本文摘要：摘要:美国地方学区管理是美国独具特色的公立学校管理形式，也是美国民主的重要表现形式之一，为美国社会的发展做出了应有的贡献。随着社会结构和需求的变化，美国地方学区管理模式的合法性和有效性也受到诸多质疑与挑战。为此，本文从地方学区董事会成员组成
摘要:美国地方学区管理是美国独具特色的公立学校管理形式，也是美国民主的重要表现形式之一，为美国社会的发展做出了应有的贡献。随着社会结构和需求的变化，美国地方学区管理模式的合法性和有效性也受到诸多质疑与挑战。为此，本文从地方学区董事会成员组成、地方学区董事会与学监的运行机制、当前学区董事会面临的主要挑战以及为此所做的改革等方面分析美国地方学区的管理机制，尝试以客观、公正的形式揭开美国地方学区管理机制的面纱，为进一步了解、认识这一机制提供参考。
关键词:美国地方学区;学区董事会;挑战;发展趋势
美国实行地方分权的教育管理体制。美国宪法第十条修正案将宪法未授予联邦政府的权力保留给各州的规定，为美国各州依法管理本州的教育事务提供了法律依据。根据法律规定，公共教育是州而不是联邦的职能，各州可以筹集和分配资金，设置课程和管理教师资格，创立州教育委员会，将权力委托地方学区董事会，以及其他管理学校安排。虽然联邦不能直接干预各州的教育管理，但依然可以通过提供资金、项目、立法等方式来间接影响各州的教育事务。再加上地方管理公立学校的传统，美国逐渐形成了联邦—州—地方三级教育管理体制。其实，美国地方管理公立学校的传统由来已久。
早在殖民地时期，马萨诸塞湾殖民地通过了一项法律，要求城镇建立学校并维持学校运转。早期的学校是由市民通过城镇会议进行管理的，随着学校规模的扩大，聘任校长、提供校舍等与学校相关的事务越来越复杂，产生了专门机构对学校相关事务进行管理的需求。19世纪初，马萨诸塞州正式建立了学校委员会制度，要求每个镇选出一个独立的学校委员会，对该镇所有公立学校实行全面负责和监督。[1]随后，这种模式传播到全国各地，至今依然是地方管理学校的主要形式。今天，全美境内多达13600个地方学区根据联邦和州的相关法律和政策负责管理美国的公立学校系统，为5000多万公立学校学生服务。[2]因此，鉴于美国地方学区管理的普遍性及其产生的广泛社会效益等，研究美国地方学区管理机制具有重要的意义和必要性。为了能够清晰地呈现这一问题，该文从以下四个维度对学区管理机制进行透视和探讨。
一、学区董事会成员结构考察
尽管美国地方学区董事会的名称、产生方式因州而异，甚至同属一州也不尽相同，但全美学区董事会的角色和职责具有一定的共性。学区董事会，又名教育委员会、学校委员会、学校董事会等，在不同的州或地区称谓有所不同，但行使的职能相似。绝大多数学区董事会的成员由选举产生，有一小部分学区董事会成员则由地方政府任命，也有少数学区董事会由以上两种方式混合产生，如:威廉斯堡-詹姆斯市县学区董事会成员的产生则包含了以上两种方式。具体表现为，代表威廉斯堡市的2名成员以任命的形式产生，代表詹姆斯市县的5名成员则由选举产生[3]，7名成员组成学区董事会共同管理学区事务。不管以何种形式产生，学区董事会一般由5～9名成员组成，在大型都市学区，学区董事会一般由12～15名成员组成。[4]
那么，学区董事会的人员构成具有哪些特点?赫斯等人对美国境内418个地方学区，900名董事会成员，120名学监以及153名董事会主席做的调查研究发现，美国学区董事会成员在年龄、性别、种族、受教育程度、职业、收入水平、所属党派、董事会成员的任期、工作时间以及薪酬等方面具有以下特征。首先，60%以上的受访者年龄在40～59岁之间，只有4.6%的董事会成员年龄在40岁以下，34%的人年龄在60岁或以上。[5]在全国范围内，27.4%的董事会成员表示他们已经退休，而72.6%的成员仍在工作。[6]与大学区董事会成员相比，小学区董事会成员的年龄倾向于偏小。
