本文摘要：近年来，中国对外援助制度在不断完善之中。然而，制度建设的目的并不仅仅是为了完善制度本身，而最终目标是为了提高效能，推进治理能力的现代化，并积极参与全球治理体系改革和建设。党的十八大报告明确提出要加强同世界各国交流合作，推动全球治理机制变革
近年来，中国对外援助制度在不断完善之中。然而，制度建设的目的并不仅仅是为了完善制度本身，而最终目标是为了提高效能，推进治理能力的现代化，并积极参与全球治理体系改革和建设。党的十八大报告明确提出要“加强同世界各国交流合作，推动全球治理机制变革”“中国坚持权利和义务相平衡，积极参与全球经济治理”。党的十九大报告中对全球治理的论述篇幅大幅度增加。报告提出，构建人类命运共同体，促进国际关系的民主化，坚持共商共建共享原则，推动全球治理体系变革。从积极参与全球经济治理到促进全球治理体系变革、倡导构建人类命运共同体，体现了中国在全球治理方面将更加积极作为。
对外援助制度作为国家治理体系的一部分，在参与全球发展治理中发挥着重要作用。必须认识到当前全球发展治理发生的新变化，并思考如何通过战略完善提升在全球发展治理中的话语权。
一、全球发展治理新格局
全球发展治理体系长期以来被西方发达国家主导的OECD发展援助委员会所垄断。但近年来，随着国际力量格局的变化，发展援助委员会也开始承认非发展援助委员会成员国在国际发展援助中的重要作用，改革“官方发展援助”的定义，努力推动构建有效的全球发展伙伴关系。与此同时，联合国在全球发展治理中的核心地位日益凸显，G20在全球发展领域中的参与日益深入，南南合作的发展也推动了新的发展合作和融资机制的构建，全球发展治理机制正在逐步转变。
1.联合国在全球发展治理中的话语权不断提升
西方发达国家主导的OECD发展援助委员会所垄断的全球发展治理体系，主要服务于西方大国的利益，其代表性不足，而且发达国家与发展中国家之间在权力、影响、机会、资源等方面是严重不平等的。联合国作为推动全球经济发展合作的核心机构，具有其他国际组织不具有的普遍合法性，在全球发展治理体系中理应占据核心地位。
一方面，联合国提供了发展问题辩论和决策的论坛。联合国仍然是制定适用于全球规范和标准的正式舞台，无论是20世纪60年代联合国提出的“四个十年战略”，21世纪之初设定的“千年发展目标”，还是在“千年发展目标”议程结束后为发展议题重新设定的2030可持续发展议程，这些都成为国际社会共同奋斗的目标。可见，联合国在全球发展治理中的核心作用正在进一步增强。另一方面，联合国本身就是一个相当大的发展参与者。大约30个联合国机构、基金和计划署从事发展援助和人道主义援助活动以协助发展中国家。其发展政策也更加中立，奉行真正的多边主义。
2.G20对发展议程的参与度不断深入
G20原本是一个由发达国家和新兴国家组成的国际经济合作论坛，是各成员国财政部长和央行行长举行年度会议的机制，但从成立之初，发展就是其关注的议题之一。在其成立后的第一个10年间，每年召开的G20峰会都会做出与发展议题有关的承诺，包括表达对多哈发展议程的关注、强调减少贫困、引入发达国家与发展中国家的平衡发展原则、支持“千年发展目标”、发布有关发展议题的声明、探讨援助有效性和债务减免问题、强调减贫社会包容与可持续增长等。
特别是2010年在首尔召开的G20峰会提出了具有里程碑意义的“首尔共识”和“跨年度行动计划”，既有传统的全球发展问题治理思路，又包括新型的全球发展治理模式。[1]2015年在土耳其安塔利亚召开的峰会通过了《G20和低收入发展中国家框架》，加强G20在发展领域的对话和参与。2016年G20杭州峰会第一次就落实联合国2030可持续发展议程制定行动计划，呼吁通过开展南北合作、南南合作和三方合作，以及在技术交流和能力建设方面的国际合作，加强国际社会对有效、有针对性的能力建设的支持，帮助发展中国家实现所有可持续发展目标。
3.南南合作框架下新的发展合作机制
