我国公共图书馆国家政策重要思想演变研究

　　摘要公共图书馆的兴起与发展离不开政策推动。文章以重要公共图书馆国家政策的文本为基础，采用历史研究法和文本分析法，将我国当代公共图书馆国家政策重要思想发展历史划分为3个阶段：萌芽时期(1949-1980)、深化时期(1980-2006)、高潮时期(2006-)。在此基础上梳理各时期政策的重要思想，并从内部和外部角度分析引起政策思想变迁的原因，最后从基本性质、主要功能、建设模式、核心价值维度，总结我国公共图书馆国家政策思想的演变走向。

　　关键词公共图书馆;国家政策;发展历史;思想演变

　　引言

　　当今世界面临“百年未有之大变局”[1]，中国也处于第二个百年发展契机，在此时代背景下我国公共图书馆事业应走向何处，需要国家政策给予持续稳定的支持与指导。为此，有必要全面梳理公共图书馆国家政策，明确其思想演变历程与规律，以便为新时代公共图书馆发展提供参考。目前已有学者专门对图书馆事业政策的历史进行划分，如分为1978-1984年、1985-1991年、1992-2008年[2]，或分为1949-1977年、1978-2004年、2005-2013年[3]。部分图书馆史著作也梳理了图书馆政策的历史和思想，如《近60年来中国公共图书馆思想研究(1949-2009)》《中国图书馆史·现当代图书馆卷》[4-5]。

　　图书馆论文范例： 新时期高校图书馆管理服务与创新

　　此外，研究者专门分析了公共图书馆政策内容的潜在涵义。在宏观政策层面，总结改革开放以来国公共图书馆政策的思想体现在法制建设保障、管理体制改革、文化服务免费、图书馆社会化等方面[6]。在微观政策层面，以公共图书馆标准和法律的思想研究为主，如总结历次公共图书馆评估定级标准的思想变化[7-8]，或分析公共文化服务标准的思想[9]，如挖掘《公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)的文本信息和立法思想[10-12]。

　　此外，还有的研究论及政策思想的影响因素，如宏观社会政治环境[13]。这些研究从不同侧面探讨公共图书馆政策的思想内核，但多集中于微观层面，未能充分揭示其演变历程与规律的全貌。鉴于此，本文以重要政策文件为核心，以时为纲铺叙当代公共图书馆国家政策重要思想发展历程，总结其影响因素与演变走向，反映政府在公共图书馆发展上的思想理路。

　　1概念界定及分期标志

　　本文所论“公共图书馆国家政策”是指中央政府为促进公共图书馆事业发展而制定的行为准则，制定主体一般为中共中央、全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其各部委。政策文件收集范围包括：(1)从时间看，主要是1949年至今的政策。(2)从类型看，主要是中央政府以正式文件形式发布的政策，包含中共中央文件、法律法规、国家标准和行业标准、发展规划等文件类型。(3)从内容看，以直接提及“图书馆”“文献”等内容并适用于公共图书馆领域的政策为主。

　　“政策思想”是指国家和政府指导公共图书馆发展的基本观念、观点或立场，主要体现于公共图书馆方针、性质、任务、目标和职能的规定中。为提炼公共图书馆国家政策蕴藏的重要思想，笔者重点考察对公共图书馆事业产生较大影响的重要政策，即图书馆领域的综合性文件，重要法律法规、国家标准，以及中共中央、国务院、文化和旅游部(以下简称“文旅部”)等机关发布的五年规划等。其中，专门政策着重考察指导思想、工作原则、主要目标和法律法规的总则部分，适当辅以全文内容的分析;相关政策则分析直接提及“图书馆”“文献”的内容。

　　1949年以来，中央政府制定的公共图书馆标志性文件主要为《图书馆工作汇报提纲》《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》《公共图书馆法》。1980年8月，文化部、国家文物局颁布《图书馆工作汇报提纲》，分析当时图书馆的基本情况、主要问题，提出具有前瞻性的策略，如“将图书馆的分布设置列入城市建设规划以内”“图书馆投资应同科学研究和教育事业经费的增长相适应”[14]66-71。以此为分水岭，公共图书馆的地位从文艺工作、阶级斗争的附属逐渐转向精神文明建设的重要组成部分。

