本文摘要：摘要：公共管理是政府和社会公共组织对社会公共事务的管理活动，对公共管理舆论资源的来源、特征和功能等基本概念的准确把握，是公共管理中舆论工作的前提和基础，意义重大。 一、公共管理舆论资源的来源 一)公共管理与舆论在我国目前已经出版的有关舆论学的
摘要：公共管理是政府和社会公共组织对社会公共事务的管理活动，对公共管理舆论资源的来源、特征和功能等基本概念的准确把握，是公共管理中舆论工作的前提和基础，意义重大。
一、公共管理舆论资源的来源
一)公共管理与舆论在我国目前已经出版的有关舆论学的着作中，对“舆论”一词所下的定义均不相同。刘建明认为，“舆论是显示社会整体直觉和集合意识，具有权威性的多数人的共同意见。’,Ill喻国明认为，“舆论是社会或社会群体中对近期发生的、为人们普遍关心的某一争议的社会问题的共同意见0’，仍陈力丹给舆论下的定义则是：“舆论是公众关于现实社会以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，具有相对的一致性和持续性，对社会发展及有关事态的进程产生影响。其中混杂着理智和非理智的成份。’惘可见，“舆论”是一种较为复杂的社会现象。是多因素的复合体;依据所强调的因素不同。就出现了不同的定义。
但是，我们也可以从这些定义中看到，舆论是一个历时性的概念，是一个变化的发展的过程，是意见统一与多样性的结合体。上述研究的重要成果就是舆论概念的理性化.即使公共理性成为舆论活动中的价值规范。这对我们探讨公共管理舆论资源来说。无疑提供了概念的共性特征。
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理的目的是实现公共利益。主要表现为公共物品和公共服务的提供。舆论作为公众意志的反映在公共管理中扮演了重要的角色.它既设定社会目标又提供公共服务的效果评估意见，并在此基础上推动公共管理决策链条的良性运作。
舆论是一种普遍的、隐蔽的、强制的社会力量，是实现社会控制、促进社会整合的重要手段。因而重视舆论，关注其来源并积极获取、引导舆论对于公共管理者而言至关重要。
公共管理中的舆论资源有主流与非主流之分，主流舆论是由政府、媒介和公众共同建构的，是政府、公众以及社会各个阶层通过互动对主要社会问题达成的共识。政府则是主流舆论构建的决定性因素。主流舆论在构建和谐社会、塑造国家软实力中具有不可替代的影响力;相反，一个国家主流舆论的失控和边缘化将直接威胁到社会稳定和政权安全。
从概念的现实积极意义出发，本文对公共管 理舆论资源的来源、特征和功能的探讨，都是基于主流舆论资源的正面功能的。
二、公共管理舆论资源的来源从舆论的公共理性价值出发。探讨主流舆论的特征首先要发现其来源途径，因为不同渠道形成的舆论具有各自的特点。在我国，公共管理者获取舆论资源的途径大致分四种：媒介舆论、政治民主、政务公开和人际舆论。
媒介舆论.即通过大众媒介的选择来传播一种体现自己意志的舆论。改变原有的不符合其意志的舆论氛围.并且逐渐使体现有利意志的舆论在一定的范围内占据主导地位。形成新的舆论生态。由于信息技术的发展，特别是20世纪电子传媒的出现和普及以及网络传播的崛起，使得大众传媒已经成为当今社会人们获得信息、感知世界的最重要来源。媒介舆论在舆论资源的获得中日益处于主导地位。
政治民主制度也是我国政府获得舆论资源的重要途径之一。我国实行的人民代表大会制度和政治协商制度都是正规的舆论获取途径。人大代表从全国各个地区、各个民族、各个行业、各个阶层中选举产生，充分代表社会各界的声音和意见。
全国和地方各级人民代表大会每年召开一次，听取社会意见，了解社会舆情。期除此之外，中国作为执政党还邀请民主党派进行政治协商、民主监督、参政议政，认真听取来自党外的意见和声音。各种意见汇集在一起，形成强大的舆论场。
政务公开是指国家行政机关拥有的政务信息和行政机关的公务活动(除了会对国家安全、公民隐私及其他合法主体利益造成侵害的)都要向公众公开。同时要求政府公开接受公众反馈信息，就政府行政过程中与公共利益相关的政策调整以及诸环节运作情况。征询公众意见和建议。舟政府部门广泛采用诸如举行记者招待会、新闻发布会、专家论证会、民意测验调查、预告制度、听证制度等各种政务公开方式。广泛听取社会各界和公众的意见，在决策过程中给公众、尤其是利害关系人、异议人表达的机会。这不仅使决策能充分反映多数人的意见，广泛集中民智，也使少数人的“表达自由”权得到保障，使政府部门获得全面的舆论资源，为制定正确的公共决策打下坚实的群众基础。
