区域财政社会保障支出差距与优化研究

　　摘要:文章基于1998-2015年地方政府财政社会保障支出数据研究发现，我国区域财政社会保障支出呈现出以下特征:从总量来看，东部>西部>中部>东北;从支出力度来看，东北地区支持力度最大，达到18%，其他地区支出力度较小，在10%左右;从人均支出来看，东北地区远远超过平均值，东部和中部地区均落后于平均值;从社保支出增量来看，东部地区处于优势地位，东北地区最少;区域间泰尔指数不断下降，区域差距不断缩小，90%以上由区域间差距造成。因此，必须优化中央—地方财权和事权的划分，适当提高中央政府社会保障事权;根据老龄化率、常住人口等因素加强社会保障支出转移支付，逐步建立国家最低标准;提高社会保障领域社会统筹层次，不断增强保险的互济性;优化地方政府激励机制，不断加大对社会保障的投入。

　　关键词:财政社会保障支出;区域平衡;转移支付;泰尔指数；社会保障论文期刊

　　一、引言

　　公共服务均等化是区域协调发展的重要方向，也是促进我国区域协调发展的重要途径，社会保障均等化作为公共服务均等化的重要组成部分，其相关研究得到了学术界的持续关注，成为公共服务均等化的主要研究主题(时涛等，2015)[1]。2013年11月党的十八届三中全会指出“建立更加公平可持续的社会保障制度……健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。”2017年10月党的十九大报告指出:“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”

　　改革开放以来，特别是1997年7月国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内统一“统账结合”的养老保险模式，我国社会保障事业和制度建设得到了长足发展。伴随着经济的区域非均衡发展，区域间财政社会保障支出差距不断扩大，这对区域经济的平衡发展也产生了深远影响。在社会保障支出研究方面，学术界的关注点在以下五个方面:第一，探讨社会保障支出与经济增长之间的关系，如范琦、冯经纶(2017)[2]，李佳、赵建国(2016)[3]等，认为现阶段社会保障支出的经济增长功能显著为正，并且在未来一段时间内将继续保持;第二，探讨农村社会保障支出问题，如卢洪友、刘丹仇(2016)[4]，仇晓洁(2013)[5]等，发现农村社会保障支出存在明显的地区差距，应不断完善农村社会保障及相关财政政策制度设计，加大对落后地区农村社会保障的投入;第三，探讨社会保障与社会建设方面的关系，如卜芳、肖立国(2017)[6]认为社会保障支出不仅对农村居民幸福感有显著的正向影响，而且缓解了收入差距过大对农村居民幸福感带来的不利冲击;第四，社会保障支出的责任划分问题，如李凤月、张忠任(2015)[7]，林治芬、魏雨晨(2015)[8]，认为中央财政社会保障支出比重过低，应该适度加强中央政府在社会保障领域的责任;第五，社会保障支出的差距分析，如殷金朋(2016)[9]，严雅娜、张山(2016)[10]认为财政分权、转移支付和地方财力等因素对社会保障水平的影响效果显著。

　　虽然学者对社会保障支出方面的研究比较丰富，但是也存在一定的缺陷或不足。首先，对于区域的划分，有的学者分为东中西部三大区域进行研究[11]，或者对某一区域社会保障进行研究，本文认为划分为东、中、西、东北四大区域进行研究更加合理;其次，在社会保障支出的数据方面，存在数据不够健全、数据老化的问题，例如严雅娜、张山(2016)利用的数据只有2004-2013年的，数据明显老化和不完整，不能反映我国社会保障支出的全貌，本文采用我国1998-2015年数据，数据更加完整;再次，本文对社会保障的增量支出方面进行分析，克服了部分学者对此的忽略，增量支出多，说明其占据优势，反之，则处于劣势;最后，对于我国区域间社会保障支出的差距，到底是区域间的差距造成，还是区域内的差距造成，抑或两者共同作用，需要进一步理清。基于以上问题，本文运用1998-2015年数据，分析我国区域间财政社会保障支出的变化趋势，通过泰尔指数对区域财政社会保障支出差距做出分解，最后提出优化对策。

