居住人口比重下降，村庄人口的职业构成总体上发生了趋于非农化的变迁;而这种变化也反映出，在逆城镇化的大趋势下，部分地区村庄的居住人口已形成了“原住的农业工作者+原住的非农业工作者+非原住的工作者”多种职业共同居住格局;这些农村地区的功能，也已经由过去以农业生产和农业生产者居住为主的单一功能，逐步转向“农业+生态+非农业”构成的多样化产业与功能。

　　也就是说，相当一部分村庄所固有的“农村功能”正在向“乡村功能”转变(张强[37](P210)，2006)。这种转变从其内在机理看，生成于作为大城市地区农村基础产业的农业自身所具有的生产、生活、生态等多功能，在最近20多年已经因其参与主体(他们兼具从业的主体和居住的主体)向多样化变化而导致农村地区功能的多样化。可见，以中心城市外围人口增加或外向流动为典型特征的逆城镇化，早已不是一种理论假设或推断，而是一种明显的现实。其原因在于：一方面，我国城乡经济社会发展已经达到了出现这种趋势的阶段，各种要素、各类主体实际上已经由各种通道大量地进入了农村地区的城镇和村庄;另一方面，更重要的是，进入21世纪以来，党和国家提出了一系列有利于促进城乡融合发展的方针政策，并加快改善了农村地区引入外部要素的环境质量，创造出了城乡融合发展的有利条件。

　　党的十六大以后，中央作出两个趋向的重要论断，提出我国总体上已到以工促农、以城带乡的发展阶段。党的十七大提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度和公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合的要求。党的十八大提出形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，将推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置作为健全城乡一体化体制机制的主要改革举措，提出鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。

　　党的十九大确定了进入新时代以后实施乡村振兴战略、坚持农业农村优先发展、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的目标，将坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，推动城乡要素自由流动平等交换作为振兴乡村的基本原则之一，从以工促农、以城带乡到经由城乡要素自由流动、平等交换形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系，体现出了在新时代走向城乡融合发展的进程中，加快城乡之间双向流动对体制机制、资源配置提出了公平性、协调性的新要求。国家新型城镇化规划也提出，特大城市中心城区要适当疏散部分经济功能和其他功能，加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享，推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。

　　三、以体制机制创新解决逆城镇化“滞后”或“受阻”的问题

　　回顾新中国成立70年，特别是改革开放40年的绝大多数时间内，我国长期处于快速工业化城镇化阶段，主导趋向是农业农村为城市发展提供资源，促进各类发展要素向城镇集中。相对而言，支持疏散化、逆城镇化方向上的规制较为薄弱，需要一个城市发展方式转型的过程。目前制约逆城镇化的规制障碍主要在于土地制度和行政管理体制两个方面。首先从土地制度看，在城乡两种土地公有制形式下，集体所有制的农村土地形成了对于外来要素进入的天然屏障。长期延续下来的城镇建设以行政建制为界限、将各级政府所在地作为“城镇”、将政府所在地以外排除在城镇之外按照“农村”建设并限制非村民进入的传统做法，不仅强化了城乡之间的隔离，不仅缺乏体制机制的创新，而且已经不适应农村地区出现的自主城镇化和进一步开放的现实需求，不适应城乡融合发展的新要求。尽管改革中基层已经涌现出了大量创新实践，但是在集体土地上的自主城镇化模式改革严重滞后于农村内生工业化模式的改革。

　　即使在发展乡村旅游和休闲产业的过程中，也始终存在着对建设用地严格限制而缺乏发展空间的难题;农民的宅地庭院所固有的生产空间、生产功能的属性被严重地忽视，扩大再生产受到制约。这些问题都亟待通过推进农村不动产制度完善与改革来扫清障碍。其次从行政管理体制看，在我国以行政等级为特点的城乡管理体制下，各级市(镇)对处于最基层的乡村实际上也拥有配置资源之权。能否改变发展资源要素过于向上集中、向中心聚集的状况，将发展资源配置更多地向下而非向上、向外而非向中心去倾斜，实质上是一种城乡发展资源供给侧结构性改革，是城市和城乡体制内部的一场深刻的革命性变革。应积极探索资源配置能够得到上下公平的法制协调方式。

　　再从农村内部的治理看，我国有相当一部分村庄的功能已经发生变化，产业和人口结构的变化给乡村社会治理带来了巨大的挑战。面对这样复杂的现实和趋势，在农村建设资源配置方面，显然不应满足于原有对农村功能的假设，不应以村委会所辖的农民或集体经济成员多少作为依据，以免未来15—30年在实现乡村振兴战略的过程中重复出现“小马拉大车”的情况。

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