除此之外.人际舆论也应成为公共管理舆论资源的主要来源之一。关于人际舆论，通常是指人们以口头相传的形式对社会事件发表的意见，它通常反映的是民众的思想和意志。由群众口口相传，虽然不具有权威性。但却代表着民心民意，在民间具有很大的影响力。这种人际舆论并不是通俗意义上的“小道消息”，而是来自于公民社会、以民间立场出现的声音和话语。是我国创建服务型政府的过程中。公共管理者亟待听取的普通民众的声音。
三、公共管理舆论资源的特征主流的公共管理舆论资源是政府主导的公共组织与社会各阶层信息互动的结果.因为其来源途径的不同而具有不同的特征。
一)媒介舆论的特征.传统媒介舆论的特征政治性。“传媒是政治的战场”，世界上任何一个国家的媒体都是反映统治阶级意识形态的国家机器，其传播内容都反映特定的主流舆论和价值观。无论哪个国家的主流媒体都要以国家利益和民众利益为重，这也决定了各国无一例外的对媒介舆论进行着调控。在中国。大众媒介是党和政府的喉舌.是联系党和政府与人民群众的桥梁和纽带。是社会主义建设的舆论工具，因此我国的传统媒介舆论有着更强的政治性。
广泛性。在现代社会，报刊、杂志、广播电视等传统媒介渗透到人们生活的各个环节。是人们能够普遍接触到的最常见的发表舆论和了解舆论的工具;并且它们本身有着各自的传播优势，如报刊杂志的便于携带和易于保存性，广播、电视作为电子媒介具有传播速度快、兼容性大、受众面广以及感染力强的特点，这使得它们在传播和引导舆论方面具有其他舆论途径不可比拟的广泛性和影响力，也使得公共管理者能够及时获得信息和意见。对问题做出恰当的判断和处理。
双向沟通功能。当今社会发展的迅猛、社会活动方式的日趋复杂化和普通群众智能的提高以及对人类精神成果占有量的大幅度增加.要求公共管理者只有在广泛倾听人民的声音、征集人民的意见、集中整个社会智能的基础上，才能制定具有深厚社会根基和巨大生命力的决策。随着我国社会的发展和民主化程度的加深。传统媒介舆论在继续发挥政府宣传工具的同时。近年来也更加关注民生、关心百姓疾苦，舆论监督的功能也在不断加强。目前，虽然传统媒介舆论关注的领域众多，但可以看到，绝大多数可以归纳为宣传和揭露。前者主要是自上而下的宣传——官方新闻，后者则是自下而上的反映～群众诉求。 2.网络媒介舆论的特征意见多元性。网络舆论的多元性，是指网络舆论所体现出的价值观念呈多元化态势。网络空间有一个非常重要的特点，就是开放、自由，这必然导致它所包含的观点是包罗万象的。各种文化类型、思想意识、价值观念、生活准则、道德信仰都可以找到立足之地。[61在网络上。网民可以匿名发言，自由言论，完全不必惧怕类似现实生活中的“群体压力”。这就打破了传统的“舆论一律”，使网络舆论所表达的价值观念呈现多元化态势。加之我们今天正处于改革开放的时代前沿与全球经济一体化的大背景下.各国之间的经济往来日益密切.异域文化与不同的价值观念也无可避免地相互交融、彼此渗透.这也会导致价值观念的多元化。网络的出现，恰好给新时代的人们一个多元化价值观念表达的平台。
交互性。网络舆论的交互性是指围绕新闻事件，信息的传播者与受众之间的双向互动传播，反映着受众对社会生活的关注度和参与度。事实上。舆论传播过程中信息的交流互动无处不在，也正因为这种交互性。舆论传播过程才得以延续和完整。网络舆论借助网络媒体可以实现点对点、点对面、面对面等多种模式的互动讨论。从而极大地方便了参与各方之间的互动。这种交互性使信源与信宿之间已经没有绝对的、明显的划分。任何个人在网络上都既可能是信息的接收者。同时也可能是信息的发布者。这种互动给信息传播带来了无限的活力。
透明性。网络舆论的透明性是指网民在网上发表的意见和观点不仅完全公开、直观、透明，而且其强度和范围还是可量化的。嘲传统的社会舆论大多表现为“媒体舆论”.因为它只有依附于媒介才是现实可感的。才具有传播力度。然而，网络空间的出现.使舆论的形态与特性都发生了改变。
