公路旅游廊道的治理：特征、困境、对策

　　摘要：全域旅游背景下，公路旅游廊道成为串联多种旅游元素同时具备多种功能的线性旅游目的地，其所面临的发展困境影响了公路廊道旅游的健康可持续发展。 本文在回顾旅游治理研究的基础上，从公路旅游廊道概念出发，将公路旅游廊道的治理特征总结为治理空间跨界性、治理边界模糊性、治理主体多元性、治理模式复杂性等，进而分析了目前公路旅游廊道所面临的困境主要表现在治理目标的冲突性、治理权责的模糊性、治理主体的缺位性、治理模式的滞后性，最后提出公路旅游廊道的治理对策。 结论部分展望了社会实践理论视角下公路旅游廊道治理的研究范式。

　　关键词：公路旅游廊道;旅游治理;困境与对策

　　引言

　　在全域旅游快速发展的背景下，中国旅游由“小旅游”向“大旅游”转变。 旅游廊道由于集聚各种旅游产业要素，注重景观、 道路和乡镇节点的互相关联以及产业融合，并强调不同区域综合发展而成为全域旅游发展背景下旅游地升级的重要突破口。 公路旅游廊道是旅游廊道的类型之一，区别于水路旅游廊道等其他类型的旅游廊道 ，是以公路串联多种旅游元素同时具备多种功能的线性旅游目的地。 公路旅游廊道的空间范围超越一般景区景点，旅游活动影响广泛。 公路旅游廊道理论基础来源于国内外关于旅游廊道的研究。 国外关于旅游廊道研究实践较早，研究成果相对丰富， 主要有生态保护、历史文化保护、视觉美学评价、规划思想与方法、使用者体验、管理及与相关政策的关系等研究。

　　而国内旅游廊道研究整体上处于起步阶段，有关旅游廊道的 规划实践 和理论研究主 要着眼于城市绿道的建设、风景道的规划、遗产廊道的 保护等方面。 实践层面，经过近些年的发展 ，中国出现了一批备受游客追捧的公路旅游廊道。 有的廊道游客量过大产生安全隐患，游客驾驶旅游体验大打折扣; 有的廊道沿线居民无序建设，使得环境压力骤增;有的廊道整体品牌尚未形 成，空间融合欠缺……这些都不利于公路旅游廊道的可持续发展。 缺乏本土化理论指导而无序建设，造成公路旅游廊道良莠不齐的发展局面，在发展实践过程中遭遇诸多困境。 治理视角下的公路旅游廊道的治理特征、治理困境与治理对策研究比较薄弱，为了公路旅游廊道健康、高质量的发展，采取针对性治理研究具有重要的学术价值。基于此，本文在旅游治理研究的基础上，根据公路旅游廊道区别于一般景区景点的特征， 结合当前所面临的困境，有针对性地提出了公路旅游廊道治理的应对措施。

　　一、文献综述

　　(一)旅游治理

　　“治理” (governance)一词最早起源于 17 世纪，意指控制、引导和操纵，是不同主体的平等参与、协商互动。 随着旅游业发展模式从整体规划开发进入企业管理时期，“治理”一词被引入旅游治理研究之中，成为当前学术界研究的热点。旅游治理的学术定义和内涵认识呈现多样性，但对旅游治理是通过对多元利益主体间的协调互动来共同解决问题的方式已达成共识。

　　国外旅游治理始于 20 世纪 90 年代初，以旅游管理和市场营销为主。 经过近 30 年的发展，国外旅游治理的相关研究趋于成熟;国内自 21 世纪初期开始，研究内容集中在旅游景区管理模式治理、旅游资源保护治理等方面。在研究理论方面，国外目前主要使用社会资本理论、公司治理理论、产权理论和网络理论;国内主要采用公共选择理论、委托代理理论、环境正义理论、空间生产理论和自组织理论来分析与解读相关案例等。研究内容方面，国外现有研究的内容既包括对旅游目的地治理概念与内涵实际价值层面的探讨， 又包括对多层次治理、 伙伴关系治理、 协作治理等的理论构建与案例解析;国内在景区经营模式、景区治理结构、利益相关者治理、多元主体参与、旅游治理模式、传统村落和历史文化名镇的保护与发展等方面取得了一定的研究成果。

