宅基地分配的制度结构、现状检讨与立法表达

　　 摘 要：宅基地分配是集体经济组织成员以户为单位原始取得宅基地使用权的程序。基于宅基地社会功能的多元性和特殊性，宅基地分配制度的结构体系呈现出复合性。我国当前的宅基地分配面临着诸多困境。应该从宅基分配的基本原则、逻辑主线和制度设计三个层面构建和优化其制度体系。应坚持市场化配置和适度管控结合、政府管理和成员自治结合及因地制宜推进改革的基本原则。宅基地分配制度改革要注意私权利和公权力配置的平衡，优化一户一宅、无偿分配制度，探索宅基地“三权分置”制度和完善宅基地分配程序制度。

　　关键词：宅基地分配;制度结构;现状检讨;改革进路

　　宅基地制度是中国特色土地制度体系中最为独特的组成部分。随着深化改革的步伐逐步向纵深推进，宅基地制度改革，特别是宅基地“三权分置”已经成为土地改革领域中的热点问题。作为宅基地制度体系的入口，宅基地分配制度改革显然是系统化推进宅基地制度改革的基础性环节。而且，宅基地分配制度与放活宅基地使用权、激活宅基地要素资源效率的“三权分置”改革关系密切。“从深层次考虑，农户宅基地取得难、粗放利用和闲置、退出困难、需求增长等问题都与现行宅基地的分配政策有关。”①

　　宅基地论文： 农村宅基地“三权分置”改革研究

　　因此，宅基地分配制度设计的科学性与否直接影响到宅基地制度系统改革的整体效果，其重要性不容忽视。我国现行宅基地分配制度还带有计划经济时代的部分特征，存在着集体经济组织成员身份认定标准模糊，无偿分配制度客观上难以落实，一户多宅、超标准使用等造成土地资源浪费现象严重，城乡之间的土地要素资源流通不畅等诸多问题，难以适应发展社会主义市场经济推进土地要素资源市场化配置的现实需求。

　　因此，在我国已经进入新发展阶段的历史背景下，深化宅基地制度改革，亟须在新发展理念引领下，遵循市场化和法治化的路径对宅基地分配制度进行全面改革。本文拟在揭示我国现行宅基地分配制度结构的基础上，对难以适应经济社会发展需要的宅基地分配制度进行深度检讨，并在此基础上提出优化和完善宅基地分配制度的思路。

　　一、宅基地分配制度结构的复合性

　　(一)宅基地分配是农户原始取得宅基地使用权的必经程序

　　宅基地分配是指农村集体经济组织成员以户为单位，依照法定的条件和程序提出宅基地分配申请，由农村集体经济组织将宅基地分配给符合申请条件的户的制度。宅基地分配是农户原始取得宅基地使用权的必经程序。

　　因此，严格意义上的宅基地分配应该表述为宅基地使用权的分配。宅基地使用权的取得方式可分为原始取得和移转取得。两种方式存在明显不同：原始取得系基于成员身份，通过以户为单位申请、政府审批取得，属于在集体土地所有权上原始取得宅基地使用权。移转取得则是通过转让、赠与等方式，依据民事法律行为从其他主体处继受取得宅基地使用权，系基于他人的物权变动而取得，应当遵循物权的变动模式。

　　宅基地使用权的两种取得模式，反映了不同的法律政策考量，也决定了其制度设计必然存在差异。基于宅基地肩负着保障农民基本居住权益，维护农村社会稳定的政治使命，宅基地分配理应受到公权力的适当干预，以保证宅基地分配过程中的公平公正，防止市场机制调节下对弱势群体基本居住权益的侵害。宅基地使用权的移转取得以双方意思表示为基础，较多地反映了双方对产权交易的自由选择。同时，从理性经济人角度看，农民不会轻易为了眼前利益放弃作为家庭生存保障的宅基地，流转宅基地使用权已经过理性考虑，是更好地实现自身利益的选择。

　　因此，在宅基地使用权移转取得中应减少政府干预，更加注重发挥市场在资源配置中的作用。通过区分宅基地取得方式，适度放活宅基地流转使用，在坚持农村集体土地所有权不变、保持宅基地居住保障功能的基础上，最大限度释放宅基地中蕴含的财产价值，实现宅基地要素资源更为高效的市场化配置，进而实现农村社会稳定、农民收入增加、土地资源配置效率提升的多元目标。