　　二、理论阐释与方法选择

　　(一)理论阐释

　　社会保障是国家重要的社会经济制度，是实现民生改善和社会公平正义的基本制度载体，是推进基本公共服务均等化、缩小收入分配差距的重要政策工具，被称为民生的“安全网”和社会运行的“稳定器”(关博，2016)[12]。我国是一个人口众多、经济发展不平衡的发展中大国，经过近40年的改革开放，2016年我国人均GDP达到8865美元，基本上达到中等发达国家行列，在经济不断发展的同时，我国社会建设却相对滞后，经济与社会的不协调发展成为制约经济发展的软肋(范柏乃、张维维，2013)[13]因此，为了实现经济社会的协调发展以及2020年全面实现小康社会的目标，必须加快推进社会保障均等化建设，进一步完善我国社会保障体系建设。所谓社会保障均等化就是“一个国家或地区在一定时期内每一个居民都能享受到的、政府提供的社会保障服务的质与量的规定性，即完善社会主义市场经济体制下的分税制财政体制，理顺中央和地方的社会保障财政关系，增强中央政府在社会保障领域内的宏观调控能力，抑制地区间社会保障服务的不平衡发展，实现全国范围内各级政府提供社会保障公共服务能力的均等化。”(柯卉兵，2010)[14]。

　　在构建社会保障均等化过程中，本文认为不能单纯地理解为分配结果均等化。平等与公平存在一定的概念叠加，平等是指结果的完全均等，特别是收入或者其他资源在成员之间的无差异分配，而公平不仅带有主观价值判断，还包含了对起点和过程的考虑，因此社会保障的均等化绝对不是绝对的均等化。根据我国社会保障制度的整体设计，社会保障的均等化应该是:

　　第一，社会保障全覆盖，保障权利人人共享。社会保障的全覆盖不仅要做到制度的全覆盖，而且要实现人群全覆盖和个体全覆盖，彻底消除保障盲点。这里的人人共享是指居民无论其户籍、地域、经济状况等，都可以获得均等的参加机会，并不是所有城乡居民直接纳入一个统一的制度。

　　第二，平衡社会保障的供给和需求，实现权利和义务相对应。社会保障要体现精算公平理念，坚持“多缴多得”和“长缴多得”的待遇确定方式，实现保障权利和缴费义务的相对应。

　　第三，调节收入分配差距，分担民众经济风险。随着风险社会的到来，人们面临着各种自然与非自然的风险，而弱势群体承担了更多的风险责任(张康之等，2009)[15]。要尊重社会保障强化再分配的本质属性，坚持对低收入等弱势群体进行适当政策倾斜，有效化解弱势群众的经济风险，矫正因起点不公平而导致的机会不公平和结果不公平。

　　第四，不同代际责任合理分担，制度发展平稳有序。制度代际负担合理，不能损害后代人的保障需求，如果通过将更沉重的支付责任转嫁给下一代或者下几代来避免发生财务缺口，这样的社会保障制度就是不可持续的。

　　(二)方法选择

　　目前，关于地区差异和不平衡的测量主要有以下几种方法:基尼系数、Theil指数、Kernel密度估计等，本文采用Theil指数来分析财政社会保障支出的区域差异。泰尔指数(TheilIndex)最早由荷兰经济学家泰尔(TheilH)1967年提出，泰尔指数能衡量各种经济社会指标的差异性(林晨蕾、郑庆昌，2015)[16]，并且其具有在子样本之间可分解的特性，进而把总体差距分解为不同的内部差距或者地区差距。本文选择以人口比重为权重，采用泰尔指数来计算1998-2015年间区域社会保障支出差距构成。其计算公式为:

　　

　　其中，hi是第i区域的财政社会保障支出;hij为第i区域中第j省的财政社会保障支出;pi是第i区域的人口，pij为第i区域第j省的人口。

　　运用泰尔指数可以衡量区域间的社会保障资源配置差距和区域内社会保障资源配置差距分别对总差异的贡献，即:区域间贡献率=区域间差异/总差异;区域内贡献率=区域内差异/总差异。