　　(二)跨界治理公路旅游廊道作为新兴旅游目的地，空间尺度多跨越不同行政区，各区域旅游活动的协调可持续是廊道旅游活动正常进行的重要出发点。 跨界治理研究对公路旅游廊道的治理具有重要的指导意义。 关于跨界治理研究，多从互利共赢视角切入。 现有文献认为，应基于互利共赢的理念推进政府开展跨区域的合作治理，不同行政区划的制度性障碍下，需动员不同发展水平的成员参与合作。在跨区域治理的机制完善上，有研究认为，完善的法制体系能够保障跨区域治理足够的约束力，并有助于构建更协调的府际关系。 此外，建立民主协商机制、多元主体联合供给机制和选择性激励机制也是跨界治理实施的前提。

　　基于具体案例分析，杨新春等认为在跨界水污染治理过程中，必须积极发挥第三方社会组织的作用， 进而建立起地方政府间的合作、双赢或共赢的治理机制。 王佃利以山东半岛为例，分析跨域治理理论在中国区域管理中的应用，发现国内跨域治理仍处于政府主导之下，第三部门和市场力量参与较少。旅游跨界治理方面，任鸣认为需健全经济政策、法治基础和组织合作机制。 陆远权认为政府的主要职责在于提供服务，给予市场主动权，促进区域间旅游产业持续健康发展。 孙浩亮探讨旅游合作制度时认为， 需建立区域旅游合作委员会、保障旅游发展资金和完善法律法规建设。

　　(三)研究述评综上，旅游治理研究在治理内涵、治理理论和治理内容等方面成果丰富，跨界治理研究对旅游廊道的主体互利共赢、治理机制完善、民主协商等具有借鉴意义，国内外旅游治理研究为公路旅游廊道治理研究提供了丰富的研究范式。 基于此，结合现有研究，本文从公路旅游的治理特征出发，解析目前所面临的困境，从而提出相应的治理对策。

　　二、公路旅游廊道的概念、治理特征

　　公路旅游廊道满足了国人游牧式体验需求，展现出国人对公路旅游廊道强烈的市场需求，有广阔的发展空间。 2016年，国务院及相关部门明确提出要重点打造 25 条国家生态旅游风景廊道，从国家层面鼓励支持公路旅游廊道的发展。

　　近年来，地方政府对公路旅游廊道的规划建设也给予较大支持。 公路旅游廊道是旅游廊道的一种，是指以公路串联沿线各种旅游资源要素的线性旅游目的地。 依据公路长度、地形地貌、行政区划的特点，公路旅游廊道核心区域的空间范围界定为公路经过沿线所有的行政区域，距离公路较远的外围地区为辐射区域。 一个完整的公路旅游廊道系统包括交通道、路侧、视域带、游径、辐射带、点状旅游资源、面状旅游资源等要素。 公路旅游廊道在地方经济发展、生态保护、旅游扶贫等方面发挥着越来越重要的作用。从公路旅游廊道的概念出发，可将公路旅游廊道的内涵理解为以公路为主体建立起的，能满足旅游体验需求的，包含各种旅游产业要素的线性空间。 这种线性空间在旅游实践发展过程中，有着区别于其他旅游空间的特殊性。

　　相较于传统景区单一观光业态，公路旅游廊道整合了山、水、林、农等各种旅游资源，旅游要素更加丰富，旅游活动及其组合选择也更多样化。 且公路旅游廊道空间的涵盖范围较广，涉及地域较多，开放性更强。 由此，公路旅游廊道的治理在实践过程中面临着特殊的困境，本文根据文献资料及实践调查将其主要特征总结为以下几点。

　　(一)治理空间的跨界性不同于单一景区独立运营模式，公路旅游廊道通过串联沿线旅游资源使得同一区域内的景点成为一个完整的旅游吸引物。 我国各级行政区划多以人为因素进行划分，导致完整的自然地貌被分割开来。 公路旅游廊道区域范围是以公路网为主要因素兼顾周围景观特征进行规划建设，导致其在空间范围上往往跨越多个行政区。 例如，六安大别山公路旅游廊道，全长 259.02 千米。 廊道经过斑竹园镇、吴家店镇、天堂寨镇，跨越数个区县，空间范围较大，跨区域性特征明显。