　　宅基地分配制度担负着双重功能：一是解决农民的居住保障。农村集体经济组织成员基于居住保障无偿、定量取得宅基地，确保了每户成员都有栖身之所。二是确保通过安居实现乐业。宅基地的根本目的是安居，这一功能必须真正意义上实现。因此，宅基地使用权不得被抵押、转让或强制执行，这虽然抑制了其财产属性，但是保障了农民不因意外的经济危机而流离失所，并导致安居乐业难以实现。有学者指出，宅基地的不可交易性决定了按户分配一处宅基地的有效性。②这种观点显然指向的是宅基地的原始分配取得制度。

　　但是，应该基于宅基地使用权原始取得和移转取得两种模式背后法律政策考量的不同，对宅基地使用权的制度设计进行有针对性的制度安排。本文中所探讨的宅基地分配指向的是宅基地使用权的原始分配取得，其本质上是农户原始取得宅基地使用权的程序。为对宅基地分配制度进行科学制度和规范设计，首先应该廓清宅基地分配制度结构的基本属性。

　　(二)宅基地分配的制度结构具有复合性

　　作为社会主义公有制背景下，为实现“居者有其所”的特定政治目标而设计的有中国特色的制度安排，宅基地分配的制度结构具有不同于大陆法系用益物权变动的内在特别性。突出的表现之一就是宅基地分配的制度结构具有复合性，具体表现在，宅基地分配制度横跨公法、私法、社会保障法三个法域，宅基地分配制度也就细分为宅基地分配私法制度、公法制度和社会法制度。涉及领域的多元性、利益冲突的复杂性等原因决定了宅基地分配制度远比承包地制度更为复杂。宅基地分配制度之所以横跨三个法域，根本是由土地这种最基本的生产资料的本质属性决定的。土地是一种同时具有公共性和私人性的特殊物品，这种弹性特性称为公私兼容性。③

　　当然，制度结构的复合性也是由宅基地所承担的特殊功能决定的。从私法视角观察，宅基地制度，特别是宅基地使用权制度可以从民事权利的视角展开，《民法典》物权编中主要贯穿了该逻辑主线，但是，《民法典》中对宅基地使用权制度并没有进行充分的立法建构。宅基地制度体系由宅基地所有权制度，宅基地使用权主体制度，宅基地使用权取得、变更、消灭，宅基地使用权权能制度等制度构成，在现代民法更加注重发挥物的使用效率目标的背景下，宅基地使用权制度在宅基地制度体系中居于更为优越的地位。

　　宅基地所有权制度和使用权制度又分别围绕这两种制度的权利主体、权利客体、权利内容、权利变动、权利行使、权利救济等制度展开，这显然是遵循了私法权利制度的基本构造体系，其中宅基地使用权的取得制度属于分配制度的内容。从公法视角观察，宅基地分配制度主要由申请制度、审批制度等构成，特别是在审批阶段涉及到公法权力的内容，关涉到公权力对私权利的干预。宅基地不仅仅是特定范围内的农民集体成员集体享有的集体所有权的客体，本质上还是一种公共产品。

　　这决定了宅基地分配制度中不能仅仅按照成员集体内部的民主决议机制完成，更不能仅仅依靠市场机制进行配置，宅基地分配还必须要充分考量公权力机关的有效干预，公权力有效干预下的宅基地分配制度可以更好地实现宅基地制度的社会功能。否则，有可能因为市场机制在配置产权方面任意性导致公共利益的受损和损害弱势群体的利益。有观点指出：“宅基地的分配必须服从国家土地管理意志。宅基地供应必须随着人口和经济的发展而合理、有序地进行。”④最近，农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》(农经发〔2019〕6号)中对各部门在宅基地审核批准权责划分作了明确规定，充分展现了宅基地分配制度具有较强的公法属性。

　　从社会保障法角度观察，我国宅基地分配制度还担负着集体成员的社会保障功能，体现了对农民集体成员居住权的基本社会保障。“农民的私有住宅与集体公有的地基形成了中国特色的农民住宅制度，其中所涉权利相当复杂，不是宅基地‘用益物权’之简单阐释。”“解读农民宅基地上的权利，不仅要从农民住宅所有权、地基使用权角度进行阐释和分析，同样，亦须从农民居住权保障角度进行阐释。”⑤宅基地分配制度的社会保障属性根本上源于农民集体所有权的社会保障属性。

