云南古茶树资源保护的地方立法与制度的完善

　　摘要:开展对古茶树资源保护的法律制度研究，为下一步云南省进行古茶树保护省级立法提供有益思路，具有重要的现实意义。在概述云南省古茶树资源分布状况、基本概念以及面临威胁的基础上，分析了古茶树保护地方立法状况，从多维度探讨古茶树资源保护的必要性。针对古茶树资源法律保护中存在的问题，从可持续发展，宽严相济、分级分类因地制宜，生态效益补偿，公众参与和技术标准六个方面提出建议，以期对云南省古茶树资源法律保护制度的完善提供参考。

　　关键词:古茶树;资源;保护;立法;制度;问题;对策

　　云茶产业作为云南经济社会发展的优势产业具有不可替代的重要地位，其中古茶树的保护对于推动云茶产业绿色发展至关重要。云南是我国乃至世界古茶树资源最为集中、分布最为丰富的地区，更是重要的自然遗产和文化遗产[1]。古茶树资源不仅是一种自然财富，更有着巨大的科研价值、文化价值、经济价值，在云南全面推进依法治国，争当生态文明建设排头兵的重大历史发展阶段，把古茶树资源的保护工作纳入法治轨道，已成为云南实现追赶跨越、绿色崛起的必然选择。开展对古茶树资源保护的法律制度研究，为下一步云南省进行古茶树保护省级立法提供有益思路，具有重要的现实意义。

　　一、云南古茶树资源分布及面临威胁

　　(一)古茶树及古茶树资源概念界定

　　从学理上，有国内学者指出古茶树是山茶科山茶属茶组植物中树龄在百年左右的野生型茶树、栽培型茶树，分布于天然林中的野生古茶树，半驯化的人工栽培型野生茶树和人工栽培树龄在百年以上的茶树[2]。从形态特征看，既有乔木大叶茶，也有灌木中小叶茶。古茶树资源是指栽培型、过渡型、野生型古茶树以及由古茶树与其他物种和周边环境形成的古茶树群落。

　　在法理上，根据云南省内制定古茶树保护条例的几个州(市)，在古茶树标准界定上都趋于统一。古茶树指野生茶树和树龄在100年以上的栽培型、过渡型茶树，其中野生茶树是天然生长形成，不受树龄限制，而栽培型、过渡型茶树由人工种植或人工干预形成，且树龄在100年以上。对古茶树资源的界定是指古茶树以及由古茶树和其他物种、环境形成的古茶园、古茶林、野生茶树群落等，在行政法规《城市古树名木保护管理办法》中，对古树的概念界定是指树龄在100年以上的树木。

　　(二)云南省内古茶树自然分布

　　云南是古茶树资源分布最丰富的地区，据不完全统计，云南省拥有古茶树(园)330万亩，古茶树5353万株，是世界古茶树保存数量最多的地方[2]。

　　1)临沧是世界茶树的原产地之一，有凤庆县凤山大茶树、临沧县邦东大茶树、双江县孟库大茶树、云县新村大茶树、沧源县帕拍大茶树和景迈大茶树等大茶树，临沧古茶树群落资源主要集中在勐库，勐库野生古茶树群落分布面积约800hm2，是目前国内外已发现的海拔最高、密度最大的茶树群落。

　　2)西双版纳是中国最古老的茶树发源地之一，勐海县野生型大茶树有巴达大茶树、曼宋大茶树、苏湖大茶树、曼松大茶树、南糯山大茶树，布朗山大茶树，攸乐大茶树，易武大茶树，著名的普洱茶六大茶山均在版纳境内[3]。西双版纳种植历史在百年以上的古茶园总面积达5481.74hm2，茶树品种资源十分丰富，个别古茶树已有1700年历史，这些古茶园种植历史均在百年以上。