　　2006年9月颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，在“公共文化服务”章节提及图书馆设施建设、通借通还、社会力量参与、数字图书馆、图书馆立法等内容[15]。随着“公共文化服务”在国家层面的提倡，公共图书馆国家政策思想由有偿服务向免费服务过渡。2017年7月22日，《公共图书馆法》草案首次由全国人大常委会审议，并于11月4日经十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过，2018年1月1日施行[16]。

　　这部法律集中体现了现代公共图书馆的观念，使公共图书馆事业迈入有法可依的时代。以这3部政策作为分期标志，笔者将当代公共图书馆国家政策重要思想发展历程划分为3个时期：(1)1949年10月至1980年7月是萌芽时期;(2)1980年8月至2006年8月是深化时期;(3)2006年9月至今是高潮时期。由于《公共图书馆法》实施至今只有短短数年，其重要思想的变化不甚显著，因此并未将该阶段作为独立时期。

　　2公共图书馆国家政策重要思想萌芽时期(1949.10-1980.07)

　　1949年10月-1980年7月，中央政府共制定73部公共图书馆政策。从制定主体看，国务院各部委发布45部政策，占比62%，大多数是专门政策。中共中央、国务院(1954年以前称政务院)分别制定12部和15部公共图书馆政策，其中相关政策各占75%和67%。

　　该时期重要政策为国务院全体会议第57次会议通过的《全国图书协调方案》(1957年9月)和《国务院批转国家文物事业管理局关于图书开放问题的请示报告》(1978年4月)。此外，文化部还发布4部图书馆领域的专门性、综合性政策：《关于加强与改进公共图书馆工作的指示》(1955年7月)、《明确图书馆的方针和任务为大力配合向科学进军而奋斗》(1956年7月)、《关于北京图书馆主要服务对象的请示报告》(1973年5月)和《省、市、自治区图书馆工作条例(试行草案)》(1978年11月)。据此可将该时期分为4个阶段。

　　2.1为政治与科学服务(1949-1956)该阶段公共图书馆国家政策的核心思想是提倡为政治与科学服务，具体表现为：第一、公共图书馆不仅是群众教育的工具，也是宣传社会主义思想的媒介。此时正值社会主义改造时期，需要动员社会成员积极参与并配合社会主义建设，而公共图书馆作为政府设立的文化事业机构，视为党和政府进行宣传教育工作的有力助手[17]257，因此成为群众教育和思想教育环节不可或缺的部分。第二、在大力发展自然科学的迫切需求下，提出图书馆应为科学研究服务[18]35。周恩来总理提出“使科学家得到必要的图书、档案资料、技术资料”是发展科学研究的首要保障条件。正因如此，政府主管部门充分意识到“图书馆事业对于向科学进军关系极为重要”[19]96-111，不断强调科学研究资料的收集、保存与利用工作。第三、在中苏关系友好背景下，提倡对苏联图书馆思想的借鉴与学习，如要求馆员“结合我国具体情况学习苏联图书馆工作的先进经验”[17]257，或提出每年派遣研究生到苏联与东欧留学[19]96-111。

　　2.2科技图书资源共享(1957-1965)该阶段政策以资源共享思想为中心。为解决科学技术文献分散不均、重复浪费的问题，制定《全国图书协调方案》(以下简称《方案》)，要求加强资源调配和馆际协调。《方案》提出“建立中心图书馆”的构想，以进行全国图书馆的协调与合作，实现图书工作的全面规划、统筹安排;同时要求成立中心图书馆委员会，主要研究和解决中心图书馆的图书调配和互借等问题[20]122-128。《方案》为指导图书馆信息资源建设并加强各图书馆的协作和联系发挥了一定作用，也标志着资源共享思想的萌芽。