　　“农民集体土地所有权的建立就是为了以农村土地给农民集体成员提供基本的社会保障。”⑥我国目前的宅基地分配制度之所以呈现出如此明显的非私权属性，且呈现出强烈的公权力行使属性，根本的原因就在于宅基地分配制度较多地考量了宅基地的社会保障功能，呈现出对农民集体成员居住权的额外关照，这就促使宅基地分配制度呈现出社会保障法属性。总之，基于宅基地功能的多元性，宅基地分配制度的结构具有复合性，这些都是导致宅基地分配制度异常复杂的原因之一。

　　宅基地分配制度的复杂性具体体现在其横跨公法、私法和社会法三大法域的复杂样态，这也是宅基地分配制度改革难度大、推进慢，以至于导致整个宅基地制度改革都难以推进的重要原因之一。目前，我国尚处于社会主义初级阶段，虽然宅基地中蕴含的财产价值属性愈发强烈地得以释放，但是，现行宅基地分配制度还肩负着较强程度的社会保障属性。随着城乡融合发展程度的日益拓深，宅基地的经济效益功能也将逐步得到进一步激发和释放。全面深化改革以及构建更加完善的要素市场化配置体制机制必然要求市场在宅基地资源配置中起决定性作用，这就意味着我国的宅基地分配制度改革必然要在多种价值冲突协调的复杂过程中渐进推进。

　　二、宅基地分配制度的运转现状与检讨

　　自新中国成立以来，我国的宅基地制度结构经历了从宅基地所有权与使用权“两权合一”到“两权分离”，再到探索宅基地“三权分置”的历程。不同历史阶段，宅基地的分配方式和制度设计目标并不完全一致。新中国成立初期，宅基地分配在高强度的政治运动下进行，通过革命手段快速地实现了宅基地所有权的私有化，保障了广大农民群众的居住权益，实现了几千年来居者有其所的目标。

　　高级合作社和人民公社时期，土地所有权和宅基地使用权“两权分离”，宅基地主要实行按需分配，一户一宅，较多反映了计划经济时代的背景，与城乡二元分割、农业支持工业的形势相适应，满足了当时社会经济条件下农民住房保障、社会稳定的需要。有学者认为：“强管制、弱产权”的宅基地制度运行与制度安排初衷相背离，出现管制失效和财产权的自我强化。⑦目前运行的宅基地分配制度也面临着诸多窘境，具体表现为宅基地分配的无偿分配、“一户一宅”等基本规则实际上已经难以实现。

　　(一)宅基地资源紧张，无偿分配难以实现

　　宅基地资源日益紧张，许多地区无地可分。随着社会经济发展，我国土地资源日益紧张。为加强耕地保护，提高土地利用效率，我国实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持土地用途管制，严格禁止土地“非农化”“非粮化”。受到土地规划管控、基本农田保护、建设用地指标缺乏等因素影响，许多地区实际上已经没有土地可作为宅基地分配，现行的宅基地分配制度名存实亡。主要体现在：东部经济发达地区以及大城市周边的农村地区，随着城镇化水平提升和城市化规模的扩张，建设用地资源愈发紧张，对建设用地资源的市场化配置的需求不断提升。宅基地无偿分配制度与土地资源的市场化配置背道而驰，实际上很多地区的宅基地分配制度已经根本无法实现。

　　随着宅基地资源财产价值的日益凸显，宅基地无偿分配制度还受到多方的挤压。集体经济组织成员具有强烈的对外流转宅基地使用权的动机，城市的市民基于改善居住条件和高房价压迫等多种原因产生了强烈的在农村租赁和购买宅基地的动机。结果，很多经济发达地区的农村开始在宅基地初始分配中已经开始引入竞价机制，这意味着通过事实宣告了无偿分配制度在这些地区的客观终结。可见，目前，我国《土地管理法》等法律中确认的宅基地使用权无偿分配制度客观上已经难以实现。