　　(二)治理边界的模糊性在廊道空间边界划分方面，公路旅游廊道的边界较为模糊。 不同于行政边界的确定性与唯一性，廊道的空间范围主要受廊道旅游活动的影响，这种旅游活动具有模糊性、主观性、不确定性特征。 相较于传统景区，廊道两侧皆为旅游视域带，景观范围也因各路段差异性较大，廊道边界较为模糊，导致治理边界也较为模糊。

　　(三)治理主体的多元性公路旅游廊道在空间范围上跨越多个行政区，因此其治理主体众多，涉及农户、企业、政府及游客等不同利益主体，多元主体间的互动构成治理网络，不同主体又因网络产生联结，各主体间利益关系复杂。 黄山市 10 条公路旅游廊道位于皖南国际文化旅游示范区核心区黄山市， 包括皖浙 1 号、世界遗产、徽州文化、醉美 218、城市环线、经典 205、名山秀水、问道探秘旅游、环太平湖、心安月潭 10 条廊道。 10 条廊道几乎串联了黄山市所有景区，黄山市各区县政府、廊道沿线农户以及旅游企业参与主体众多。

　　(四)治理模式的复杂性与公路旅游廊道的治理主体多元性相关，其治理模式也呈现出复杂多样性。 不同的治理主体内及治理主体间都有自己的一套治理模式。 府际关系中，存在市、县、乡等多级政府垂直管理主体， 市政府从宏观上对廊道进行规划开发控制，县、乡政府承担旅游资源的识别开发保护与具体治理。 市场治理模式下旅游企业通过自由竞争和经济运行规律调节旅游产业活动布局，进行具体的相关旅游活动治理。 农户多在政府的引导下参与廊道旅游开发，话语权较为有限。

　　三、公路旅游廊道的治理困境

　　在全域旅游战略构架下，旅游事务综合度更高，旅游治理主体更加多样，原本仅仅依靠众多孤立主体采取的单一治理方式因各自固有的缺陷出现了“制度性失效”，旅游治理困境凸显。 但总体而言，公路旅游廊道面临的困境与其治理特征密切相关，具体分析如下。

　　(一)治理目标的冲突性旅游治理目标的冲突性主要与不同主体期望目标不一致相关。 从行政区划来看，不同行政区基于本地区的社会经济发展现状对廊道规划开发目标不尽相同，因而所采取的治理措施与手段也存在差异，具有冲突性。 从不同主体看，政府期望公路旅游廊道的发展能够更好促进经济社会的协调发展，企业和农户期望得到更高的经济收益，游客则期望获得更好的旅游体验。 治理目标冲突导致旅游发展利益分配不均影响各主体的参与积极性。 政府作为公路旅游廊道开发的主导者，可能存在旅游发展税收有限的情形从而降低其参与意愿;社区可能因为利益获得差别较大采取不同的支持态度;企业则受投资利益驱使容易损害公共利益。 公路旅游廊道发展不仅存在参与主体间的利益冲突，还存在廊道内部各节点景区间的业态无序竞争。

　　(二)治理权责的模糊性治理权责的模糊性主要与治理边界的模糊性相关。 公路旅游廊道受行政区约束，各行政区追求本区域利益最大化。此外，公路旅游廊道发展的现阶段，政府不同部门间职权划分不够明确、治理权责不够清晰，互相推诿时有发生，部门合作有待推进。在公路旅游廊道沿线自然景观和生态环境治理上，农户和企业的态度更多是选择性忽视，缺少法律的有效监督。

　　(三)治理主体的缺位性治理主体的缺位性体现在不同主体话语权不同。政府和企业掌握更多的资源并在廊道的发展中处于支配地位，居于治理网络的中心。 农户和旅游者则因本身实力有限，缺少相应话语权。在面对不同治理难题时，不同主体更多考虑的是自身利益，对于威胁自身利益的其他参与主体，更多采取的是排斥行为。

　　(四)治理机制的滞后性治理机制的滞后性主要与治理机制的复杂性相关。 管理机制上，企业与政府都有一套符合自己的管理机制，不同机制有各自的适应范围和局限性。 公路旅游廊道的治理需要多方协同合作，单一组织内部的管理机制难以适应整体治理的需求， 治理机制需要根据公路廊道的发展进行调整与更新。既要结合政府内部的科层制管理，也要结合政府与其他参与主体的多元合作共治手段实现廊道的有效治理。 参与机制上，各主体的参与积极性不足，参与渠道缺乏。 保障机制上，存在法律制度保障欠缺、设施财政保障不足等弊端。