　　3)普洱市地处云南省西南部，澜沧江中下游和李仙江流域及其支流纵横全境，山脉属怒山和云岭无量山、哀牢山。境内山峦起伏，分布着最原始的野生古茶树群落、过渡型古茶树、栽培型古茶树林，是世界茶树发源地和茶叶原产地的中心地带之一，普洱茶的故乡[4]。

　　4)澜沧江中下游地区包括西双版纳、普洱、临沧和保山等州(市)，分属滇南和滇西茶区，是云南省古茶树的主要产地。古茶树主要分布在海拔760～2750m，类型包括野生茶树和栽培型古茶园。其中普洱市古茶树面积最大，达到90220hm2，而临沧市以野生茶树为主，且类型最为丰富[5]。

　　(三)古茶树资源的保护价值

　　云南处在茶树原生地的中心地带，是我国乃至世界古茶树资源保存面积最大、保存数量最多、茶树树龄最长的地方。丰富的古茶树资源蕴含着不同的价值。

　　1.科学价值古茶树是重要的种质资源基因库，古茶树的保护和利用，对研究茶树起源、生态系统多样性以及茶树种质资源都蕴涵了极大的科研价值。

　　2.文化价值云南是我国茶文化发祥地之一，是世界茶文化的“根”和“源”[6]。茶在东西方文明交流中起着重要的作用，茶与陶瓷一直是中国的代名词，茶叶还是茶马古道，连接边疆与内地，连接世界的物质载体，通过茶马古道、丝绸之路，以茶为介质，实现经济和文化的交融。

　　3.经济产业价值云南良好的生态环境，适宜的气候条件孕育了独特而珍贵的古茶树资源，茶产业已成为云南农业农村经济的支柱产业和特色优势产业，更成为茶农持续稳定增收、茶区脱贫攻坚、经济转型升级的重要途径[7]。

　　4.景观价值有利于推动茶旅一体化发展[8]，推动茶产业与特色旅游等第三产业融合发展，提升茶产业的生态、景观和非农价值，打造新兴业态，利于美丽乡村建设[9]。

　　(四)云南省古茶树资源面临的威胁

　　近50年来由于人口增长、不合理采摘、过度开发，使古茶树资源受到了毁灭性打击。尤其是近年来，随着商业活动的增加和市场上价格不断上涨，受经济利益驱使以及茶农保护意识淡漠[10]，对古茶树资源的侵害行为日益增多，掠夺性采摘屡禁不止，古茶树的生存、资源生态受到严重威胁，造成了杀鸡取卵、竭泽而渔的现象;加之古茶树管理粗放，滥施农药、化肥致使古茶树生长发育受到影响，退化严重[11]。

　　茶树从生到死整个生命周期长达百年以上，树龄在几百年乃至千年以上的古茶树，由于体弱不能适应恶劣的自然环境和抵抗病虫害侵袭而毁损、死亡。如巴达野生大茶树，发现时32.12m，后被狂风所折，现高14.7m;南糯山一株古茶王，由于不能适应环境而最终枯死。

　　二、云南省古茶树资源保护的地方立法

　　古茶树资源具有林木资源和经济作物的双重属性，既有自然资源属性，又有财产属性。古茶树资源具有的特殊属性，使得保护与利用之间的矛盾愈演愈烈，正确处理两者之间的关系成为亟待解决的问题。通过对当前古茶树资源保护的法律法规进行梳理、分析，厘清目前法律制度存在的问题和立法的必要性。

　　(一)法律相关规定的分析

　　《中华人民共和国刑法》涉及到古茶树保护的有七个罪名，即走私罪，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪，非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪，盗伐林木罪，滥伐林木罪，非法收购、运输盗伐、滥伐林木罪，违法发放林木采伐许可证罪。虽然野茶树属于刑法保护的国家重点野生植物，但目前国内学者关于野茶树的定义是从植物学上进行描述的，即从树高、树型、花型等方面综合考察，对于一般没有较深植物学知识的人员，是没有办法界定的，只能依靠专业人士予以认定。