　　2.3鲜明的政治倾向(1966-1977)受政治与社会环境影响，该阶段政策带有鲜明的政治倾向。例如，《关于北京图书馆主要服务对象的请示报告》多次提到“三大革命运动(阶级斗争、生产斗争和科学实验)”，要求北京图书馆“应以中央党、政、军领导机关、科研部门、重点生产建设单位为主要服务对象”，而针对一般读者则“适当地开展”，还要求“在征集采购书刊、资料时，要政治挂帅”，广泛征集和采购图书，消除对反面材料选购的顾虑。[14]45该政策在特定历史条件下扩大了图书馆的文献收藏和利用范围，但也存在片面强调服务对象忽视一般读者、过于强调图书采购应“政治挂帅”的问题。

　　2.4图书开放思想(1978-1980)随着“文化大革命的结束，公共图书馆国家政策逐渐强化图书开放思想。一方面明确公开借阅图书的种类包含社会科学和文艺类图书等，并要求图书馆对藏书“不得做涂、改、贴、剪、撕等技术处理”[20]153-154，加强了图书的保护与利用。另一方面，规定“对科研读者，应尽量实行分科开架阅览”[14]75，明确图书开架阅览的读者范围，进一步扩大图书开放的界限。尽管如此，该阶段政策仍带有较浓的政治与阶级色彩，如仍然强调“为三大革命运动服务”和“主要服务对象”[14]75。

　　3公共图书馆国家政策重要思想深化时期(1980.08-2006.08)

　　该时期共制定公共图书馆国家政策499部。从制定主体看，一半政策是由国务院制定，其次是国务院各部委。总体而言，各机关制定的公共图书馆政策多属于相关政策，尤其国务院制定的相关政策比例高达98%。该时期的重要政策包括：文化部、国家文物局颁布的《图书馆工作汇报提纲》(1980年8月)，文化部颁布的《省(自治区、市)图书馆工作条例》(1982年12月)，中央宣传部、文化部等部门联合发布的《关于改进和加强图书馆工作的报告》(1987年3月)和《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》(1997年1月)，文化部、财政部颁布的《关于实施全国文化信息资源共享工程的通知》(2002年4月)，7国务院出台的《公共文化体育设施条例》(2003年8月)，等等。根据这些文件，该时期可分为3个阶段。

　　3.1现代化管理思想(1980-1986)随着改革开放政策实施，确立“为人民服务、为社会主义服务”方针和社会主义精神文明建设思想，并逐渐被吸收为公共图书馆的重要发展理念。在总的方针指导下，此时公共图书馆国家政策逐渐明确现代化管理思想，如提出“省、市、县(区)图书馆基本建齐”的图书馆网思想、“在公社、街道设立分馆”的总分馆思想[14]66-71，以及实施开架借阅制度、建立保存本书库、添置缩微视听设备、采用电子计算机检索技术等现代化、自动化管理思想[20]280-265，推动了图书馆现代化、网络化建设。

　　3.2经营与有偿服务思想(1987-1996)该阶段较为突出的政策思想是经营与有偿服务思想，如提出“在搞好无偿的公益服务的同时，也可以进行合理的有偿专业服务，但不应以赚钱为目的”[21]139-144，成为公共图书馆开展有偿服务的直接依据。此后，诸如“图书馆收入”“事业收入”与“经营收入”[14]346,356等概念在政策中相继提出，折射出当时的有偿服务范围之广、名目之多。作为特殊时期的产物，一定程度上解决了公共图书馆经费紧张和日常维持的矛盾，但对公共图书馆事业也产生较大的负面影响。除此以外，该阶段政策还提出加强社会教育功能、建立文献资源保障体系、扶持老少边贫地区等积极创新的思想。

　　3.3知识组织与传播思想(1997-2006)

　　随着科教兴国战略方针提出，知识的重要性日益突显，知识组织与传播思想被纳入政治议程。对此，该阶段政策提出多种实现渠道。首先，要求实施全国文化信息资源共享工程，宗旨是“以各级公共图书馆为实施主体”，开发、加工和整合数字化信息资源，向社会公众“传送丰富的文化信息”[14]169-181。其次，提倡社会力量参与管理和提供服务，促进基层图书馆发展，如提出“依靠各级政府和社会各方面力量支持图书馆的建设与发展”[14]143-145，或是规定企业、事业单位、社会团体和个人可以举办公共文化体育设施[14]200-203。最后，确立就近服务原则，并要求建立“国家、省、市、县、乡五级图书馆网络”[14]353-355，扩大图书馆的辐射范围。此后，这一原则逐渐演化为“打通最后一公里”[22]145-147的形象说法。

