本文摘要：【内容提要】2015年《中华人民共和国国家安全法》从法律层面界定了中国国家安全的内涵和外延，其中包括维护在南极等新型领域的国家安全。由于中国南极事业的开展须遵循一系列的南极法律规制，因此南极法律规制的发展对中国在南极的国家安全利益具有重要意义
【内容提要】2015年《中华人民共和国国家安全法》从法律层面界定了中国国家安全的内涵和外延，其中包括维护在南极等新型领域的国家安全。由于中国南极事业的开展须遵循一系列的南极法律规制，因此南极法律规制的发展对中国在南极的国家安全利益具有重要意义。南极法律规制的主要内容包括和平利用与非军事化、搁置和冻结主权要求、科学研究自由、海洋生物资源养护、海事安全以及全面保护环境等。近年来，随着人类南极活动的扩展，南极法律规制出现了一些前沿性的问题，如南极主权要求国仍然强化权利主张，南极旅游和非政府活动、航空活动、特别区域保护等规则酝酿发展以及南极环境损害责任制度面临重新谈判等。这些趋势将对中国在南极的国家安全利益产生深远影响，中国可通过国内立法、发布政策文件、积极行使享有的国际法权利等途径来维护国家的南极利益。
【关键词】国家安全;南极法律规制;发展趋势;中国对策
1980年，中国科学家首次登陆南极洲，开启了中国探索南极的历史进程。1983年，中国正式加入《南极条约》，建立了中国与南极法律规制之间的互动。伴随着中国南极事业的开展，中国国际关系和国际法学界对南极战略、政治和法律问题进行了持续的研究。然而，两大学科在南极研究中的分野比较明显，各自的研究视角相对孤立。
在中国科学家登陆南极洲40周年、中国加入《南极条约》行将40周年以及中国南极事业迈向新的历史阶段之际，中国需要在总体国家安全观的指导下，联结南极研究中的国际关系视角和国际法视角，系统分析国家安全与南极法律规制的关系，以统筹把握和推进南极事业。本文秉持这样的目的，首先，阐述国家安全、南极法律规制的内涵与外延、两者之间的关系以及中国在南极的国家安全利益。继而，梳理和分析南极法律规制的主要内容、前沿问题以及这些问题对中国南极利益的影响。最后，针对这些影响提出若干政策建议。
一国家安全与南极法律规制
从总体国家安全观的视角讨论南极法律规制的发展与应对，首先要明确国家安全与南极法律规制之间的关系，特别是在中国既有的政策和法律框架内寻找二者之间的连接点，这是准确界定中国在南极的国家安全利益并提出对策的基本前提。
(一)国家安全的内涵与外延
一般而言，“安全”一词与“危险”相对;“国家安全”则意味着一个国家没有面临威胁，没有遭遇危险。20世纪以来，“国家安全”一词越来越被广泛地使用。其最初主要涉及传统安全，即军事安全;而后纳入了非传统安全，包括经济安全、资源安全和反恐等内容。与之相对应，随着中国国家利益的拓展，中国国家安全的内容也在不断扩展。2014年4月15日，习近平同志在中央国家安全委员会第一次会议上指出，“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广”，①并在这次会议上首次提出了总体国家安全观。2015年7月1日，第十二届全国人大常委会通过新的《中华人民共和国国家安全法》，其中对国家安全的内涵作出了明确的界定。依据该法第2条，“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”①同时，该法还界定了中国国家安全的外延，包括政治安全、人民安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、文化安全、科技安全、网络信息安全、社会安全、生态安全、新型领域安全以及海外利益安全等。
(二)南极法律规制的内涵与外延
南极一般指代南极洲或南极圈(南纬66度34分)以南的地区。这一地区虽然存在着领土主权要求，但这些要求并没有获得普遍承认。1959年，为了缓和在南极问题上的争议和建立各国在南极活动的秩序，参与国际地球物理年南极科考活动(1957年7月至1958年12月)的12个国家于1959年12月1日签署了《南极条约》。此后，有关国家又陆续通过了《南极海豹保护公约》(1972年)、《南极海洋生物资源养护公约》(1980年)和《南极条约环境保护议定书》(1991年)等，从而确立了一系列的南极法律规制。从适用的空间范围看，这些规则主要是调整在南纬60度以南地区开展的活动。但是，针对南极海洋生物资源养护，其规范的空间范围则扩展至南极辐合带以南的区域。