　　不属于野茶树范围内的其他古茶树，则只能根据第三百四十四条规定的“珍贵树木”进行保护。依据最高人民法院2000年公布实施的《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下称《解释》)的规定，“珍贵树木”包括由省级以上林业主管部门或者其他部门确定的具有重大历史纪念意义、科学研究价值或者年代久远的古树名木，国家禁止、限制出口的珍贵树木以及列入国家重点保护野生植物名录的树木。珍贵树木由林业主管部门来确定，但对于古茶树资源分布广泛，且数量众多的特性来说，费时费力，又无法穷尽，不具有现实的可操作性。

　　目前只能根据《森林法》的规定，对除野茶树以外的古茶树，按照自然保护区的林木，经济林以及其他林木的标准予以保护，在刑法上按照盗伐滥伐林木的标准予以处罚，但对于具有重大价值的古茶树来说，按照此处罚标准，处罚程度过轻。

　　《中华人民共和国物权法》第四十九条规定:“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”目前只有《中华人民共和国野生动物保护法》第三条第一款规定野生动物资源属于国家所有，明确了野生动物的所有权。而现阶段我国较之最为全面、立法级别最高的关于野生植物保护的法律规定是于《中华人民共和国野生植物保护条例》，其属于行政法规的范畴，效力低于法律，且并未对野生植物的所有权进行明确的划分，只能根据野生植物生长地域的不同来确定其所有权的归属。古茶树也面临这样的问题，由于所有权的不同，所有权者可以对古茶树按照其不同的意愿进行使用、收益。

　　从而给古茶树的保护提出了一个十分严峻的问题，如何做到在不同所有者之间既保护他们的利益需求，又对古茶树采取行之有效的保护措施。《中华人民共和国环境保护法》作为我国的环境基本法，只是提纳挈领的规定了:“各级人民政府保护环境和珍稀濒危野生动植物的……等资源破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”但是，各级人民政府如何履行职责，以及造成资源破坏如何承担法律责任需由其他法律法规来具体确定。《环境保护法》对于古茶树保护没有针对性，不具有直接的可操作性。

　　《中华人民共和国森林法》第二十四条规定:“应当在珍贵植物生长繁殖的林区，划定自然保护区，加强保护管理;对自然保护区以外的珍贵树木应当认真保护。”此规定表明林业主管部门及各级人民政府负责全国珍贵树木的保护工作，保护方式是以划定自然保护区的方式，进行保护管理工作。但《森林法》未对珍贵树木的范围作出明确的规定，亦未在《森林法实施细则》里做出解释，目前只能根据最高人民法院于2000年公布实施的《解释》第一条规定来理解，“珍贵树木”是由省级以上林业主管部门或者其他部门确定的具有重大历史纪念意义、科学研究价值或者年代久远的古树名木，国家禁止、限制出口的珍贵树木以及列入国家重点保护野生植物名录的树木。

　　野生茶树根据《国家重点保护野生植物名录》的规定属于国家二类保护植物，受《森林法》的调整，而其他零星分布的古茶树，或者位于自然保护区之外的古茶树，则不能根据其拥有的价值来进行保护，只能当作一般的经济林和其他林木纳入森林法的保护范围。第十五条规定经济林可以依法转让，也可以依法作价入股。依法转让和依法作价入股的前提是要估算转让或作价入股的经济林价值，而像古茶树这种比较特殊的经济林如何估算其价值是值得考虑的一个问题。

　　(二)行政法规相关规定的分析

　　《中华人民共和国自然保护区条例》第十条第二款规定:“珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域，应当建立自然保护区。”保护方式跟《森林法》类似，建立自然保护区进行保护管理。对于云南的古茶树来说只有野生茶树属于国家重点保护的野生植物，其他古茶树没有达到珍稀、濒危这一标准，就只有天然生长的野生茶树且没有人工干预，集中分布要达到一定的数量才能建立自然保护区，这对于古茶树以及古茶树资源的保护很难实现。《中华人民共和国野生植物保护条例》第二条规定:“本条例所保护的野生植物，是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。

