菲律宾社会保障国际合作

　　【摘要】经过一个多世纪的发展，社会保障国际合作逐步成为全球各国维护跨国劳动者社会保障权益的重要途径，获得了越来越多国家的认可与接纳。自20世纪70年代末以来，由于跨国劳动者的社会保障权益受损严重和社会保障国际合作在全球发展良好等原因，使得菲律宾政府开始关注和重视社会保障国际合作问题。通过积极寻求与既有菲律宾劳工输入且有谈判意愿的国家进行社会保障双边谈判，高度重视国际劳工标准并将其作为劳动与社会保障立法的重要参照，单方面设立自愿性保险计划和海外劳工福利基金等措施，菲律宾政府成功地与诸多发达国家(地区)签署了社会保障双边协定，在社会保障国际合作领域取得了较大的进展，不仅有效地维护了许多跨国劳动者的社会保障权益，而且拓展了劳动者的境外就业空间。我国与菲律宾同为发展中国家和全球重要的劳务输出国，菲律宾在社会保障国际合作领域的主要实践和成功经验至少可以给我国带来三个方面的重要启示：一是社会保障国际合作须由我国积极推动和寻求突破;二是重视国际劳工标准，减少社会保障国际合作的障碍;三是社会保障国际合作必须坚持“两条腿走路”。

　　【关键词】社会保障;国际合作;跨国劳动者;菲律宾

　　菲律宾社会保障国际合作的主要背景作为全球重要的劳务输出国之一，菲律宾大力推动社会保障国际合作进程有着深刻的背景。具而言之，主要包括跨国劳动者的社会保障权益受损严重和社会保障国际合作在全球蓬勃发展两个方面。

　　1.跨国劳动者的社会保障权益受损严重

　　早在20世纪60年代菲律宾劳动者就开始跨出国门，去异国他乡就业和谋生。[5]20世纪60年代初印尼政府为了开发加里曼丹林场，从菲律宾招募了一批劳动者。美越战争期间，出于修建军事工程的需要，美国也招募了一部分菲律宾劳工。不过，菲律宾的大规模劳务输出始于20世纪70年代。1974年5月1日马科斯政府颁布了《菲律宾劳动法典》，明确将劳务输出确定为菲律宾国民经济发展的重要战略。于是，菲律宾劳动者开始如潮水般地涌向全球各地。1975年至2015年菲律宾每年的劳务输出数量从36035人急遽增加至1844406人，年均增长率达到了惊人的125.4%。根据海外菲律宾人委员会的统计数据，截至2013年底共有1023.86万海外菲律宾人分布在全球218个国家和地区，其中永久性移民4869766人，临时性移民4207018人，非正规移民1161830人。[6]实际上，临时性移民和非正规移民中的绝大多数都属于跨国劳动者。换言之，当前菲律宾有500万左右的跨国劳动者分布在全球各地(见表1)。

　　由于跨国劳动者的社会保障溢出了国界，在属地原则或者国籍原则的作用下，导致他们的社会保障面临诸多困境。具体说来，主要有三个方面：一是社会保障双重缴费问题。根据菲律宾法律的规定，跨国企业外派的劳动者必须纳入本国的社会保障制度。同时，将外籍劳工纳入本国社会保障计划，向他们征收社会保障费用，让其享有国民待遇是国际上的普遍做法。于是，就有一部分菲律宾劳动者不可避免地会遭遇社会保障双重缴费问题，他们基于同一份工资，必须同时向原籍国和东道国的社会保障制度缴费，给他们带来了巨大的缴费压力。二是社会保障的双重缺失问题。在属地原则的作用下，许多劳动者在境外就业期间往往割裂了与原籍国的社会保障关系，此时他们既无法受到原籍国社会保障制度的保护，也可能会被东道国的社会保障制度拒之门外，例如波斯湾国家的社会保障制度只覆盖本国国民。[7]于是，部分菲律宾劳动者在跨国就业期间，既不能被原籍国的社会保障制度所覆盖，亦无法被纳入东道国的社会保障计划，处于社会保障的“真空”状态。三是社会保障待遇的支付存在障碍。有一部分菲律宾劳动者先后在两国或者多国就业和参保，但是他们在某国或者任何一国的社会保障参保时间都少于当事国的法定最低参保年限，此时其只能获得某国或者无法获得任何一国的社会保障待遇。譬如，美国政府颁发给外籍劳动者的H1B签证和L1签证的最长有效期限分别只有6年和7年，[8]而美国养老保险的最低缴费年限是10年，[9]此时即使菲律宾劳动者每年按时足额地缴费也难以获得美国的养老金领取资格。以上三种困境使得菲律宾跨国劳动者的社会保障权益受损严重，引起了菲律宾政府的高度关注与重视。