关于董事会成员的性别比例，男性董事会成员占56%，相应地，女性董事会成员占44%，在小学区，男性董事会成员以近三分之二的比例占主导地位，但在大学区或中大学区，男性占董事会成员的比例不到一半。[7]与全国学校董事会协会(NSBA)2002年调查研究的61.1%的董事会成员为男性，女性董事会成员占38.9%[8]相比，学校董事会成员的性别比例趋于平衡。关于他们所属的种族，80.7%的受访者是白人，12.3%是非裔美国人，3.1%是拉美裔人。
[9]大学区最有可能包括少数族裔董事会成员，在最大的学区，非裔美国人占21.8%，拉美裔占6%，而在小学区，非裔美国人董事会成员占受访者的5.7%，拉美裔占1.4%。[10]与性别一样，相比2002年学区董事会成员白人占85.5%，非裔美国人占7.8%，拉美裔占3.8%的调查研究结果[11]，少数族裔董事会成员比例有所提升，董事会成员构成趋向更加多元化。其次，董事会成员文化水平普遍较高，从事的职业亦呈现多样化的特点。
在全国范围内，董事会成员从事教育职业的占27.1%，其次是商业和贸易占18.1%，在非营利组织和政府工作的董事会成员占14.4%，在法律或医学等专业领域工作的成员占14%。[12]虽然这种趋势在全国范围内是一致的，但大学区更可能拥有教育背景的董事会成员———在这些学区33.8%的董事会成员表示他们是之前或现在从事教育工作，相比之下，在小学区和中小型学区这一比例略高于五分之一。总体而言，董事会成员的受教育程度明显高于一般成年人。调查显示，近四分之三的董事会成员拥有至少一个学士学位，远高于美国25岁以上的成年人拥有至少一个学士学位占29.5%的比例。
[13]在大学区，85%的董事会成员表示拥有至少一个学士学位，超过一半的人称已经获得了某种程度的高级学位。在小学区，62.8%的董事会成员至少持有学士学位，36.6%的董事会成员持有某种程度的高级学位。在全国范围内，从未上过大学的董事会成员比例略高于5%，从小学区的8.2%到大学区的1.7%不等。[14]可以看出，尽管学区董事会成员是由一群“外行”人员组成，但是他们的受教育程度普遍较高。再次，大多数董事会成员的收入水平普遍高于普通美国成年人的收入水平，他们的政治意向整体比较温和。美国劳工统计局报告称，2009年美国家庭收入中位数为50303美元，赫斯等人的调查发现90.4%的受访者家庭年收入为5万美元或以上，48.6%的董事会成员的家庭年收入为10万美元或以上。[15]
大学区受访者的收入略高于小学区，42.2%的小学区受访者的年收入为10万美元或以上，而大学区受访者年收入10万美元或以上的占54.3%。[16]可以说，绝大多数董事会成员的家庭收入高于普通美国家庭的收入，他们拥有良好的经济收入，较少可能在经济上有后顾之忧。当董事会成员被要求确定他们的政治取向时，47.3%将自己描述为温和派，32.3%为保守派，20.4%为自由派。与较大学区的同行相比，小学区的董事会成员更倾向于右倾，保守派在小学区的比例为43%～16.6%不等。大学区的情况正好相反，自由派超过保守派26.8%～21.6%不等。[17]
因此，在政治上，许多董事会成员将自己描述为意识形态温和。最后，在全国范围内，超过一半的董事会成员在他们目前所在的学区任职超过5年，他们的工作时间存在显著差异，多数董事会成员无薪工作。董事会成员任期不会因学区规模有显著差异，但大中型学区的成员任期少于2年的可能性最小。超过43%的董事会成员表示，他们打算任期届满后寻求连任，而19.5%的董事会成员表示没有连任的打算，37.1%的人表示尚未决定。[18]
大学区和小学区董事会成员为学区工作投入的时间具有明显的差异。在全国范围内，41.6%的董事会成员表示每月在学区董事会事务上花费25小时或更多时间，五分之一的董事会成员表示每月花费40小时以上处理董事会事务。大约三分之一的董事会成员表示每月花费在董事会工作上的时间不到15个小时，约7%的人每月花费不到7小时。在小学区，超过半数的董事会成员每月工作时间不到15小时，只有8.3%的人工作时间超过40小时。然而，在大学区，只有不到十分之一的董事会成员表示每月工作时间少于15小时，而近40%的董事会成员则表示工作时间超过40小时。[19]