　　”本条规定从字面解释来看，原生地就是原来或本来生长的地方，天生生长即自然生长、自然产生;珍贵植物指价值大、意义深刻的植物;濒危植物指生存和繁衍受到威胁而处在灭绝危险中的植物;稀有植物指很少有的、极少见的植物。因此，《野生植物保护条例》只保护价值大或处在灭绝危险中或很少见的并且是在其最初生长地自然生长的植物。根据该解释，只要在植物进化的进程中出现了人为因素，即使是古代人工栽培的珍贵稀有植物也不属于其保护的范畴。

　　根据《野生植物保护条例》后附的《国家重点保护野生植物名录》野茶树属于保护其列，但古茶树不仅包括野生型的野茶树，也包括栽培型的野茶树，栽培型顾名思义包含了人类的后期干预。所以该条例的适用范围以及保护对象，完全不能涵盖云南省内所有的古茶树资源。《城市古树名木保护管理办法》第三条规定:“本办法所称的古树，是指树龄在一百年以上的树木。本办法所称的名木，是指国内外稀有的以及具有历史价值和纪念意义及重要科研价值的树木。

　　”在保护方式上:将古树名木分为一级和二级，凡树龄在300年以上，或特别珍贵稀有，具有重要历史价值和纪念意义，重要科研价值的古树名木为一级，其余为二级。对于云南的古茶树来说只有树龄在100年以上的野生茶树，栽培型、过渡型茶树才被纳入了保护范围，树龄在100年以下的栽培型、过渡型茶树则处于法律保护的真空地带。

　　(三)地方性法规及地方政府规章相关规定的分析

　　《云南省珍贵树种保护条例》是根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国野生植物保护条例》，为保护、发展和合理利用珍贵树种资源，结合云南省实际，制定的地方性法规。它除了把分布于云南省境内国家公布的一、二级珍贵树种纳入了保护范围之外，还把云南本省公布的珍贵树种的原生树种也纳入了保护范围。对于古茶树来说只有野茶树符合这一条件，属于国家公布的二级珍贵树种，而其他的古茶树即使价值再大，也不在该法的保护范围之内。由于《云南省珍贵树种保护条例》是根据上位法制定的，对于珍贵树种的保护管理制度沿用了上位法的相关规定，没有把已有的一些保护制度规定的更为具体，比如如珍贵树种的档案制度，只规定了定期组织资源调查，未明确具体的年限。

　　因此，对涉及云南古茶树、古茶树资源保护的相关法律法规的分析结果中，不难看出现行法律法规主要还是对国家二级保护植物野茶树的保护，对其他古茶树的保护措施无法与其价值相匹配。根据实际情况，因地制宜地有针对性开展立法保护工作就显得尤为重要和迫切，把云南省内的古茶树资源都纳入法治轨道，运用法律手段对古茶树资源进行完整、有效的保护。

　　(四)云南省古茶树资源地方立法保护现状

　　近年来在云南古茶树资源集中分布的主要州(市)都相继出台了专门保护古茶树的地方性法规。通过立法手段，制定法规来加强对古茶树资源的保护。早在2009年双江和澜沧两县就对古茶树保护进行了立法，较早的把保护工作纳入了法治化轨道。随着古茶树保护形势的日益严峻，西双版纳州与临沧市也在2011年、2016年相继颁布了各自行政区域内的古茶树保护条例，普洱市于2018年7月1日施行了古茶树保护条例。