　　四、公路旅游廊道治理内容与对策

　　公路旅游廊道正处于大发展时期，其涵盖区域的广泛性、涉及利益主体的多样性、治理内容的繁杂性等特征，使其治理困境更加凸显。 本文从公路旅游治理的主要内容着手，提出相应的发展对策。 结合上文公路旅游廊道的治理特征与治理困境，本文认为公路旅游廊道治理的主要内容有政策法规的治理、市场秩序的治理、社会服务的治理、模式制度的治理四个方面。

　　(一)公路旅游廊道治理的主要内容

　　1.政策法规的治理。 公路旅游廊道是新时期旅游发展的新型旅游吸引物，其相应的政策法规亟待完善。 从公路旅游廊道空间范围界定及其边界的划分，到公路旅游廊道各主体间权责的明晰，每一步都需要相应的政策法规的保障。 政策法规的出台以规范旅游秩序、明确主体责任、促进社会发展和乡村旅游振兴为目标，力争相关政策法规的完善有助于廊道旅游活动的有序进行，确保利益主体空间实践行为的合理规范。 其制定需要考虑多方面因素，同时兼顾各方利益，避免相关政策的出台违背经济发展规律和对旅游活动造成伤害。

　　2.市场秩序的治理。

　　公路旅游廊道建设发展涉及众多旅游产业， 旅游市场秩序的规范以及旅游产业的健全是廊道旅游活动正常进行的必要条件。政府需做好监管和服务工作，做好廊道内旅游活动的监管，打击非法经营、市场乱象、环境破坏、欺客宰客等扰乱市场秩序的经营活动。在旅游经济产业发展上，与西方不同的是，国内旅游廊道农户参与主体众多，增加农户收入以及助农脱贫是廊道开发重要社会功能。 应当健全农户参与机制。 旅游产业经营上，积极发展餐饮产业、住宿产业;完善游览场所、购物场所、娱乐场所、商务旅游，形成产业全布局。严格限制工业经济，力争廊道沿线工业对旅游影响最小化。政府在经济发展上起全盘指导作用，要做好发展和保护的平衡，既要避免旅游的过度开发，也要避免旅游的发展不充分。严禁在生态保护区内开发旅游活动，禁止以占用农田和林地方式发展旅游业，做到对生态环境的保护。

　　3.社会服务的治理。

　　公路旅游廊道的社会服务状况，尤其是公共基础设施的配套建设，对旅游者的体验感受有着重要的影响。 完善的社会服务会给企业带来良好的市场经营环境，给旅游者带来良好的旅游体验以及积极的游后评价。 要做到完善安全服务保障、智慧旅游信息系统建设，保障廊道旅游的安全需求及信息需求。 规范行政审批与监督管理等职责，维护旅游市场的稳定与公平。 同时完善道路交通体系与便民惠民等基础设施服务，在廊道内长时间旅游容易产生疲劳等消极体验，应完善驻车观景平台、驿站、加油、停车场等设施。

　　4.模式制度的治理。

　　治理模式与治理制度的革新与健全对公路旅游廊道的治理效率与治理结果的影响至关重要。积极有效的治理模式与制度可以充分调动与分配资源，完成所需目标。 反之，则会带来治理效率的低下，造成问题累积扩大难以管控的难题。治理模式健全方面，在中国政治体制下，实行多元主体合作共治治理和科层制治理并行的治理模式。 在各级政府间实行科层制治理有助于政策文件统一、政府目标一致。 同时在政府主导的基础上积极纳入市场力量、 第三方社会力量，确保多元合作共治的科学性。制度管理上。 针对现有问题，强化政府主导作用，出台相应政策，完善廊道制度层面保障机制。 如成立旅游度假区管委会、完善村镇与本地居民参与机制，有效解决廊道沿线无序建设问题以及农户收益不高问题。 同时出台财政扶持政策制度、土地优惠政策制度、带薪休假制度、旅游奖励机制以及消费激励机制激发旅游活力。 明确三条控制线，即生态红线、永久基本农田和城镇开发边界。 安全保障制度建设因其重要性需政府主导管理，体现在安全自驾、安全配套和安全游览三个方面。 建立健全旅游拥挤预警和气象灾害预警机制，成立森林防火工程、涉水旅游安全救援队。