　　三、财政社会保障支出区域差距分析

　　(一)政府间社会保障支出事权安排分析

　　如表1所列，1998-2015年，我国财政社会保障支出由595.6亿元增长到19018.7亿元，18年增长了31.93倍，增长非常迅速，年均增长率达到22.6%，远远高于同期我国年均财政收入增长率(15.4%)和年均财政支出增长率(17.8%)，从这一点看我国财政社会保障支出得到了较好的财力保障。1998-2015年中央政府财政社会保障支出由25.1亿元增长到2015年的723亿元，年均增长率为21.8%，中央财政社会保障支出占财政社会保障支出比例总体上呈现倒“U”型态势，由1998年的4.3%增长到2004年最高的9.6%，此后不断下降，2015年比例仅仅为3.8%，总体来看中央比例都非常低。相较于中央，地方政府承担了财政社会保障支出责任的大部分，1998-2015年地方政府社会保障支出由570.5亿元增长到18295.7亿元，18年支出总量增长了32倍，年均增长率为23.4%;地方政府财政社会保障支出比例变化比较平稳，由1998年的95.7%上升到2015年的96.2%，上升幅度较小。财政社会保障支出呈现出明显的地方化倾向(江依妮，2011)[17]。

　　

　　二)区域财政社会保障支出总量差距分析

　　根据研究需要，本文把我国划分为东部地区、中部地区、西部地区和东北地区四大区域。分区域看，1998年以来我国四大区域财政社会保障支出呈现出东部>西部>中部>东北的趋势，如表2所列。东部地区财政社会保障支出由1998年的197.28亿元增长到2015年6188.04亿，18年增长了31.36倍，年均增长率达到22.47%;西部地区财政社会保障支出由1998年的162.38亿元增长到2015年的5600.06亿元，18年增长了34.48倍，增长倍数是四大区域中最多的，年均增长率达到23.15%;中部地区财政社会保障支出由1998年的130.66亿元增长到2015年的4321.49亿元，18年增长了33.07倍，增长倍数仅次于西部地区，年均增长率为22.85%，低于西部地区，但是高于东部地区;东北地区财政社会保障支出由1998年的80.18亿元增长到2015年的2186.11亿元，18年仅仅增长了27.26倍，是四大区域中增长倍数最少的区域，年均增长率仅仅为21.46%。

　　从各区域社会保障支出占社会保障总支出比例来看，东部地区大概占33%左右，中部地区占23%左右，西部地区占28%左右，三个区域间的变动率不大，分别为:15.1%、24.1%和19.5%。变化比较大是东北地区，虽然2009年开始国务院实施了振兴东北老工业基地战略，但是东北地区社会保障支出比例却呈现出不断下降的趋势，由1999年最高的18.9%下降到2016年最低的11.68%，变动率达到61.8%，是四个区域变动率最大的地方。

　　

　　(三)区域财政社会保障支出力度差距分析

　　本文采用“财政社会保障支出力度=各区域财政社会保障总支出/各区域财政总支出”来计算各区域的财政社会保障支出力度。支出力度指标能够反映各区域的地方政府对社会保障事业的重视程度，如果支出力度越大，说明区域政府重视程度越大，反之，就越小。选取部分年份进行比较，总体来看，支持力度呈现出东北>中部>西部>东部的态势，如表3所列。东北地区1998年为9.54%，此后迅速上升，2006年达到最高值21.55%，此后虽有一定程度下降，2015年也达到18.65%，东北地区成为四大区域支持力度最高的地区，也在一定程度上说明东北地区老龄化程度较高，社会保障压力比较大;中部地区由1998年的8.95%上升到2007年的最高值15.95%，此后下降到2015年的13.61%，略高于2000年的水平;西部地区1998年为8.78%，此后不断上升，到2002年达到18年来的最高值15.13%，此后有所下降，2015年为12.89%，低于中部和东北地区;东部地区支持力度由1998年的5.59%增长到2007年的最高值10.23%，此后略有一定下降，2015年为9.75%，远低于其他区域，这也在一定程度上说明东部地区经济比较发达，财力较好。总体来看，18年来我国四大区域财政社会保障支出力度除了东北较高以外，其他区域均比较低，并且呈现出较大的区域差异。

　　