　　4公共图书馆国家政策重要思想高潮时期(200609-)

　　此时共制定公共图书馆国家政策397部，虽然总量不及上一个时期，但年均发布量26部左右。从文件类型看，该时期制定政策较多，占比为62%，而专门政策数量相比上一个时期也有所增长。从政策主体看，国务院各部门、委员会制定的政策占比较大(70%)。以《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的意见》(2011年1月)和《公共图书馆法》(2018年1月)为标志，该时期可分为3个阶段。

　　4.1公平、均等、自主(2006-2010)

　　该阶段重要政策包括中共中央、国务院颁布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》(2006年9月)、《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》(2007年8月)和文化部发布的《公共图书馆建设标准》(2008年11月)等。

　　相比之下，该阶段政策更为注重公平、均等、自主等重要思想，体现为三个方面：其一、保障公民基本文化权益。公共图书馆是保障人民群众享受基本文化权益的重要场所之一。根据相应政策要求，基本文化权益的保障主体包括公共图书馆、乡镇综合文化站、社区图书馆、农家书屋等;保障特殊群体、基层群众的基本文化权益被着重强调。

　　其二、构建普遍均等的服务网络。国际图书馆界公认的观念之一就是公共图书馆为全社会各阶层的民众所平等共享，政策对其赋予类似涵义，即“构建覆盖全社会的普遍均等、惠及全民的公共图书馆服务网络”[23]108-109。为此，公共图书馆标准提出以服务人口为基本原则的分级方式，设置公共图书馆建设规模、建筑面积和用地指标，以解决公共图书馆事业发展不均衡的现实问题。其三、转变政府职能，实行管办分离。21世纪以来，事业单位管理体制进一步改革，基本方向是“政事分开，管办分离”，“政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上”[15]，给予事业单位更多决策自主权。

　　4.2以读者需求为中心(2011-2018)

　　该阶段重要政策较为丰富，限于篇幅，此处仅列举部分。文化部、财政部颁布的《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的意见》(2011年1月)，国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会发布的《公共图书馆服务规范》(2012年5月)，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《公共文化服务保障法》(2017年3月)以及《公共图书馆法》(2018年1月)。该阶段政策强调以读者需求为中心的思想，主要表现为：(1)向社会公众免费开放，如明确“免费开放”基本涵义是公共空间设施场地免费和全部的基本公共文化服务项目免费[14]258-261。

　　(2)以人为本的服务思想。例如《公共图书馆服务规范》提出：“公共图书馆服务应体现以人为本的原则，通过就近、便捷、可选择、温馨的服务，不断改进服务质量。”[24]为此，公共图书馆标准提出“服务半径”概念，并且要求在选址原则、分区布局上体现便利性和以读者为中心，以及提出错时开放、导引标识、服务告示等人性化设置。(3)把全民阅读作为重要任务。《公共文化服务保障法》第27条规定各级人民政府应当充分利用公共文化设施支持开展全民阅读[25]。

　　《公共图书馆法》第3条规定公共图书馆“应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”;第36条规定公共图书馆应当通过多种方式或活动推广全民阅读[26]。(4)引入理事会制度。进一步深化文化事业单位体制机制改革，要求“吸纳有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”[26]，建立理事会制度，并赋予其决策、执行和监督的职责。

　　4.3高质量发展(2019-)

　　该阶段重要政策为国家市场监督管理总局、中国国家标准化管理委员会发布的《图书馆视障人士服务规范》(2019年4月)、《公共图书馆读写障碍人士服务规范》(2020年12月)，以及2021年文旅部、发改委、财政部共同颁布的《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》、文旅部发布的《“十四五”文化和旅游发展规划》《“十四五”公共文化服务体系建设规划》(以下分别简称《意见》《发展规划》《建设规划》)，等等。

　　该阶段政策更强调高质量发展思想，体现为：一是培育文化自信。2019年9月8日，习近平同志给国家图书馆专家回信指出，“图书馆是国家文化发展水平的重要标志，是滋养民族心灵、培育文化自信的重要场所”[27]，充分肯定了图书馆之于文化发展的独特意义。“培育文化自信”也受到《建设规划》等政策的重点关注，从中可以明确其实现手段包括推进全民阅读、推广中华文化、传承传统文化、加强古籍保护等。