南南合作产生于20世纪50年代，是指发展中国家(也被称为全球南部国家)之间资源、技术和知识的交流。由于发展背景和挑战的相似性，南部国家在分享知识、交流技术、形成共同议程和集体行动方面越来越积极。南南合作及其议程必须由南部国家确定，并应继续遵循尊重国家主权、国家所有权以及独立、平等、无条件、不干涉内政和互利的原则。联合国开发计划署指出，南南合作是为实现可持续发展目标、实现繁荣和消除贫困而加强合作的大胆、创新和不断增长的手段。在联合国粮农组织看来，南南合作是发展中国家之间基于团结理念的广泛合作框架，打破了捐助者和受援国之间的传统二分法。它在国际发展合作中发挥着前所未有的作用，南南合作的创新正在产生新的工具和伙伴关系，以解决粮食不安全、贫困和可持续农业问题。
近年来，南南合作的发展也推动了新的发展合作和融资机制的构建，如“一带一路”倡议、金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行、南南合作援助基金、澜湄合作机制等。
“一带一路”倡议。“一带一路”倡议是为了实现经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，促进沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。在第五届全球智库峰会平行圆桌会议上，俄罗斯科学院远东研究所首席研究员弗拉基米尔·彼得络夫斯基指出，“一带一路”峰会开启了新的全球治理机制。[2]
金砖国家开发银行。金砖国家开发银行的概念于2012年在新德里举行的第四次金砖国家峰会上提出，以便为金砖国家和其他新兴经济体以及发展中国家的基础设施和可持续发展项目筹集资源。金砖国家开发银行有三个主要特点使其与现有的多边开发银行不同，即南南合作、权力共享和可持续发展的公平性。“全球南部”国家为自身建立一个开发银行既独特，又必要。尽管金砖国家开发银行的资本基础有限，与世界银行的2320亿美元甚至亚洲开发银行的1650亿美元相比，国家开发银行规模太小，无法向国际货币基金组织和世界银行提出实际挑战。然而，它的诞生确实标志着发展中国家对国际货币基金组织和世界银行实施的主要由美国主导的政策越来越不满。金砖国家开发银行是为了满足全球南部基础设施的特定发展需要而创建的。金砖五国政府根据自己作为“全球北方”对外援助接受者的经验，热衷于确保其提供的发展资金不受政治条件限制，并且毫不拖延地发放。
亚洲基础设施投资银行。亚洲基础设施投资银行是首个由中国倡议成立的多边金融机构，重点支持区域为亚洲国家，重点支持领域是基础设施建设，目标是促进“一带一路”建设的互联互通和经济一体化，同时加强中国与其他亚洲国家和地区的合作。亚洲基础设施投资银行与现有多边开发银行并不冲突，其成立是为了补充现有多边开发银行的不足，从而协同促进亚洲地区的经济稳定和可持续发展。从官方表态中，亚洲基础设施投资银行和金砖国家银行这两个由新兴国家倡导并建立的投资银行，并不是要挑战或取代现有的发展融资体系，而是改进和补充该体系。但仍然有很多评论认为这两个银行的成立对美元体系及其自1944年以来对世界金融流动的控制构成了最大的威胁。亚洲基础设施投资银行可以说是以中国为代表的主要新兴经济体在战后国际金融秩序之外另起炉灶的一种尝试。无论如何，金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行(亚投行)的成立代表了整个发展融资架构的重大转变。
南南合作援助基金。南南合作援助基金是习近平主席于2015年9月26日在纽约联合国总部出席联合国发展峰会时宣布设立的，首期提供20亿美元，用于支持发展中国家落实2030可持续发展议程。习近平主席在2017年5月“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上宣布向南南基金增资10亿美元。南南合作援助基金旨在汇聚中国和国际资源，推动南南合作，支持发展中国家平等参与全球经济治理，帮助发展中国家实现2030可持续发展目标，消除贫困，保障民生，实现经济、社会、环境协调发展，实现人与社会、人与自然和谐相处。据国家国际发展合作署2019年3月15日《南南合作援助基金简介》，中国国内及受援国的社会组织、国内外智库及国际组织等可以申请南南合作援助基金，开展对外援助项目。这些对外援助项目以人道主义援助、农业发展与粮食安全、卫生健康、扶贫、教育培训、可持续工业发展、生态环保、贸易促进、贸易投资便利化等为优先领域，以实施小微型民生项目为主。