　　2.社会保障国际合作在全球方兴未艾

　　作为维护跨国劳动者社会保障权益的有效途径，社会保障国际合作滥觞于20世纪初的欧洲国家。自诞生伊始，社会保障国际合作就引发了欧洲国家的关注与重视，并在随后的几十年里蓬勃发展。即使是两次世界大战期间，动荡的局势和纷飞的战火也无法阻挡欧洲国家的热情与兴趣。据统计，两次世界大战期间，世界各国共签署了大约150项社会保障双边协定，其中许多协定是在协约国之间和轴心国之间缔结的。[10]二战后，欧盟国家通过实施社会保障协调法令和与非欧盟国家签署社会保障国际协定等措施，有效地维护了大多数跨国劳动者的社会保障权益。随后，社会保障国际合作开始延伸至大洋洲和北美洲，澳大利亚、新西兰、加拿大和美国通过与其他国家缔结社会保障双边协定等措施，也有效地维护了大多数跨国劳动者的社会保障权益。自20世纪70年代开始，社会保障国际合作开始扩展至拉美国家和北非国家。一些低收入或者中低收入国家，譬如土耳其、阿尔及利亚和摩洛哥通过与其他国家签署社会保障双边协定等措施，成功地使68%、87%和89%的本国跨国劳动者的社会保障权益得到了有效保护。[11]换言之，社会保障国际合作在全球发展良好，获得了越来越多国家的认可与接纳。

　　菲律宾社会保障国际合作的主要实践

　　自从20世纪70年代初劳务输出被菲律宾政府视为缓解国内就业压力和促进经济发展的一剂良药后，历届菲律宾政府都将劳务输出作为国民经济发展的重要战略，并制定了一系列配套政策，也取得了较大的成就。正如1976年菲律宾总统马科斯在评价菲律宾劳务输出政策的成就时所言：“我们不仅在国内的新兴行业，而且在国际劳动力市场上为国民提供就业机会，菲律宾人的智慧和技术正在全球许多地方变得越来越重要，回流的菲律宾劳工也正在推动国内技术的进步。”[12]伴随着越来越多的菲律宾劳动者在全球各地就业和谋生，他们遭遇的社会保障权益损害事件日益增多，社会保障权益保护问题逐步突显。值得赞赏的是，菲律宾政府很早就关注到了这一问题，并于20世纪70年代末开始积极寻求与本国跨国劳动者的主要目的地国(如美国、日本和沙特等)进行社会保障双边谈判，但是由于双方劳动者往来数量悬殊等原因，这些国家并不积极也不情愿，甚至是直接拒绝谈判，[13]使得菲律宾政府的诸多努力付诸东流。

　　为了改变这种窘境，菲律宾政府开始转变思路，在寻求社会保障双边谈判方面，不再只瞄准输入菲律宾劳工最多的那几个国家，而是开始寻求与既有菲律宾劳工输入，又有谈判意愿的国家进行谈判。1980年12月1日经过激烈博弈后，菲律宾政府终于在社会保障双边谈判方面取得了重要突破，与奥地利政府签署了该国历史上第一份社会保障双边协定。随后，菲律宾政府启动了与英国、法国和西班牙等国的社会保障双边谈判进程。在经过多轮谈判后，菲律宾在1985年、1988年和1990年分别与英国、西班牙和法国签署了社会保障双边协定，取得了一些成就。不过，这与菲律宾迅猛增长的劳务输出数量相比(见表1)就显得明显滞后，难以有效满足菲律宾劳动者日益增长的社会保障权益保护需求。

　　于是，为了减少社会保障双边谈判的障碍，加快社会保障国际合作进程，菲律宾政府开始逐步重视国际劳工标准，不仅批准了许多国际劳工公约，而且积极地把国际劳工公约的主要原则融入社会保障双边协定的草案之中，[14]还将国际劳工标准作为劳动与社会保障立法的重要参照。[15]同时，在社会保障双边谈判中，菲律宾政府充分利用菲律宾劳工技能较高、英语流利且善于适应各种文化而备受东道国雇主青睐的优势，[16]力求促成社会保障双边协定的签署。经过30余年的不懈努力，菲律宾先后与奥地利、英国、西班牙、法国、加拿大、魁北克、比利时、荷兰、瑞士、希腊、以色列、葡萄牙、德国、瑞典以及日本等15个国家(地区)缔结了社会保障双边协定(见表2)，并正在马不停蹄地与美国和韩国等国家进行社会保障双边谈判，寻求尽早与这些国家缔结社会保障双边协定，以求尽可能地维护跨国劳动者的社会保障权益。

　　从缔约国来看，与菲律宾签署社会保障双边协定的都是发达国家和地区，除以色列和日本属于亚洲国家外，其余皆为欧美国家或者地区。不过，迄今为止，菲律宾尚未与本国跨国劳动者的重要目的地海湾国家中的任何一国签署社会保障双边协定，主要是因为海湾国家的社会保障制度明确将外籍国民排除在外，因此海湾国家与非海湾国家之间基本上不存在社会保障国际合作问题。从覆盖项目来看，主要是老年、残障和遗属三项，很少涉及其他项目，主要是因为老年、残障和遗属保险属于长期缴费型项目，讲究权利与义务相统一，待遇计算相对容易，便携性较强，便于开展社会保障国际合作。