由于互联网的开放性和匿名性，网络用户在网上发表的意见和观点是完全透明的，网民说了什么、以什么方式说的(文字、图片、漫画、Flash、音频、视频等)都是现实可感、直观呈现的。即便是仅占少数人群的意见群体.其观点、意见也能够完整、直观地反映在网上。网络舆论的透明性，十分有利于公共管理者了解网络民情民意，把握舆论的走向。
情绪性。网络舆论多为潜舆论形态，即情绪型舆论形态。情绪型舆论是公共意见倾向的征兆，是显示公共意见倾向的窗口.但缺少理性，容易产生非理性的社会心理。如果对非理性的情绪型舆论引导不力或引导失误，可能导致社会的不稳定。伴随着互联网而来的不仅是舆论的相对开放和自由，更有舆论的高度情绪化和粗俗化。在“法不责众”心理的支配下，网民容易做出宣泄原始本能冲动的行为。
二)政治民主制度下的舆论特征规范性。国家和社会稳定至少需要两个重要的因素：上面决策民主，顺乎民意，能依法办事;下面民意畅通，群众的意志和利益能得到反映和实现.群众的不满情绪能得到排解。人民代表和民主人士把国家和人民联系在一起。他们能广泛地联系人民群众，通过人民代表大会和政治协商会议表达自己的意见和要求，沟通政府与人民的联系.把公众舆论上升为国家或行政意志。
人大代表是从全国各个地区、各个民族、各个行业、各个阶层中选举产生的典型代表，整体而言.他们有着更高的知识水准和对各行各业的深入了解，能够全面正确的了解国家政策，因此他们能够在人大会上运用更加专业、规范的语言表达方式.站在政治的高度上表达群众意见，形成的舆论具有专业规范化的特性：这些意见建议通过人民代表大会这种权威的舆论采集制度，为政府管理者所接收采纳。
此外，中国作为执政党还邀请民主党派进行政治协商、民主监督、参政议政。在舆论场中.民主人士的各种意见相互冲突、相互排斥又相互吸收、相互融合，最终形成有利于社会发展的、科学合理的舆论。
利益多元化。在民主政治制度中获得的舆论资源往往具有利益多元化的特征，这是因为通过人民代表大会或民主协商所获得的舆论资源往往代表了不同的社会群体亦或利益集团的意见，特别是强势集团的利益。这点随着我国经济的发展和社会的进步。呈现出明显的趋势。人大代表或政协委员中有一部分人来自特定的利益群体，他们在人大或政协会议中具有话语主导权，形成的舆论往往代表了其所在的利益群体。从而形成利益多元化趋势。
三)政务公开中的舆论特征目标集中性。政务公开包括政府将要实行的重大决策及时向社会公开，同时政府对社会关注、群众关心的热点问题和重大决策，按照科学民主的决策程序广泛听取意见。虽然政务公开涉及内容广泛，但是就每一次公开内容，听取意见而言。目标内容都是集中的，广大群众代表、专家、政 府部门往往会就一项特定的决策事项进行激烈、深入的探讨，由此而产生的舆论意见更加全面、清晰、深刻，便于政府部门及时制定各项政策。
利益全面性。新闻发布会、民意测验调查、听证制度等诸多的政务公开方式的参与人。既包括政府相关部门的公务人员、专家，也包括群众，特别是与决策问题有利益关系的群体代表。各方人士对论题提出自己的意见，表达心声;政府部门就此可以全面、公开的听取各方意见，协调利益关系;这有助于实现决策过程中利益分配的公平性和公正性，有利于维护公共利益。
四)人际舆论特征潜舆论性。民意通常是整个社会的普遍意识。民意通常以三种形态表现出来：潜舆论、显舆论和行为舆论。潜舆论是低水平的民意或处于形成时期的民意，表现为民众某种共同的内心活动。
这时，民意处于一种社会情绪状态。在我国，人际舆论多为潜舆论的形态。它们以村民口传、街谈巷议等多种形式大量存在，尤其随着社会的发展和科技的进步。手机亦成为人际舆论形式的重要载体。在那些媒体和政府部门没能触及的区域。人际舆论以潜伏的状态存在于社会之中。反映最为真实的民心民意。因此，人际舆论没有出现在公共领域，只是公共舆论的初期酝酿时期。
非正规化。人际舆论多形成在媒体较少触及的、正式信息流通不便的社会领域。通常在这些领域中的人们知识水平相对不高.对国家方针政策不够了解，因此他们表达民意的能力是有限的。
在这种状况下所形成的人际舆论具有非正规化的特点。往往需要媒体的关注和公共管理者的体察民情才能够转化成正规的公众舆论。为公共管理者了解民生，制定方针政策提供舆论资源。
四、公共管理舆论资源的功能主流的公共管理舆论资源是政府倡导和推动形成的，是符合社会主流价值观的意见集成，其目的就是促进公共管理目标的实现，因此其功能应是以正面为主的。从上述不同来源的舆论资源的特征来看。其功能效应主要体现在以下几方面。