　　三、云南省古茶树资源法律保护制度的完善

　　(一)完善古茶树保护管理措施

　　可持续发展原则体现在古茶树资源保护过程中，就是我们需要用技术、科学等手段限制对古茶树及古茶树资源生长环境的破坏，保护这个物种，同时又要合理开发利用，满足人们对“古茶”的需求，并用其种质资源培育新的茶树品种，造福人类。针对行政管理认定事项、应及时制定相应的救济程序和配套措施，不断完善古茶树保护管理中的各项具体规定，充分考虑法律运用实际，尽可能解决不具有太强操作性的问题，让法律制度贯穿于古茶树资源保护工作始终。制定相关技术规程，将保护规定融入村规民约，保护和改善茶产区生态环境，维护和增强古茶树生态系统整体功能，实现协调发展、永续利用。

　　(二)制定科学的古茶树树龄鉴定技术标准

　　树龄是判别古树及其等级的唯一依据。古茶树保护工作中，实际树龄的鉴定往往成为棘手的技术难题。目前，国内外关于树木年龄测定的方法很多，但都停留在“估算推算”阶段，没有达到“精准快速”的水平，但各地气候、物理、树种等都不一样，没有一个完整的科学快速测定树龄的办法。云南省作为古茶树资源最为丰富的地区，有必要敢为人先牵头制定科学有效的古茶树树龄鉴定技术标准，打破确龄难的技术问题，为全省古茶树资源保护工作奠定坚实的技术基础。

　　(三)确立科学的古茶树保护对象和范围

　　目前对于野生茶树不论年龄大小均纳入保护范围，存在有“一刀切”和保护管理不够精细的问题。把古茶树资源所涉的周边环境也纳入保护范围，应该有更为细化的管理规定，不同的古茶树有着不同的保护价值，也应有不同的保护方式，应注重区分古茶树的科研价值和经济价值。

　　应确立科学的保护对象和范围，以树龄100年为界，100年以上的野生茶树和栽培型茶树作为严格保护对象;周边的生长环境是否也纳入保护范围应充分考量区别对待，根据古茶园(林)周围的生长环境，植物特性予以确定，具体问题具体分析，并非所有古茶树的生境都要保护。制定古茶树资源保护范围认定的具体细则和标准;对100年以下的栽培型、过渡型茶树的保护应更加科学和具体，明确资源属性和种类，出台开发利用细则。

　　(四)确立分级分类因地制宜的保护模式

　　古茶树的保护不是一蹴而就，不是一朝一夕，而是功在当代，利在千秋的百年大业，要实现古茶树资源的源远流长和永续利用，确立宽严相济、分级分类因地制宜地保护模式必不可少。古茶树资源类型丰富，不同树龄的茶树，具有不同的价值，保护价值和目标都不尽相同，保护的侧重点也会不一样，应该建立和完善古茶树资源的分级分类保护模式，精细化管理，宽严相济，科学保护。本着古茶树资源保护与合理开发利用相协调、因地制宜的原则，探索将古茶树按保护利用性质划分为严格保护型古茶树、部分(非生产性)利用型古茶树和生产利用型古茶树。

　　其中，严格保护型古茶树是需严格保持其自然生长和原有生境状态的古茶树类型，对其进行严格的保护和管理;部分(非生产性)利用型古茶树在不损害其健康状况和生长发育的前提下，可进行适当的开发利用;生产利用型古茶树可采取一系列养护管理措施来提质增效，增产增收，以期获得持续的经济效益，合理平衡、兼顾保护和利用之间的关系。不同树龄的古茶树所要保护的价值和目标是不同的，因地制宜的分级分类保护，做到各有侧重、符合实际、严格保护和适度利用相结合。

　　(五)建立健全古茶树资源保护的生态效益补偿机制

　　生态补偿追求的目标就是经济效益和生态环境效益相统一，在经济发展的同时，生态环境得到保护和利用，鼓励在获得经济效益的同时对环境进行保护[10]。积极探索补偿方式、健全补偿途径、完善补偿网络，在保障茶农经济利益的基础上提高茶农保护积极性。为此，应当从顶层制度完善、运行机构设置、资金来源渠道拓宽以及资金运作监管等方面进行系统性探索。古茶树资源保护法律制度的完善还应充分考虑古茶树所有者的合法权益，要体现宪法、物权法等保护所有者合法财产的规定。