澜湄合作机制。澜沧江—湄公河合作(以下简称“澜湄合作”)是我国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南共同发起和建设的新型次区域合作平台，旨在深化六国睦邻友好合作，促进次区域经济社会发展，缩小地区国家发展差距，助力东盟一体化建设和地区一体化进程，为推进南南合作、落实联合国2030可持续发展议程贡献力量。各方将为建设澜湄国家命运共同体，将澜湄合作打造成为亚洲命运共同体建设的“金字招牌”和“一带一路”建设的重要平台而共同努力。机制采用“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的模式，以项目为本，开始了很多民生项目，旨在建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体，树立以合作共赢为特征的新型国际关系典范。澜湄合作是首个由我国主导的新型周边次区域合作机制，是世界上首个率先响应《2015年后发展议程》的具体行动，成为推进南南合作的新平台。
二、中国对外援助的战略选择
全球发展治理变革给中国带来了挑战，同时也带来了机遇。我们必须充分认识全球发展治理变革的意义，应对挑战，把握机遇，引领全球发展治理变革，完善全球发展治理架构。对全球发展治理的讨论离不开国际发展援助和国际发展合作。中国对全球发展治理的参与在很大程度上体现在对外援助方面。因此，中国要提升在全球发展治理体系中的话语权，就必须进一步完善对外援助制度，结合全球发展治理机制的新变革，以“一带一路”倡议为抓手推进国际发展合作新平台的建设。
1.完善对外援助制度，提升在国际发展援助体系中的话语权
以中国为代表的新兴援助国的崛起对国际发展援助的理念、规则和结构等方面产生了若干影响。尽管如此，主导国际发展援助体系的依然是发达国家。未来的国际发展援助规则有可能呈现两种态势：一种是建立兼容新兴援助国对外援助规则但仍以发达国家为主导的国际发展援助规制体系;另一种是新兴援助国的对外援助规则与发达国家制定的发展援助规则有同等地位，国际发展援助体系呈现两种并行的发展援助规制。而无论上述哪一种情况的出现，均需要发展中国家进一步改变当前不对等的援助机制。作为世界第四大援助国的中国责无旁贷。中国必须进一步完善自身的对外援助制度，使其在国际发展援助体系中的影响力不断上升，进而提升国际发展援助规则制定的话语权。
将对外援助理念制度化为纲领。中国对外援助受到发展中国家的普遍欢迎，这得益于其先进的对外援助理念。从提供对外援助之初实行的对外援助八项原则，到改革开放初期的平等互惠、共同发展，再到新时代提出的人类命运共同体、正确义利观、真实亲诚等新理念，这些都体现了中国特色社会主义的援助模式和援助体系。这些援助理念不仅符合中国国情，而且契合受援国的实际需求，成为国际援助体系中独特的新理念。
在国际发展援助格局发生演变、援助理念出现多元化的背景下，制定对外援助的纲领性文件，将中国的对外援助理念制度化，让国际社会对中国的援助理念有更明确的认知，不仅仅是为中国，也是为了其他发展中国家争取话语权和争取其他发展道路的机会。中国作为发展中国家在援助领域的成就，为其他发展中国家的多元化发展提供了依据。
尽快制定对外援助基本法，夯实对外战略基础。新兴援助国的崛起所带来的国际发展援助格局的演变包括援助结构的变化。如前文所述，南南合作中有55%的资金是用于对外投资的。林毅夫等人提出了超越发展援助结构，将对外援助与外商直接投资结合在一起。
从接受援助最多的非洲国家的角度来讲，他们也认为外商直接投资是经济增长的引擎。非洲国家认为中国在非洲的援助和投资对中非双方都是双赢的。非洲学者DambisaMoyo在其《援助的死亡》一书中还论述了贸易对促进增长的作用。截至2018年，中国已连续9年成为非洲第一大贸易伙伴国。在Moyo看来，欧洲总是设置一些贸易壁垒，因而非洲在与欧洲做贸易时，吃亏的总是非洲。而中国则是一个公平的贸易伙伴。尽管贸易不是解决非洲一切问题的灵丹妙药，但每年来自中国上千亿美元的贸易额，还是能够解决很多问题的。