.舆论宣传功能在中国，媒体是党和政府的职能部门，是党和政府的“喉舌”’更是党和政府的宣传工具，因此舆论的宣传功能主要是通过大众传播媒介来完成的。
大众传播媒介实现宣传功能主要通过两个途径：一是使政策引人注目，通过现代化的通讯工具，向社会宣传，以扩大影响，获取公众支持：通过新闻报道、舆论渲染等方式，吸引社会大众对政策的注意力，增加他们的关心程度和了解程度.从而引导社会政治心理的发展方向。二是在各种各样的宣传报道中，除提供各种政策信息外。直接宣传某种政治观念、政治态度和政治感情。通过各种大众传播媒介广泛发动民众来关一12,政策.加强宣讲政策的意义和价值，使他们强烈意识到自己的主人翁权利，明显地感受到自己与政策之间的实在关系。
.舆论预警功能舆论的社会预警功能是指舆论根据已有的经验认识对即将发生的社会变动的预先警示功能.它指导人们对社会变动做出科学、理性的判断和应对。
任何重大的社会变动之前都有一定的舆论先兆。变动中会引起舆论的震荡.变动后持续存在的舆论又为新的社会变动提供舆论上的准备、经验和借鉴。从这个意义上讲，舆论具有守望社会环境的功能。而这种守望对社会变动的反映不是消极的，而是积极的，即先前社会变动中形成的舆论可以为之后的社会变动提供～定的经验、借鉴、启迪和警示。圈舆论的社会预警功能本质上是从实践中获得的认识反过来指导实践的过程。正如实践与认识的关系不是一次实现的一样.舆论对社会变动的预警功能也不是一次完成的。社会变动引起的舆论作用于新的社会变动，继而又会引起新的舆论，这是一个循环往复、永无止境的过程。在这个过程中，人的实践活动和认识活动逐渐朝着科学、理性和进步的方向实现螺旋式上升。
.舆论监督功能舆论监督是现代民主社会的重要标志。公民作为国家的主人，有知政、参政、议政的权利，有了解政府的某些行动或政府所掌控下的某些信息的权利。包括对热点问题、重大事件的知情权和评论权.而舆论监督是公民行使言论自由权的基本手段。因此，舆论监督实际上意味着公民是否有权利充分反映自己的意见，也就是表明公民是否充分享有言论自由的权利，这是民主国家主权在民的重要衡量标准。
舆论监督的出发点，在于呼吁和保护社会公共利益，促进国家政法体制的良性运作。舆论监督实际上是一种政府与公众相互沟通、相互了解的过程，它可以消减政府与公众之间的隔膜。增加彼此之间的相互信任。通过舆论监督，政府与公众达成某一种共 识，并根据此共识来治理社会。人民群众通过舆论监督，反映民意，针贬时弊。提出建议，弘扬正气，对党和政府及其工作人员进行群众性监督。一个社会如果没有正常的舆论监督。就将失去公平，那么这个社会就不可能团结稳定和健康发展了。
舆论影响政府决策功能在制订公共政策的过程中.政府越来越重视搜集和分析来自社会方方面面的不同意见和要求，尽量做到集思广益，使所制定的公共政策能够合理地体现有关各方的利益。以促进管理决策水平的提高。运用大众传播媒介来监测环境，传递信息，是科学决策不可缺少的一环。公众广泛地参与社会决策过程.既是社会民主的标志，又是真正调动公众积极性，使之共同参与公共管理过程的重要保证。
社会舆论的强弱也影响到政府决策议题的轻重缓急程度。社会舆论反映的是社会公众需求最强烈、最迫切的焦点、热点问题，往往能引起政府的重视，并将其列入优先考虑之列，条件允许时也会优先给予解决。比如，全国“两会”前期，人民网、新华网等官方权威网站从不同方面广泛征集民意：各地代表委员也通过当地新闻媒体开设“两会建议通道”专栏，以热线电话、读者信箱、网上论坛等多种形式。就人大建议、政协提案向社会公开征集意见和建议。
五、结语
在全球公共管理的变革时代，信息的畅通和全面的公民参与正在成为国家和公共事务治理的要素。舆论作为公共管理的主要资源已经是不争的事实。从舆论概念本质出发，以公共管理活动的视角研究公共管理舆论资源的概念特征，是公共管理中做好舆论工作的前提和基础，是进一步做好舆论资源的开发、运用工作的认识基础。本文研究的逻辑和意义就是。以公共管理活动特质为依据，挖掘出公共管理舆论资源与一般社会舆论不同的形成途径.并研究概括其相应特征，进而提出当前舆论资源对我国政府公共管理活动的促进功能。
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