　　四)区域人均财政社会保障支出差距分析如表4所列，我国四大区域间的人均财政社会保障支出差距非常显著。1998-2015年，东部地区人均支出由47.07元增长到1179.24元，18年增长了25.05倍，年均增长率为20.86%;中部地区人均支出由1998年的37.04元增长到2015年的1184.32元，18年增长了31.97倍，是增长倍数最多的区域，年均增长率为22.6%;西部地区由1998年的73.81元增长到2015年的1493.07元，18年增长了20.22倍，增长倍数为四大区域最少的，年均增长率为19.3%;东北地区由1998年的75.82元增长到2015年的1996.99元，18年增长了26.33倍，年均增长率为21.2%。

　　与此同时，1998-2015年社会保障支出均值由45.71元增长到1330.96元，从均值看，四大区域中，西部地区和东北地区均大幅度超过历年的平均值，在四大区域中处于优势地位，而东、中部地区人均财政社会保障支出则远远低于平均值，特别是2007年后差距越来越大，因此我国四大区域间人均财政社会保障支出差距非常大。此外，我们从变异系数看，1998-2007年期间变异系数不断增长，区域差距非常明显，这8年人均社会保障支出差距呈现扩大趋势，2007年后变异系数不断下降，2015年为0.26，区域间人均社会保障支出差距呈现缩小的趋势。

　　

　　五)区域财政社会保障支出增量差距分析

　　社会保障支出增量的变化，能够反映出我国不同区域间社会保障支出的倾斜度。增量差距在一定程度上也能判断区域差距是扩大还是缩小了。1998-2016年，我国四大区域社会保障支出增量如表5所列。

　　

　　四大区域财政社会保障支出增量由1999年的292.6亿元增长到2015年的3026.8亿元，呈现波浪式上升趋势，其中2003年、2004年、2010年、2012年和2014年呈现一定下降，其余年份均是上升的;1999-2015年财政社会保障支出增加值总计为17725.2亿元，其中东部地区增加值最多，达到5990.76亿元，占增加值的33.79%，排名第一;西部地区为5437.63亿元，占增加值的30.67%，排名第二，中部地区4190.83亿元，占增加值的23.64%，排名第三，最后是东北地区的2105.98亿元，占增加值的11.9%。从增量来看，东部和西部地区获得的财政社会保障资源较多，占有比例较高，具有优势地位，而中部和东北地区获得的财政社会保障资源相对少，比例也低，处于劣势地位，因此，从财政社会保障支出增量来看，区域间差距也比较明显。

　　研究结论与优化对策

　　(一)研究结论

　　(1)我国财政社会保障支出增长迅速，2015年达到19018.7亿元，并得到了较好的财力保障;中央财政社会保障支出比例不断下降，而地方政府的比例却不断上升，财政社会保障支出呈现出明显的地方化倾向。

　　(2)1998年以来，我国财政社会保障支出具有明显的区域差距。从支出总量看呈现出东部>西部>中部>东北的趋势，且东北地区的变化率最大。

　　(3)从财政社会保障支出力度来看，东北地区力度最大，东中西部地区均低于东北地区。东北地区支持力度由9.54%上升到18.65%，18年来上升了9.11%;东部地区支持力度在10%左右，上升幅度为4.6%;中部地区与西部地区支持力度均在13%左右，上升幅度也比较小，分别为4.66%和4.11%，区域间支出力度差距非常明显。

　　(4)从人均财政社会保障支出看，西部地区和东北地区优势较明显，特别是东北地区大幅度高于平均值，而东部和中部地区都低于平均值;此外，从变异系数看，区域差距呈现先扩大再缩小的趋势，1998年变异系数为0.33，上升到2005年达到了0.49，此后变异系数不断减小，2015年为0.26。

　　(5)从财政社会保障支出增加值来看，东部地区增加值最多，达到5990.76亿元，占增加值的33.79%;西部地区为5437.63亿元，占增加值的30.67%，排名第二，中部地区4190.83亿元，占增加值的23.64%，最后是东北地区的2105.98亿元，占增加值的11.9%。从支出增量来看，东部和西部地区占有量较多，拥有优势地位。