因此，无论是从提供援助的新兴援助国家还是接受援助的发展中国家来讲，对外援助、贸易和投资对于实现援助目标都是不可分割的。对外援助与国际贸易和对外投资是我国对外战略的重要组成部分。[3]贸易和投资领域都有了相关的基本法，唯有对外援助的基本法是缺失的。制定对外援助基本法，将对外援助作为与国际贸易和对外投资并驾齐驱的对外战略三驾马车之一，事关国家的整体对外战略。而将对外援助与贸易和投资并列，也更容易被国内公众所接受，从而为开展对外援助奠定良好的国内民意基础。
2.加强国际发展合作，对接2030可持续发展议程
2030可持续发展议程是指导当前国际发展合作的纲领性文件，强调在经济、社会与环境三个维度上保持平衡。2030可持续发展议程设立了17项改变世界的目标，前16个是国际社会力图实现的目标，而第17个“加强执行手段，重振可持续发展全球伙伴关系”则是实现前16个目标的手段。
这里的全球伙伴关系有这样几个维度：第一是援助国之间构建伙伴关系;第二是援助国和受援国构建伙伴关系;第三是援助国与多边机构构建伙伴关系;第四是公私伙伴关系的构建。
为此，中国在开展对外援助过程中，要注意从以下几个方面加强国际发展合作。
加强与其他援助国的协调。中国作为新兴援助国，在援助理念、援助方式等方面与传统西方援助国有很大不同。中国在坚持自身援助特色的同时，也要加强与传统援助国的对话，既学习传统援助国的经验、制度安排和管理模式，也要通过对话，澄清国际社会对中国的一些误解。同时，中国也要加强与新兴援助国之间的协调。新兴援助国之间尚未形成统一的对外援助范式，而如果要提升在国际发展援助体系中的话语权，新兴援助国之间需要凝聚共识，形成统一的声音。
构建与受援国的伙伴关系。中国在开展对外援助过程中坚持平等互惠的理念，不向受援国附加政治条件。这种援助模式得到受援国的广泛欢迎。中国应进一步突出受援国在发展援助中的平等地位，将受援国视为平等的发展合作伙伴，采取共商、共建、共享原则推进与受援国的合作，并将这种新型的合作伙伴关系打造成为国际发展援助体系中的典范。新成立的国家国际发展合作署不同于此前的商务部，其在各国有经商参赞，可以同受援国有直接的沟通渠道。因此，如何加强与受援国的沟通，切实了解并找到与我国总体国家利益相契合的受援国需求，构建良好的合作伙伴关系，是国家国际发展合作署在进一步改革中要思考的问题。
加强与多边机构的合作。联合国对全球发展治理的核心作用日益凸显，中国应进一步加强与联合国的合作。首先支持联合国就发展议题所提出的各项倡议;其次，以具体行动支持联合国2030可持续发展目标的落实;第三，中国政府部门与联合国专门机构构建机制化合作关系;第四，企业和社会组织与联合国专门机构建立伙伴关系。此外，中国新增的对外援助资金可以加大通过多边机构援助发展中国家的份额，利用多边机构的影响力，提升中国对外援助的影响力。
探索公私伙伴关系，鼓励民间组织和社会资本参与对外援助。民间社会组织可以在国家和区域发展领域承担更多的责任并发挥更大的影响力。要动员民间社会组织的资源，影响和监督对外援助政策及其实施。此外，在新的国际发展援助格局下，对外援助将与贸易、投资紧密结合在一起，这就势必要发挥社会资本的作用。一方面，有利于为私人部门到海外发展提供机遇;另一方面，在国际发展融资有大量缺口的情况下，私人资本的参与可以作为融资的一个补充。
3.对外援助战略与“一带一路”倡议相结合促进全球发展治理
“一带一路”是一项国家级顶层合作倡议，着眼于实现世界经济的包容性增长，充分考虑沿线国家的发展战略，以此升级全球产业价值链，从而将中国的改革开放与国际合作的制度设计联系在一起，体现了国家治理与全球治理的互动，也将中国减贫经验与完善全球发展治理相结合，体现了中国减贫治理与全球发展治理之间的关联，为中国深入参与全球发展事务、推动发展治理变革指明了方向。
对外援助是中国重要的战略支柱之一，与“一带一路”倡议覆盖的国家基本重合。因此，将国别援助计划与“一带一路”合作规划相配合，可以形成更好的协同效应。对外援助特别是民生领域的对外援助可以很好地夯实受援国的民意基础，发挥“一带一路”建设的先导作用，从而共同构建合作共赢的新型国际关系，打造人类命运共同体。
对外援助与“一带一路”倡议协同促进全球发展治理的路径有如下几条。