　　(二)公路旅游廊道治理的主要对策

　　1.统一规划，明确目标。 公路廊道要有一个整体的规划目标，主管政府对公路旅游廊道所涉及的区域根据社会经济发展现状进行统一规划，明确廊道未来发展方向。 公路旅游廊道作为线性旅游目的地， 沿线各种旅游资源共享同一张旅游名片，沿线利益主体共享同一廊道旅游发展红利。 若各区域不统筹规划，各自为政，不利于公路旅游廊道的长远发展，容易造成旅游发展混乱，影响廊道旅游品牌的建设。

　　2.划分范围，优化权责。 明确各主体的治理权限，优化各治理主体权责的划分。 在公路旅游廊道治理中首先要强抓主体责任，明确治理主体的职责定位，履行各自的治理义务。 主体间权责划分明确有助于政府放权，政府在对廊道发展监督管理的基础上简政放权，减少对廊道旅游经济活动的过多干预，让市场去做市场该做的事。 旅游企业做到对旅游产业的合理布局，搞活公路旅游廊道的沿线旅游经济。 只有权责边界清晰、职责明确时，相关的主体才能、才敢及时采取相应的应对措施，从而使旅游廊道得到有效治理。

　　3.主体协商，多元互动。 公路旅游廊道的参与主体广泛，各利益主体之间的合作协调能够确保廊道的长远发展。 其承载着丰富的社会功能、经济功能和文化功能。 本质上是旅游者进行旅游活动的物质空间载体，同时还包含着公路本身所需提供的交通服务功能以及为当地居民日常生活服务的功能。 不同的主体有着不同的利益诉求，所需的治理目标便会出现差异，因而需要各主体之间有效协商，协同治理。

　　4.革新机制，高效治理。

　　旅游治理机制的完善对于旅游治理成效的影响显著。 应当完善公路旅游廊道的沟通机制、参与机制、分配机制和保障机制。 沟通机制上，各主体间做到信息共享和信息监督;参与机制上，培养农户等弱势群体的参与意识、拓宽参与渠道;分配机制上，满足各方的合理权益诉求、规范分配的机制;保障机制上，完善法律法规机制、市场经营机制。

　　结论与展望

　　本文围绕公路旅游廊道的治理，总结出公路旅游廊道治理空间的跨界性、治理边界的模糊性、治理主体的多元性与治理模式的复杂性等特征，进一步分析了公路旅游廊道当前面临的治理困境，进而明确所需治理的主要内容为政策法规的治理、市场秩序的治理、社会服务的治理、模式制度的治理四个方面，在此基础上提出相应的治理对策。公路旅游廊道作为新兴旅游吸引物，整合景点、村庄、道路和城镇等多种旅游要素，是全域旅游发展的桥梁，对旅游目的地的经济社会发展起到了积极的正面作用。 一方面，公路旅游廊道能够促进旅游资源的开发， 利于当地经济发展、文化资源发掘。

　　另一方面，公路旅游廊道孕育着新的治理模式的形成，打破了行政区域壁垒，使政府各部门间权力逐渐共治共享，正式组织和非正式组织联系更加紧密。 公路旅游廊道的空间实践形成了廊道内的物理空间、经济空间和社会空间，各主体间协作共治，共同实现公路旅游廊道的可持续发展。 本文从理论层面分析论述公路旅游廊道的治理内涵，但未能刻画描述多元主体合作共治模式的具体内涵与形态。公路旅游廊道作为新兴旅游资源，其内部治理模式形成的机制如何，本文亦未进行深入探究。 公路旅游廊道作为大尺度空间，从形成之初到最终成为旅游品牌，经历了空间扩张和时间演变，廊道内部各主体间的博弈对抗贯穿整个廊道的发展阶段，因此关于公路旅游廊道的治理研究可从各主体间的行为互动角度入手，深刻揭示公路旅游廊道治理的内涵与形成机制。

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　　作者：陈亚州 杨效忠

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