本文摘要：党的十八大以来，生态文明建设成为统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局的重要内容，自然资源管理体制是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。 党的十八届三中全会指出健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有
党的十八大以来，生态文明建设成为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，自然资源管理体制是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。 党的十八届三中全会指出健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，首次提出了所有者职责。 2015年中共中央国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，对自然资源资产管理体制改革提出了明确要求。
2017年福建省、三江源国家公园、东北虎豹国家公园开展了自然资源资产管理体制改革试点。 2018年《深化党和国家机构改革方案》提出，组建自然资源部，成为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的政府组成部门，自然资源资产所有者职责实现了由一个部门负责的改革要求。 为履行好全民所有自然资源资产所有者职责，自然资源部设了自然资源调查监测司、自然资源确权登记局、自然资源所有者权益司、自然资源开发利用司等内设机构。
一、相关概念的认识
(一)自然资源与自然资源资产
1972年，联合国环境规划署指出，自然资源是在一定时间条件下，能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。 《英国大百科全书》指出，自然资源是人类可以利用的自然生成物以及生成这些成分的环境功能。 《辞海》中指出，自然资源是天然存在的自然物，不包括人类加工制造的原材料，如土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、海洋资源等，是生产的原料来源和布局场所。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》指出，自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素总和。 从以上的定义可以看出，自然资源具有稀缺性、整体性、地域性、功能多样性、两重性、变动性的特点。
自然资源资产是指具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)及产权明确的自然资源。 自然资源资产不是资源的别称，而是自然资源的一部分，可以有条件转化，只有同时具备稀缺性、有用性和明确的所有权三个条件的自然资源，才能称为自然资源资产。
(二)所有权、监管权与所有者职责
国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力”。 所有权是一个法律概念，是确定财产归属关系的一种法律表述，通常指财产所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。
全民所有自然资源资产所有权，主要指国家为特定自然资源资产的所有者，具有对其进行占有、使用、处分和收益的权能，并有权享有因权能实现所带来的利益。 监管权是一种行政权力，是行政机关依据法律的明确规定，利用公权力直接限制市场主体的权利或增加其义务的行为，是国家对国土范围内所有自然资源的行政管理权力。 国家既是自然资源的所有权主体，又是自然资源监管的主体。
党的十八届三中全会、十九大、十九届二中、三中全会均明确提出“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。 但是，目前尚未有文件明确“所有者职责”的内涵。 本文认为所有者职责是在所有权的基础上，进一步扩充了自然资源保护监督等内容，既行使国家所有权作为民法物权的所有者权利，也履行国家所有权作为公法行政权力的所有者职责，具有国家所有权的民法和公法双重属性，既强调权利的统一行使，也强调职责的统一履行。
二、现行的全民所有自然资源所有权管理制度
一是基本建立自然资源资产法律体系，形成了以宪法为根本法，以物权法、民法通则、民法总则为基础，以土地管理法、矿产资源法、水法、森林法、草原法等单行法为主干，以多部行政法规和规章、地方性法规为补充的自然资源法律体系，土地、矿产、水、森林、草原等主要资源所有权、用益物权的行使和管理基本做到了有法可依。初步形成了更加集中统一的自然资源资产管理体制，党和国家机构改革中，赋予自然资源部履行“全民所有自然资源资产所有者职责”，实现了土地、矿产、森林、草原等主要门类自然资源的集中统一管理，标志着我国综合自然资源管理体制已经建立。
但是，自然资源产权制度还存在一些亟待解决的问题，一是资源资产底数不清，由于以前自然资源分部门管理、分类资源的定义和界定标准不同、资产价值核算难等原因，部分自然资源资产底数不清。 此外，林地与草地存在较多争议，部分地区不同部门数据打架、“一地两证”现象比较普遍。
二是所有者不到位，《物权法》规定国务院代表国家行使所有权，但是没有明确那个部门代理，虽然《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出“推进相关法律修改，明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，目前在法律上有待明确。 同时在各类自然资源确权登记中所有权人形式不统一，有的空缺，有的登记为国家，有的是政府的职能部门等，产权不清。
三是所有者权益未落实，我国大部分国有自然资源建立了分级管理制度，有些国有自然资源采取“谁开发、谁受益”的管理模式，将资源收益全部归地方所有，国家所有者权益没有得到体现。 以国有土地为例，虽然法律上规定由国务院代表国家行使其所有权，但在实际操作过程中，国有土地的划拨、出让、收回等土地处置由市县政府执行，且出让收益全归地方所有。
三、关于履行所有者职责框架构想
《物权法》已经明确由国务院代表国家行使自然资源所有权，而《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》也明确由自然资源部具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，但无论是国务院还是自然资源部在所有权行使主体上都具有有限性，与作为客体的自然资源的广泛性形成鲜明对比，不利于全民所有自然资源所有权的实现。
《生态文明体制改革总体方案》指出，建立分级行使所有权的体制，研究实行中央和地方政府分级代理行驶所有权职责的体质，分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行驶所有权的资源清单和空间范围。 综上，所有者职责需要通过委托代理的方式来实现。 实现以委托代理为基础落实产权主体、以清查统计为支撑摸清资产家底、以市场配置为重点促进高效利用、以监督考核为手段维护国家权益。
第一，探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理制度。 中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制。 2019年《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，“在明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度”。
第二，建立全民所有自然资源资产清查制度。 2016年12月，国务院印发《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，要求以各类自然资源调查评价和清查监测为基础，推进全民所有自然资源资产清查核算，研究完善相关指标体系、标准规范和技术规程。
2017年12月，中共中央印发《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，提出建立包括国有自然资源管理情况在内清查核实和评估确认。 资产清查是查明经济主体占有资产实有数额的活动，目的是摸清资产的家底，改革开放以来，我国先后开展了三次国土调查、一次水利普查、一次地理国情普查、九次森林资源清查和一次草地资源清查等工作，通过多轮自然资源调查或清查，已初步掌握自然资源家底。
全民所有自然资产清查是以县域为单位，查清各类自然资源资产的权属、数量、质量、分布、使用权、收益、价格等信息，并估算经济价值，是掌握各类资源资产家底的重要途径。 首先根据自然资源资产管理的现状，基于现有自然资源的评估成果(例如城镇建设用地基准价、矿业权出让收益基准价等)建立资产清查的价格体系，其次，以往专项调查中权属、数量、质量、用途等成果的基础上，补充价格、使用权、收益等属性信息，最后开展经济价值估算，并建立资产清查台账、一张图，并实现资产数据的共享与年度更新。
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第三，以土地资源为基础建立自然资源资产市场化配置制度。 自然资源资产市场化配置主要是在符合生态环境保护和国土空间用途管制的前提下，所有权人对一定年限的使用权进行配置，有效解决所有权人权益不落实的突出问题。 通过对土地、矿产、水、森林、草原、湿地等自然资源资产配置对比，土地的市场化水平最高，森林、水、草原、湿地等资源门类暂未建立有偿使用制度。
第四，建立全民所有自然资源资产的考核监督制度。 全民所有自然资源资产是全体人民共同的资产，国务院代表国家行使所有权，全国人大及其常委会负有资产监督职责。 2017年12月，中共中央印发《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，提出建立包括国有自然资源管理情况在内的国有资产报告制度，重点包括自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设，自然资源保护与利用等情况。
同时，基于全民所有自然资源资产所有权的委托代理制度，需要对受托人履行委托代理职责进行考核，建立与生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计等相协调的考核机制，明确考核的对象、内容、程序等。 同时，参照生态环境损害赔偿机制，探索建立自然资源资产损害发现、核实和追偿等制度。
作者：汪建航
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