　　特别需要指出的是，为了最大限度地维护跨国劳动者的社会保障权益，菲律宾政府除积极寻求与劳动者的东道国签署社会保障双边协定外，还在缺乏东道国承担责任的情况下，单方面采取措施为跨国劳动者提供社会保护。具体来说，主要有两个方面：一是设立自愿保险计划，扩大国内社会保险制度的覆盖范围，将海外菲律宾人覆盖在内。[14]1995年菲律宾政府为海外菲律宾人开设了一个基本保险计划，海外菲律宾人自愿加入。2002年它为海外菲律宾人开设了另一个社会保险计划，即Flexi基金计划，这是一个养老金储蓄计划。实际上自愿性保险计划对于在波斯湾国家就业的菲律宾劳动者尤为有用，通过自愿保险计划，在波斯湾国家就业的菲律宾劳动者可以继续向母国的社会保险制度缴费，避免了社会保障的双重缺失问题。2012年菲律宾社会保障制度拥有738000名海外菲律宾人参保和缴费。[17]二是建立海外劳工福利基金，为跨国劳动者及其家属提供社会保护。1997年菲律宾海外劳工福利管理局设立了海外劳工福利基金，[18]资金主要来源于会员缴纳的会费、投资收益和其他收入，为跨国劳动者及其家属提供遗属、残障和遣送回国费用补贴等福利待遇。当前，菲律宾海外劳工福利基金已经成为全球最大的移民福利基金，拥有将近160万名会员，[19]越来越多的菲律宾跨国劳动者及其家属从中受益(见表3)。

　　菲律宾社会保障国际合作的重要意义

　　经过30余年的锐意进取，菲律宾先后与15个发达国家或者地区缔结了社会保障双边协定，在社会保障国际合作领域取得了可喜的进展，这无论是对于菲律宾跨国劳动者还是菲律宾政府来讲都具有重要意义。

　　1.维护了跨国劳动者的社会保障权益

　　菲律宾通过与其他国家签署社会保障双边协定等措施可以有效维护在缔约国就业的菲律宾劳动者的社会保障权益。主要体现在以下几个方面：一是可以有效解决外派劳工遭遇的社会保障双重缴费问题。菲律宾已签署的社会保障双边协定都包含了“外派工人条款”，当劳动者的派遣时间不超过24个月且并非去替换另一个到期的外派劳工时，他继续参加菲律宾的社会保障制度就行，当劳动者的派遣时间超过24个月时，他只需参加被派遣国的社会保障制度。二是可以有效缓解部分劳动者面临的社会保障双重缺失问题。在社会保障双边协定生效后，在缔约国就业的菲律宾劳动者不仅能够被纳入社会保障计划，而且当他们工作期满决定返回母国时，有权要求缔约国退还他们已缴纳的社会保险费用。三是可以有效缓解部分劳动者遭遇的社会保障待遇支付障碍问题，使得在某国或者多国的社会保障参保年限都难以满足当事国法定最低参保年限的菲律宾劳动者获得合理的社会保障待遇。菲律宾已签署的社会保障双边协定基本上包含了参保时间累计计算和福利可输出条款，当劳动者的社会保障参保时间低于某国的法定最低参保年限时，可以将他在其他缔约国获得的参保时间合并计算，以使其获得合理的社会保障待遇。于是，通过这些规定与措施，菲律宾有效地维护了许多跨国劳动者的社会保障权益(见表4)。

　　2.拓展了劳动者的境外就业空间

　　作为劳动者境外就业的重要配套措施之一，菲律宾已签署的社会保障双边协定生效后，还能增加劳动者的境外就业机会，拓展其境外就业空间。在社会保障双边协定签署之前，由于劳动者在境外就业可能遭遇社会保障双重缴费问题，为了降低运营成本，跨国企业不得不减少雇用或者派遣母国的劳动者，而且社会保障的便携性差也会严重削弱劳动者的跨国流动意愿。[20]然而在菲律宾与其他国家开展社会保障国际合作、签署社会保障双边协定之后，这些问题将会迎刃而解，这就必然会拓展菲律宾劳动者的境外就业空间。或许对于大多数国家来讲，虽然劳动者的境外就业空间不是无足轻重的，但是也不至于是至关重要的。不过对于菲律宾这个国土面积只有30万平方公里，但是人口总量超过1亿且劳动适龄人口比例高达67.5%的西太平洋岛国而言①，劳动者的境外就业空间是举足轻重的，甚至是生死攸关的。因为劳务输出早已成为菲律宾国民经济的重要支柱产业，它不仅关乎10%的人口就业问题，[6]而且关乎国民经济的健康运行与持续发展。规模庞大的海外菲律宾人每年为菲律宾带回相当于其国内生产总值10%左右的外汇收入，几乎相当于菲律宾国内1200万人从事农林牧副渔业的总收入，[21]这些外汇收入不仅降低了菲律宾的国际收支赤字，而且是拉动国内消费、促进经济发展的重要杠杆。故而劳动者的境外就业空间对于菲律宾而言至关重要，牵一发而动全身。

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