本文摘要：生态保护修复作为生态文明建设的重要内容，其重要意义不言而喻。而设立生态保护修复基金，是发挥自然资源部相关职责，引导社会资本和金融资本大力参与生态保护修复工作的一项重要任务。笔者根据生态保护修复项目的特点，提出建立与投贷管理体系相结合的生态
生态保护修复作为生态文明建设的重要内容，其重要意义不言而喻。而设立生态保护修复基金，是发挥自然资源部相关职责，引导社会资本和金融资本大力参与生态保护修复工作的一项重要任务。笔者根据生态保护修复项目的特点，提出建立与投贷管理体系相结合的生态保护修复基金体系，发挥其引导作用的建议。
本轮机构改革中，自然资源部被赋予两个“统一行使”职责，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。但面临的问题是，国家财政资金缺口极大，生态保护修复工作又刻不容缓，如何发挥自然资源部相关职责、引导社会资本和金融资本大力参与生态保护修复工作、弥补国家财政资金的不足?
笔者以为，设立生态保护修复基金，是自然资源部在生态保护方面抓落实、补短板的一个有效途径。现有的生态保护修复基金模式难以保障生态保护修复目标的实现生态保护修复基金为生态保护修复而设立。理论上，生态保护修复项目应该由国家财政出资，但现实中，国家财政预算安排的资金往往不足，甚至只占生态保护修复投资总额的5%左右，缺口巨大，需要吸引更多的社会与金融资本广泛参与。
因此，内涵上，生态保护修复基金也应从传统意义的“部门基金”转变为广义的社会性基金。在基金的设立方面，目前体系规程都较为完善，但如何让这部分基金发挥最大效用，仍是一个值得思考的问题。实践中，单独运用基金很难实现项目目标，因此必须与项目的资本、融资等手段相结合，即只有解决了项目资本金、项目贷款，基金才能发挥作用，否则项目很难落地。
中国证券投资基金业协会(简称“中基协”)公布的私募基金的最新数据显示，截至2019年3月底，私募管理的基金总规模达到12.79万亿元，已登记私募基金管理人规模在100亿元及以上的有242家。
中基协公布的公募基金资产的最新数据，截至2019年2月底，我国境内共有基金管理公司122家，其中，中外合资公司44家，内资公司78家;取得公募基金管理资格的证券公司或证券公司资管子公司共13家，保险资管公司2家，以上机构管理的公募基金资产合计14.29万亿元。上述数据表明，成熟的基金公司已经很多，而如何引导这些海量的资金为生态保护修复所用，才是最重要的。
现实中，相关部委按照传统模式发行的基金已经很多，若自然资源部再发类似的传统基金，难以体现其特殊之处，也很难发挥基金效应形成亮点。因此，笔者认为，与投贷联动管理体系相结合，解决银行、投资人的相关需求，基金才能发挥引导作用。建立与投贷管理体系相结合的生态保护修复基金利用自然资源部政策优势，与银行贷款政策相结合，彻底解决项目的债权融资、股权融资，即解决项目贷款主体、第一还款来源和第二还款来源等问题。
吸引社会与金融资本广泛参与到生态保护修复项目中，就要确保生态保护修复项目的商业模式对企业、对金融资本有吸引力。这就要合理设计与投贷联动管理体系相结合的模式，只有解决项目的融资途径，才能确保项目落地。
所以，基金形式不重要，重要的是基金与项目贷款形成投贷联动，即基金投资必须在项目融资已经落实的前提下才能到位。按照市场投资运作规律和经验，基金最多占项目总投资所需资金的20%～30%，银行贷款占比70%～80%，如果70%～80%资金没有解决，20%～30%的资金就起不到关键作用;当然，基金可以全覆盖，不用银行贷款，但基金的成本是银行的2～3倍，且难以起到杠杆撬动作用，不符合投资规律。
而项目贷款能否落实取决于3个方面，一是项目借款主体是否符合金融机构的要求;二是项目在贷款期限内所产生的现金流能否覆盖贷款本息(第一还款来源);三是贷款担保措施能否满足银行贷款要求(第二还款来源)。同理，基金投资也必须按金融机构的相关要求，解决上述问题。
1.借款主体。
项目贷款具体又包括公司贷和项目贷两种方式，公司贷就是以投资人即股东本身的公司作为借款主体的贷款形式，项目贷是以几个投资人即几家股东共同成立的SPV项目公司为借款主体的贷款形式。根据国资委要求各大央企降低负债率的政策，现行各大央企均采取项目贷形式，同时以2～4家央企组成联合体，尽量不增加各自企业的负债率，尽量不占用各自集团授信。当然银行一定要求有一家股东作为并表主体，这一点需要和银行协商，确保有实体公司控制项目建设和运营风险。随着基金的合规性越来越强，基金占股甚至控股的做法将会逐步得到更多银行的认可。
2.项目第一还款来源。
解决项目第一还款来源，要处理好企业财务评价与国民经济评价两者的关系。从企业财务评价角度看，由于生态保护修复属于公益型项目，一般情况下收益很少，即项目第一还款来源的直接收益很少;但还要站在国家角度看自然资源保障以及是否可永久持续利用，即在国民经济评价角度上看项目为社会做出的贡献，不能把应由政府承担的公益职能完全让社会资本和银行承担。因此项目第一还款来源，要从生态保护修复项目中内挖潜能、外拓产业以及财政可行性缺口补贴三方面解决。