②从内涵上看，南极法律规制是指调整国际法主体在南极的活动、调整国际法主体之间由此而产生的各种关系的有法律约束力的原则、规则和制度的总称。值得注意的是，有些规则还对个人在南极的活动作出了具体的规制。例如，南极条约协商会议通过的具有法律约束力的南极特别保护区管理计划，对个人进出这些区域的方式、可从事的活动和禁止从事的活动等方面制定明确的规定。从外延上看，南极法律规制所涉及的活动类型一直在扩大。其从1959年《南极条约》涵盖的主权要求、科学研究、军事活动和核活动等，逐渐扩展到《南极海洋生物资源养护公约》涵盖的南大洋渔业活动，并最终在《南极条约环境保护议定书》中囊括了在南极开展的一切政府和非政府活动。
(三)国家安全与南极法律规制的关系
如前所述，《中华人民共和国国家安全法》界定了中国国家安全的外延，其中包括“新型领域安全”。③该法第32条规定，“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”①这一条款的制定是基于“我国目前在这些领域也有着现实和潜在的重大国家利益，也面临着安全威胁和挑战。”②由此可见，包括南极利益在内的极地利益属于中国国家安全内涵中的“国家其他重大利益”，维护中国在南极的活动、资产和其他利益的安全属于维护中国国家安全的重要任务之一。
同时，中国在南极的政府和非政府活动都必须遵循一系列的南极法律规制。两者之间相互影响和作用，共同塑造了当前中国在南极的国家安全利益。结合两者来看，这些利益主要涵盖进出自由与安全、科学考察、开发利用和环境保护等四个方面。在进出自由与安全方面，自20世纪80年代初以来，中国之所以能够在南极开展科学研究和其他和平活动，根本前提在于南极的自由与开放，或者说南极的“非领土化”。南极法律规制虽然没能使南极达致“非领土化”的法律状态，但有效地搁置和冻结了领土主权要求，确立了各国和平利用南极的自由，并使南极维持了半个多世纪的和平稳定。
作为一个没有领土诉求的后来者以及考虑到全人类的利益，中国理应维护和推动南极的这种自由与开放。在科学考察方面，中国在南极的科考利益是由南极本身的独特环境和中国自身的科学研究活动所共同塑造的。南极处于地球最南端，平均海拔2100~2400米，冰的总量占世界总冰量的90%，具有独特的冰盖、冰架、冰川、冰帽和冰芯等高价值研究对象。南极陆地动植物、蕴藏的矿产资源、陨石以及海洋生物等也是极地科学的重要研究领域。目前，中国已经实施了36次南极科考，考察区域从位于西南极洲的南设得兰群岛(SouthShetlandIslands)扩展到了东南极洲沿海和内陆冰穹A区域，并进而转向罗斯海(RossSea)地区，学科范围涵盖了地球物理学、地质学、空间科学、大气科学、海洋学、生物学、测绘学和冰川学等。
这对于促进中国基础科学和应用技术的发展具有重要意义。在开发利用方面，中国对南极的开发利用主要体现在海洋生物资源开发和旅游产业发展上。近年来，中国在南极的磷虾捕捞业快速发展。根据南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)《2018年磷虾渔业报告》，2008~2018年，共有8个养护委员会成员在南极捕捞磷虾，挪威、韩国和中国位居捕捞量前三位，其中挪威捕捞量占总捕捞量的59%，韩国占17%，中国占12%。①另外，根据国际南极旅游业者协会(IAATO)统计，2016~2017年南极旅游季，中国籍游客数量首次超过澳大利亚，跃居世界第二位，占总人数的12%。
②此后至今，中国籍游客人数一直位居第二位，仅次于美国。2018年11月，中国“携程网”发布《2018~2019中国人南极旅游报告》，预测2018~2019年旅游季中国赴南极旅游人数有望突破1万人次。③这表明中国针对南极的经济性开发在快速增长。在环境保护方面，南极生态环境及其变化对全球气候变化与人类生存具有重大意义，特别是近年来南极冰架加速崩塌所引起的海平面上升及次生灾害等，其中罗斯海和威德尔海(WeddellSea)海冰情况对中国的夏季天气具有明显的影响。因而，跟踪研究南极环境变化及其影响，有助于中国应对气候变化和参与有关的国际进程。
二南极法律规制的前沿问题与影响
在明确了中国在南极的利益属于“国家重大利益”、维护南极利益安全是维护国家安全的重要任务之一以及中国在南极的利益内涵之后，我们不仅要讨论如何在法律规制方面维护和拓展中国的这些利益，还应该全面地审视南极法律规制的主要内容、发展趋势及其对中国南极利益的具体影响。
(一)南极法律规制的主要内容
南极法律规制主要由《联合国宪章》、一般部门法的基础性条约和《南极条约》体系等三大部分构成，其中《南极条约》体系在南极法律规制中居于主导地位。南极条约体系是指“南极条约、根据南极条约实施的措施和与条约相关的单独有效的国际文书和根据此类文书实施的措施。”④它主要包括上文提及的《南极条约》《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》《南极条约环境保护议定书》以及南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会通过的具有法律约束力的各类措施。此外，南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会还通过了诸多决议。这些决议虽然不具有法律约束力，但往往在其所涉及的领域中发挥着“软法”的作用，并蕴涵着正在形成的新的法律规制。综合来看，南极法律规制主要包含以下内容：