　　(6)从泰尔指数来看，T总值呈现下降趋势，说明区域间财政社会保障支出差距18年来在不断缩小;区域差距主要由区域间差距和区域内差距共同造成，但是主要由区域间差距造成，且其贡献率不断增大;东部地区和中部地区泰尔指数基本上为负值，说明它们均处于劣势地位;西部地区泰尔指数除部分年份为负值外，大多数年份为正值，相对处于优势地位;东北地区泰尔指数大于零，但是其数值不断下降，优势地位不断减弱。

　　(二)优化对策

　　(1)优化中央—地方事权的划分，适当提高中央政府社会保障事权。合理划分中央与地方政府事权和支出责任，是政府有效提供公共服务的前提和基本保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。当前我国中央政府本级财政支出比例过小，2016年仅为14.56%，这一数字远远低于美国2013年联邦政府本级支出比例(52%)，而其他大部分国家中央本级支出比例在40%以上(马海涛、任强，2015)[18]。因此，下一步我们需要根据支出责任与财政事权相适应原则，坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强中央在社会保障领域的财政事权。

　　(2)根据老龄化率、常住人口等因素给付社会保障支出转移支付，逐步建立国家最低标准。由于1994年的分税制改革和2016“营改增”的全面推行，西部落后地区的财政能力在一定程度上弱化了，这进一步拉大了区域财力差距(唐明、陈梦迪，2017)[19]。因此，中央必须根据各地区的老龄化状况、常住人口多少来设计社会保障转移支付，弥补各区域在社会保障领域的财政缺口，转移支付需要“从公共部门瓜分‘战利品’(即转移支付)的治理文化，转向一个鼓励负责任的、公平的治理文化”(罗宾、沙安文，2010)[20]。其次，对于社会保障转移支付的多少，必须建立国家最低标准，标准的基本原则是:第一，根据各地区经济发展阶段、需求强度等进行社会保障需求评估;第二，基于不同群体的需求，优先把社会保障资源给予相对落后地区的人口;第三，中央领导人必须做出坚定的承诺，以此带动地方政府对社会保障的投入，最终使我国社会保障支出走向规范化与法制化(李文军、唐兴霖，2012)[21]。

　　(3)提高社会保障领域社会统筹层次，不断增强保险的互济性。新中国成立以来，我国社会保障的发展高度依赖于“职业身份”，这种以“职业身份”为基础的福利制度不仅强化了初次分配形成的社会分层，同时也制约了社会权利的实现(王一，2015)[22]。针对城乡养老保险、医疗保险制度整合过程中存在的问题，总结经验，进一步整合、完善社会保障制度，建立城乡一体、全国统一的社会保障管理机构，统一决策、宏观调控，实施全国一体的社会保障网络，降低管理成本，提高管理效率，提升制度的公平性。近期，制度安排方面，逐步拉近城乡居民基本养老、医疗保险与城镇职工的标准;再进一步扩充其他如失业保险等的保障范围和相应保障措施。中长期，在完善城乡现有社会保障项目、扩大覆盖面的同时，提高社会保障水平，适时适度整合城乡各层次社会保障制度，最终实现社会保障制度城乡一体化。需要指出的是，城乡社会保障制度一体化发展不意味着一个水平发展，允许存在适度差距。

　　(4)优化地方政府激励机制，不断加大对社会保障的投入。我国地方政府官员的激励机制主要是官员晋升锦标赛体制，在“在晋升锦标赛下，政府官员的晋升激励比财政和行政分权所带来的激励更为持久和基本。政府官员作为政治参与人，最关心的是行政晋升和仕途，而非地区的财政收入。”(周黎安，2007)[23]社会保障虽然对于经济的发展具有积极的促进作用(张怡恬，2017)[24]，但是社会保障投入相对来说见效慢，潜在收益也并非地方独享，地方政府的“搭便车”也就成为一种必然的选择。因此我们必须进一步优化政府的激励机制，把社会保障等非经济性指标放在重要位置，加强对地方官员的约束性，创造公共服务的“竞争性市场”(张新文、李文军，2010)[25]。

转载请注明来自发表学术论文网：http://www.fbxslw.com/jjlw/17071.html