与工作时间对应，关于董事会成员是否获得薪水，赫斯等人的调查显示在全国范围内，62.3%的董事会成员表示他们没有薪水，14.3%的董事会成员年薪为5000美元或以上，2%的董事会成员年薪超过15000美元。董事会成员的薪水在小学区和大学区之间的差异是巨大的。在小学区，四分之三的董事会成员没有薪水，剩余四分之一的董事会成员年收入不足5000美元。在大学区，大多数董事会成员都有薪水，22.1%的年收入在10000美元以上，7.8%的收入在15000美元以上。大约四分之一的董事会成员表示会有会议的津贴，通常少于100美元。[20]
通过董事会成员具体信息的分析和梳理，我们对美国学区董事会成员有了一定的了解和把握。总的来说，学区董事会成员年龄一般在40～59岁之间，仍在职工作，白人占绝大多数，少数族裔比例虽有增长但仍然较低，近年来男女董事分布趋于平衡。他们教育程度较高，主要从事教育、商业或法律等专业领域，政治观点倾向温和，有继续寻求连任的打算。一般来说，董事会成员的工作时间、薪酬与所任职的学区规模呈正相关，虽然大多数董事会成员都是无薪工作，但他们收入颇丰，具有良好的经济基础，此外，为大学区工作的董事会成员一般会得到数额不等的薪酬。
二、学区管理的运行机制分析
学区董事会作为数量最多的政府机构之一，在州和联邦法律规定的框架内，在地方一级对美国公共教育负责。尽管学区董事会的组成和公认的权力不仅因州而异，不同学区也存在一定的区别，但学校董事会的角色和职责具有更多的相似性。美国全国学校董事会协会指出，大多数学校董事会都有以下责任:(1)制定本区教育服务的管理程序和政策;(2)贯彻执行联邦和州的教育法律和教育政策;(3)监督学区的运作及其项目;(4)聘请学区学监;(5)监督年度预算编制和资源配置。
可以看出，学区董事会可以根据自己学区的实际情况制定学区的教育政策与法规。[21]学区董事会并不直接参与学校管理。管理运营学校不是学区董事会的职责，董事会最重要的职责是建立学区愿景和使命，然后聘任、监督和评估首席执行官(学监)，由学监负责领导学区并确保政策和预算决策符合学区董事会制定的愿景和使命。权力是授予董事会全体成员的，而不是单独授予个别成员。董事会成员除与其他董事依法召开会议外，没有其他法律权力。除非董事会授权，否则个别董事不能为董事会做出决定、为董事会采取行动或代表董事会发言。因此，董事会成员是作为一个管理团队与学监一起工作，做出决定，为学区的所有学生提供服务。学区董事会是学区事务的决策机构，学区董事会将所有行政职能授权给地方学校系统的学监。
学监受学区董事会的委托执行学区董事会制定的政策，和行政人员一道管理学校的日常运作，对学校负责。董事会成员是他们所在社区的代表。他们有责任确保为学生提供的教育是社区所能负担最好的。学监是教育专家，负责向学区董事会提供意见、管理教职员，以及向社会各界提供资讯。学区董事会和学监之间的关系是决定学校系统运作好坏的最关键因素之一。
因此，可以说聘请学监是地方学区董事会最重要同时也可能是最困难的任务。董事会成员必须信任学监，尊重其专业训练和经验，对其管理学区的能力有信心，并要求其就讨论的问题提出建议。而学监则应忠诚于学区董事会，就所建议的事项提供最佳办法，并为学校提供最有能力的管理。在合作中，董事会和监督必须分工明确，各司其职。爱荷华学校董事会协会列出了学校董事会和学监各自的角色和承担的职责。关于学区董事会运作细节，可从威廉斯堡-詹姆斯市县学区董事会的运营中窥见一斑。
威廉斯堡-詹姆斯市县校董会政策规定:校董会每年1月举行第一次会议，选举主席、副主席、议员、书记和副书记。主席、副主席、议员、书记、副书记任期1年。校董会将在每月的第一个和第三个星期二下午6:30举行会议(有假日、选举日或与会议冲突的情况除外)。会议议程将在会议前的星期四通过董事会文件公布。