　　对于在茶树保护中涉及到对个人或集体财产权益、物权等干预的行为，应建立古茶树资源保护的利益补偿机制和扶持政策，在征地拆迁、采摘管制等保护手段上给予补偿，补偿资金列入古茶树保护专项经费，充分保障林权人的权益。在古茶树保护区范围的确定中，如果需要将非公有制主体所有的古茶树纳入其中，则此时应以民事法律关系为基础，通过收购形式将非公有制主体所有的茶树收归国有，或通过投资、补偿等形式，与古茶树的所有者、管理者约定经营利用方式。这种契约方式与现行的以行政强制为基础的管理模式有着本质差别，它更符合市场经济体制的要求，也更能体现社会的公平与正义。

　　对认真贯彻执行古茶树资源保护规定，积极参与保护，对古茶树保护作出突出贡献的给予表彰和奖励;古茶树资源所处贫困山区的，对因利益受损的农户给予政策扶持和帮助。建立长效的生态利益补偿机制，有助于精准平衡发展和保护二者之间的关系，有助于在保护的基础上促进发展，在发展的前提下注重保护，妥善解决古茶树资源保护与利用之间的矛盾。

　　(六)完善和保障公众参与机制

　　完善和保障公众参与机制是法律制度中不可或缺的重要环节。古茶树资源的保护离不开人民群众的参与，人民群众的参与更是古茶树保护工作的基石。在古茶树保护法律制度中完善和保障公众参与机制，一是由于古茶树资源分布广泛，政府部门不可能也没有精力投入大量的人力、物力对所有的古茶树进行一对一的保护，只有发挥群众力量才能把古茶树的保护工作做到最大化;二是保护古茶树需要广大专家学者的积极参与，古茶树有其自身独特的特性，需要专家学者提出专业意见;三对于在古茶树保护的过程中涉及公众利益的行为，公众有权进行监督，如参与环境影响评价等。

　　茶叶资源保护论文投稿刊物：资源科学自然科学论文投稿杂志，以《自然资源》为名于1977年创刊，发行11年之后在1998年更名为《资源科学》，现如今已经成为自然科学论文投稿的核心杂志。刊登文章主要是资源科学领域具有创新性的学术论文和研究报告。

　　四、结语

　　只有将法治思维贯穿于古茶树资源保护的全过程，不断织密生态环境保护的法治网，提高立法质量，注重立法效果，不断完善法律制度，才能为云南古茶树资源的保护提供坚实保障，实现古茶树资源的源远流长和永续利用。加快推进云南省古茶树资源保护省级立法，已成为云南实现追赶跨越、打造千亿云茶、绿色崛起的必然选择。以良法促善治，将制度优势转化为治理效能，将对助推云南经济实现追赶跨越、促进生态文明建设、绿色崛起起到积极的助推作用。

　　[参考文献]

　　[1]云南古茶树资源保护与利用研究[M].昆明:云南科技出版社，2012.

　　[2]虞富莲.中国古茶树[M].昆明:云南科技出版社，2016.

　　[3]何兴泽，吴海坤.云茶大典[M].昆明:云南民族出版社，2008.

　　[4]何露，闵庆文，袁正.澜沧江中下游古茶树资源、价值及农业文化遗产特征[J].资源科学，2011(6):1060-1065.

　　[5]张义丰，刘春腊.新时期中国茶旅一体化发展及前景分析[J].资源科学，2010(1):78-87.

　　[6]宋永全，苏祝成.云南古茶树资源现状与保护对策[J].林业调查规划，2005(5):108-111.

　　作者：曾煜陈悦

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