3.项目第二还款来源。
鉴于银行风险控制的严格性，第一还款来源有风险的，必须要股东为银行融资提供第二还款来源(即担保)，具体包括质押、抵押和保证。由于国资委以及国家相关部门的规定，央企以及各级政府，均不能为政府项目的银行融资提供第二还款来源担保。大量项目都是在提供第二还款来源担保上碰到政策瓶颈而无法顺利推进。
因此，建议由自然资源部牵头与金融部门协商制定相关政策，具体建议如下：一是分析确定哪些项目因自身特点而无须设定第二还款来源担保。如与精准扶贫项目挂钩或将生态保护修复项目包含土地综合整治，而土地综合整治的两项指标在农发行已有无须第二还款来源担保的试点政策，有复制推广的可能性。
二是分析确定哪些地区无需设定第二还款来源担保。如经济发达地区很可能就不需，而在西北、东北、西南等经济相对欠发达地区，银行对第二还款来源担保的要求相对严格。所以，能否将项目对应与国家级贫困县或省级贫困县，或者布局于自然资源部牵头建立的重点区域的生态保护修复项目，这些项目库中的项目往往无需设定第二还款来源担保。三是探讨解决第二还款来源担保的其他方法，如设立风险补偿金。
实践中，风险补偿金可以与银行对接，尤其是政策性银行对接，把生态保护修复基金设定为风险补偿基金有8～10倍杠杆作用，并且与精准扶贫、乡村振兴等相关扶持政策密切结合，以满足银行第二还款来源担保的需要。四是强化第一还款来源的刚性兑付，实现无需第二还款来源担保。这需要自然资源部提供政策支持。具体如明确土地综合整治两项指标本省、跨省交易的具体交易时间、交易数量、交易价格予以政策支持保障。
①设立生态保护修复两项指标的收储基金，在国家规定的交易价格基础上按照一定打折率进行收储。②设立国家级跨省交易项目库。自然资源部牵头设立全国统一的生态保护修复项目库，凡是项目库里面的项目通过内挖潜能而产生的两项指标，确保在银行贷款期限内，实现刚性交易;本省消化不了的，由自然资源部负责协调跨省交易。项目库的建立还有利于维护两项指标价格的稳定性。③设立生态资源补偿机制。参照水利部的部级专项资金补贴，对两项指标后备资源非常匮乏的重点生态保护修复项目，设立部级专项资金补贴，明确补贴年限、补贴金额。对银行而言相当于部级专项资金的过桥资金贷款，也可无需第二还款来源担保。
4.解决项目资本金。
项目资本金，即从资本金的收益以及退出渠道两方面来解决。资本金的收益包括如上阐述的项目第一还款来源的投资收益以及项目的施工利润两方面。资本金的退出渠道主要体现流动性。根据目前资管新规，合理设计股权的交易架构及退出渠道。采取合规的PPP模式或者企业自营项目模式来规避政府隐性债务的发生。
生态保护修复项目需要合理设计交易模式，不能形成政府隐性债务。当前，为了规避政府债务，财政部有很多举措。其中，合规PPP模式是一条有效渠道。举例而言，现在绝大部分涉及土地整治的项目，由于有两项指标的收益，都在采取EPC+F(工程总承包+融资)或ABO(授权—建设—运营)模式，但如果交易模式设计不合理，都有增加政府隐性债务的风险，因此，此种操作模式，银行是不给贷款支持的。
过去虽然有类似项目落地，大都是采取企业垫资施工的形式施工，但企业垫资能力很难满足生态保护修复的大规模资金需要。所以，如果采取PPP模式，还须要自然资源部牵头与财政部沟通，解决一些政策瓶颈：如两项指标的交易收入，可作为未来政府支出责任或建设期支出责任或者建设期内指标交易资金，可弥补建设总投资缺口。
财政部2019年新规，PPP项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。而目前国土综合整治、生态综合治理、山水林田湖草本身就是一个系统工程，要明确放在PPP的正面清单里，此类项目的使用者付费比例是否还遵照这个10%的红线约定须要进一步探讨。
同时，自然资源部对成片盐碱地、沙地、荒滩地，究竟能否作为国土综合整治、产生两项指标的来源，自然资源部要有明确的正面或负面清单，增强社会资本和金融资本的投资信心。建议借鉴“大力推广国家储备林”的模式，合理规划项目建设期及投资规模，确保不触碰10%的政策红线，极大调动社会资本与金融资本参与的积极性。
总之，建立与投贷管理体系相结合的生态保护修复基金，不能就基金论基金，仅仅是把基金用于满足项目资本金的传统需求上。应共同设立生态保护修复指标收储基金、生态保护修复风险补偿基金，同时发挥自然资源部的政策优势，配套设立跨省交易库等具体措施，释放自然资源部的政策红利，彻底解决金融机构不愿意为生态保护修复项目融资的难题。
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