此外，主席或任何2名成员可召开特别会议。除非董事会按照《弗吉尼亚州信息自由法》的规定举行非公开会议[22]，讨论人事问题，学生纪律问题，为公共目的购置不动产及向法律顾问咨询问题，或由工作人员或顾问就实际或可能的诉讼进行简报会，此类公开会议的讨论可能会对公共机构的谈判或诉讼产生不利影响，所有会议和工作会议都向公众开放。学区董事会会议包含工作会议、常规会议和特殊会议，会议的日期、时间、地点和议程都会向当地报纸和公众渠道公布。
三、地方学区管理面临的挑战
美国学区董事会自19世纪产生以来一直被视为地方民主的光辉典范，是将公共教育与普通公民联系起来的纽带，也是美国传说中经久不衰的神话之一。然而，早在20世纪80年代，地方学区管理模式的合法性和有效性便受到质疑。首先，在绝大多数地方学校董事会是由选举产生的情况下，地方学校董事会选举的投票率低得惊人，通常只有5%～10%。在纽约市，只有7%的注册选民在学区董事会选举中投票。此外，当选的人越来越认为自己是特别利益集团的拥护者。[23]当成员代表狭隘的利益时，董事会的效率和作用就会受到影响和削弱。
四、地方学区管理的改革措施
关于学校董事会的合法性，一些州正在采取包括在选举日同时进行学区董事会选举等措施来提高选民的参与度，如威廉斯堡-詹姆斯市县学区董事会明确规定，詹姆斯市县学区董事会成员的选举将与县政府官员的选举同时举行[31]，以提高选民的投票率。虽然学校董事会的合法性存有质疑，然而有证据表明，当公众对目前的学校董事会政策不满时，投票率会提高。宾夕法尼亚州多佛(Dover)智能设计支持者的失败等选举结果表明，公众有兴趣选举他们的官员并追究他们的责任。
[32]这在一定程度上说明了选民投票率低并不一定意味着公众不重视在教育方面的发言权。此外，学区董事会有着历史传统，为学校和社会搭建了沟通的桥梁，是个别学校和个人无法代替的。但是，面对公众对学区董事会的质疑，联邦与州各方面的介入干预，以及如火如荼的各种改革尝试，学区董事会必须自身谋求变革，致力于教育质量的提高，促进教育公平。为了使学区管理立于不败之地，提高学习成绩、注重教育公平，加强学校安全，提高组织效率是学区董事会致力于改革的重要措施。
五、小结
通过对美国地方学区管理机制的全面考察，可以发现美国地方学区是以“外行”学区董事会搭配“内行”学监的形式共同管理地方一级的公立学校系统。这种借鉴了商业公司董事会和经理的搭配模式是学区董事会历史发展的结果，体现了美式民主又体现了专业的地方管理模式，也是美国区别于其他国家的重要标志之一。作为传统的地方一级管理方式，近年来学区董事会致力于寻求自身的变革，提高教育质量，关注教育公平，以应对国际和国内多方面的挑战和质疑。透过对美国地方学区管理机制的剖析，为我们反观我国教育管理体制提供一面镜子，虽然中美两国的教育管理体制、管理方式不同，但是促进学生发展的根本目的是一致的，如何提高学生的学业成就成为包括美国、中国在内多数国家共同关注的重点课题。美国地方学区董事会面临的挑战以及做出的应对，对我国教育管理体制的改革和完善具有一定的借鉴意义。
参考文献:
[1]HenrySuzzallo.TheRiseofLocalSchoolSupervisioninMassachusetts(theSchoolCommittee，1635-1827)[M].NewYork:ColumbiaUniversity，1906:60.
[2]AboutNationalSchoolboardAssociation[EB].
[3]Williamsburg-JamesCityCountyPublicSchools[EB].
[4]LarsG.Bjrk，TriciaBrowne-FerrignoandTheodoreJ.Kowalski.TheSuperintendentandEducationalReformintheUnitedStatesofAmerica[J].LeadershipandPolicyinSchools，2014(13):444-465.
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