将可持续发展作为“一带一路”倡议的核心理念。“一带一路”倡议将中国的发展与世界的发展联系在一起。通过“一带一路”的互联互通，“一带一路”建设在消除基础设施差距、促进经济增长方面将发挥重要作用。但国际社会对“一带一路”也有不少非议，认为这是中国在转移过剩的工业产能，其中不乏高污染和高能耗的产能。此外，中国在“一带一路”沿线地区投资的部分项目具有环境风险，也引起了国际媒体和非政府组织的关注。因此，中国在推进“一带一路”建设时，一定要密切结合可持续发展目标，注重生态环保，并以此为契机推动区域的绿色转型。
积极融入联合国主导下的各项发展机制。联合国是全球发展治理的核心机制。“一带一路”建设也要遵守联合国宪章的宗旨和原则，强调平等、不干涉内政等原则。同时，通过加强与联合国开发计划署等发展治理机构的合作，可以扩大“一带一路”的国际影响力，从而取得更广泛的共识。
构建发展合作新范式。“一带一路”、亚投行、金砖国家银行等机制即为一种新的发展合作范式，中国利用自身发展经验和在基础设施建设方面的比较优势，为发展中国家提供发展融资，帮助发展中国家解决发展的瓶颈问题，促进发展中国家的结构转型，从而带动真正的发展。而中国在这种发展合作过程中，也将学习合作伙伴的有益做法，并在各领域进一步规范化，从而实现各方的协同发展。
构建全球伙伴关系。“一带一路”倡议提倡各国共商共建共享。该倡议自提出以来进展显著：在政策沟通方面，中方已经与123个国家和29个国际组织签署了171份合作文件，很多发达国家的公司、金融机构希望与中方合作开拓第三方市场。这也体现了全球伙伴关系的构建。在实施对外援助过程中，也要特别注意与受援国之间打造一种平等的伙伴关系，避免完全由我方主导的援助方与受援方关系。
进一步完善对外援助治理结构。对外援助与开发合作是“一带一路”建设不可或缺的手段。对外援助在争取民心相通方面可以为走出去的企业进行“一带一路”建设创造良好的环境。然而对外援助的机制建设却滞后于“一带一路”。“一带一路”倡议在提出后，仅用五年的时间，就对“一带一路”的定位、目标、原则做了很好的阐释，而且为“一带一路”做了顶层框架设计，成立了由中央政治局常委、国务院副总理担任领导小组组长的高规格的工作机制。
中国是全球发展治理的重要参与者，而要进一步提升中国在全球发展治理中的话语权，就要使国内的体制机制进一步对接全球发展治理的趋势和要求。只有建立健全有效的机构并在一系列政策领域进行必要的协同，才能更好地调动各方面资源，实现可持续发展目标。[4]全球包括17个可持续发展目标和169个具体目标，涉及经济发展、社会进步和环境保护三大方面。这就需要国内各有关部门的积极参与。对接全球可持续发展议程，需要进一步完善中国的对外援助治理结构，从而进一步提高中国在全球发展援助治理中的话语权。
政工师论文投稿刊物：《国际观察》(International Review)杂志创刊于1980年，曾用刊名《苏联研究》，由上海外国语大学主办，上海外国语大学国际问题研究所承办，中华人民共和国教育部主管的研究国际问题和国际政治理论的综合性刊物，国内统一刊号：31-1642/D，国际标准刊号：1005-4812，邮发代号：4-574，国内外统一发行。
三、结论
完善对外援助制度是为了中国在国际发展援助领域有更大的话语权。这就需要深刻理解和适应国际发展援助的最新趋势。减贫与发展成为国际发展援助的核心议程，联合国在国际发展援助中的领导作用日益提升，“千年发展目标”和2030可持续发展目标的提出为国际社会设定了一致的目标和要求。此外，随着新兴国家的崛起，国际发展援助力量对比发生变化，新兴援助国在全球发展援助体系中所占的比重日益增大，给国际发展援助带来了诸多变化，如进一步促进了受援国地位的提升，对外援助与贸易、投资相结合的方式或成为援助方式的新趋势等。这些都是新兴援助国在国际发展援助领域中话语权提升的结果。中国作为新兴发展中国家的领头羊，无论是从外部期待还是内部动力方面，在国际发展援助领域中都需有更大的作为。
参考文献：
[1]约翰·柯顿.G20与全球发展治理[J].国际观察，2013(3).
[2]任海平.“一带一路”倡议为全球发展和治理注入新活力与正能量[J].经济研究参考，2017(31).
[3]曹俊金.对外援助立法的必要性探析[J].天津法学，2019(1).
[4]黄超.全球发展治理转型与中国的战略选择[J].国际展望，2018(3).
作者：赵美艳
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