　　5公共图书馆国家政策思想的演变因素和走向

　　1949年以来公共图书馆国家政策重要思想有着较为清晰的演变脉络。引起其变化的因素复杂多样，结合政策语境和背景，主要分为内部和外部原因。同时，通过各时期重要国家政策的思想分析，可以清楚了解公共图书馆政策思想的大致走向，具体体现在基本性质、主要功能、建设模式和核心价值等维度。5.1公共图书馆国家政策思想的变迁原因

　　(1)外部因素。不同时代的政治、经济、文化和技术发展是引起公共图书馆国家政策思想变化的关键外部因素，如前文所述的宣传社会主义思想、学习苏联图书馆经验和为三大革命运动服务等政策思想都体现了国内政治环境的影响。由于学界对时代背景的影响已进行阐述，在此就不予赘述。除此以外，公共图书馆国家政策的制定是政府行为，国家领导者的思想、主管部门的更迭、公共政策的选择和转移等方面也是构成政策思想演变的外部因素。

　　一是国家领导者的思想影响。例如，《周恩来关于知识分子问题的报告》及习近平同志的回信都对公共图书馆政策思想产生了推动作用。二是主管部门更迭的影响。例如，2018年4月文化部和国家旅游局合并，组建文化和旅游部，文化和旅游的融合因此受到公共政策的瞩目。三是公共政策选择和转移的影响。例如，《残疾人保障法》《未成年人保护法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》先后颁布，纷纷将公共图书馆纳为保障体系。自此公共图书馆特殊人群服务获得我国政府和图书馆行业的普遍关注。

　　(2)内部因素。公共图书馆国家政策所规范的对象包含图书、馆员、管理、技术与建筑等[2]，这些图书馆要素的理论和实践发展构成了政策思想变化的内部原因。

　　具体而言，包括如下方面：

　　(1)中国图书馆学会的影响。中国图书馆学会承担诸如《公共图书馆建设标准》《公共图书馆法》《乡镇综合文化站建设标准》等政策的编制和研究[31]，以及图书馆法、著作权法、政府信息公开条例等法律法规的制定活动[32]，并且历年召开的学术年会都不乏图书馆政策主题的身影，对公共图书馆政策思想的发展起到了关键性作用。

　　(2)图书馆学术研究的影响。1980年代初学者就提出《公共图书馆法》(建议草案)[33]399-404。1990年代图书馆政策的支撑研究引起学界进一步关注。及至21世纪，随着图书馆立法工作启动，研究者纷纷为立法建言献策，2010年迎来研究高潮。例如，《中国图书馆学报》开辟专栏，刊载“《公共图书馆法》立法支撑研究专稿”。(3)国外图书馆思想的影响。在1950年代，苏联图书馆发展模式深刻影响了我国图书馆事业发展，这种影响也反映在政策思想中。另一个例证则是我国注重将国际标准转化为适应中国国情的标准，其转化方式分为修改采用、等同采用和参考。例如，《编目和元数据交换用数据元》等同采用了2002年发布的同名国际标准[34]282-398。

　　(4)图书馆事业发展的影响。例如，随着图书馆权利思潮盛行，“自由、平等利用文献信息”观念成为图书馆界共识，“普遍开放、平等服务、以人为本”被《图书馆服务宣言》确立为基本原则[35]，以免费开放为代表的思想在政策层面逐渐体现。(5)图书馆从业人员的影响。图书馆机构参与起草了较多的公共图书馆国家标准与行业标准，如《公共图书馆总分馆业务规范》就由国家图书馆、广州图书馆和杭州图书馆共同起草。正是由于图书馆界人士的积极努力，公共图书馆的实践经验不断凝聚，并对公共图书馆国家政策思想的演变起到了推动作用。

　　参考文献

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　　[7]李丹,申晓娟.从评估定级看我国公共图书馆事业发展20年[J].图书馆杂志,2014,33(7):4-12.

　　作者：文琴

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