1.和平利用与非军事化
南极法律规制首先要解决的问题是有关国家对南极不同扇区主权的争夺以及为此而出现的局部性军事冲突。因而，南极法律规制确立了对南极只能进行和平利用以及非军事化的基本原则。在和平利用方面，《南极条约》序言指出，“承认南极洲永远继续专用于和平目的和不成为国际纠纷的场所或对象，是符合全人类的利益的。”①《南极海洋生物资源养护公约》第3条规定，“各缔约方，不论其是否为《南极条约》缔约国，同意不在《南极条约》地区内从事任何违背《南极条约》原则和目的的活动，并同意其相互关系受《南极条约》第一条和第五条所规定的义务的约束。”②在非军事化方面，《南极条约》明确禁止在南极采取一切具有军事性质的措施，包括建立军事基地、建筑要塞、进行军事演习以及任何类型的武器试验等。但是，该条约允许为了科学研究或者任何其他和平目的，在南极使用军事人员或军事设备。③此外，《南极条约》还明确禁止在南极进行任何核爆炸和处理放射性废料。④
2.搁置与冻结领土主权要求
《南极条约》签署前，共有7个国家对南极提出领土主权要求。要想确保对南极的和平利用及避免主权纷争，南极法律规制必须对此作出妥善的安排，并由此确立了搁置和冻结领土主权要求的原则。该原则体现在《南极条约》第4条之中，其从三个层面对领土主权问题作出处理：一是针对《南极条约》生效前已然存在的领土主权要求，该条款既未承认、亦未否认，并允许此类要求继续存在。⑤二是禁止在《南极条约》生效后提出新的领土要求或扩大既有的领土要求。⑥三是针对缔约国对已经存在的领土主权要求的外交立场，该条款作出“不受影响”的处理，即不损害任何缔约国承认或不承认任何其他国家对南极领土主权的要求及其依据的立场。①
3.科学研究自由与合作
对南极进行自由考察及开展必要的科学合作是各方的最大共同利益，也是和平利用南极的主要形式。《南极条约》在序言中表示，“深信为继续和发展在南极洲进行犹如在国际地球物理年中所实行的那种在科学调查自由的基础上的合作而建立一个牢固的基础，对于科学和全人类的进步都是有利的”;第2条规定，“犹如在国际地球物理年中所实行的那种在南极洲进行科学调查的自由和为此目的而实行的合作，均应继续。”②这是各国在南极开展科学研究活动和设立科考站等设施的前提。同时，在科学研究自由的基础上开展国际科学合作，是南极法律规制的另一项重要原则，包括交换科学规划情报和科学人员等。此外，自1961年起，南极条约协商会议通过了诸多建议或决议，细化了科研人员交换、科学数据交换以及与有关的国际组织合作等方面的合作事项。
三维护中国在南极国家安全利益的对策
中国在南极的国家安全利益主要涉及进出自由与安全、科学研究、开发利用和环境保护等方面。维护中国在南极国家安全利益，就是要确保这些利益的安全以及保有持续维护这些利益安全的能力。鉴于南极法律规制与中国国家安全的重要关系以及南极法律规制发展对中国和国际社会的影响，中国可从以下方面着手维护自己和国际社会的共同利益。
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四结论
无论从中央政策还是从国家法律来看，中国在南极的利益已然是重大国家利益，南极利益安全也是中国国家安全的重要组成部分，特别是进出南极的自由与安全、开展南极科学考察、开发利用南极以及保护南极生态环境等。由于南极治理主要依赖法律规制以及南极条约体系在法律规制中居于主导性地位，中国在南极的所有活动都必须在这一规制框架内开展。在过去60年的发展中，南极法律规制的内容不断扩展，其调整的活动囊括了在南极的一切政府和非政府活动，并确立了和平利用、非军事化、搁置和冻结主权要求、养护海洋生物资源和全面保护环境等原则和制度。
随着南极活动类型和国际海洋法的不断丰富，南极法律规制也呈现出新的发展趋势，并主要体现在权利要求的强化，航空、旅游、特别区域和环境损害责任等方面。这些趋势对中国和国际社会进出南极、利用南极和保护南极构成了直接或长期的影响。为了维护中国在南极的利益和国际社会的共同利益，推进中国南极事业新的历史发展，中国应及早出台南极立法、择机发布南极政策白皮书和积极行使在南极的国际法权利，并统筹规划国内南极旅游业的发展与管理问题以及关于南极环境损害责任制度的具体对策。
作者：吴慧张欣波
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