　　(二)“一户多宅”严重，宅基地资源浪费严重

　　虽然立法中强调“一户一宅”，但是，“一户多宅”现象严重。“现行法只规定了分配取得机制，并未规定退出机制，加上长期执行中政策变化或执行偏差的存在，不同程度地出现了以‘一户多宅’‘面积超标’为表现形式的‘超额’占有使用宅基地的情形。”⑧我国目前实行宅基地无偿分配使用制度，让农民产生了“不占白不占”的心理，农民积极动用各种社会资源申请和保留宅基地，加剧了宅基地资源的浪费。⑨随着宅基地的闲置、空闲宅基地不断增多，造成宅基地浪费现象严重。

　　宅基地中蕴含的丰富的财产价值未能得以真正显化和释放，导致大量宅基地资产事实上处于低效的配置状态。根据现行的立法和各地的实践做法，我国的宅基地分配制度一般与户籍密切挂钩，导致很多农民即便在城镇买房，甚至是定居后也不愿迁出原来的农村户籍。就算农民事实上离开了农村，也不愿意放弃宅基地、承包地以及其他农村集体资产，农民在城乡“两头跑”的现象非常普遍，这显然不利于农村人口的城镇化，更不利于实现真正意义上的城乡融合发展。

　　三、宅基地分配制度的立法表达

　　我国已经进入注重高质量发展的新发展阶段，这就要求将新发展理念贯穿于整个宅基地制度改革的始终。从宅基地分配制度改革的视角观察，应该从宅基分配制度的基本原则、逻辑主线和制度设计三个层面优化和完善宅基地分配制度体系。

　　(一)宅基地分配制度改革的基本原则

　　1.市场化配置和适度管控结合原则。土地资源是兼具私人性和公共性的特殊物品。私人性是指土地在占有使用上呈现出明显的排他性和竞争性特点，这意味着政府不能无限制地介入土地利用活动。同时，政府在提供与土地有关的公共物品或者公共服务时，需要充分利用市场手段和机制，以提高供给效率。另一方面，土地资源具有公共属性，决定了它不是一种简单的私人物品或者商品。土地的政策与法律制度设计，必须关注并反映其公共性特征。宅基地资源作为土地资源的重要组成部分，同样具有私人性和公共性。宅基地分配制度设计需要同时反映上述两种属性，既不能完全交给市场配置，又需要公权力管控适度。因此，在宅基地分配制度改革中需要坚持市场化配置和适度管控相结合的原则，正确处理好私权利和公权力的关系，进而实现既满足集体经济组织成员的居住保障，又能释放宅基地要素资源财产价值的双重目标。

　　2.政府管理和成员自治结合原则。宅基地资源不仅事关农民切身利益，也关系到粮食安全、农村社会稳定等公共利益，因此，政府加强对宅基地分配的适当管理具有其正当性。按照《民法典》的规定，宅基地归属于特定社区范围内的集体成员集体所有，宅基地使用权归属于户以及户内的集体经济组织成员享有。在农村集体经济组织内部进行宅基地使用权分配过程中，充分尊重集体经济组织成员自治具有其法理正当性。

　　我国目前的宅基地分配制度更强烈地反映了政府管控，极少体现农村集体经济组织成员的自主选择，以至于部分地区的改革出现了严重侵害农民意愿，侵害农民财产权益的情况。改革实践也已证明，凡是很好地实现了政府管控和成员自治的有机结合的地区，其改革效果就明显，如江西余江、四川泸州的宅基地分配制度改革既坚持了制度底线，确保了公共利益和粮食安全，又发挥了成员自治的作用，激发了集体成员参与宅基地分配的积极性，取得了很好的效果。因此，坚持政府管理和成员自治结合原则推进宅基地分配制度改革至关重要。

　　3.因地制宜有序推进原则。我国地域广阔，各地的资源禀赋不同，宅基地资源的充裕和紧张程度差别较大，经济社会发展水平也差别较大。对于没有争议的基本理念、基本原则、政策底线等可以由国家层面的统一立法或政策规范。但是，具体制度却不宜制定全国统一的方案，应允许各地进行差别化探索。总之，宅基地分配制度改革中，应该坚持因地制宜推进改革的原则，由国家层面确立改革底线和基本原则，具体制度设计则应该尊重各地实际。

　　四、结语

　　农村宅基地分配制度是我国农村土地制度体系中最有特色的部分，其具有典型的本土固有法性，这就决定了该领域也是最难从国外制度中获取经验的部分。宅基地分配制度肩负着特殊的社会功能，其制度体系横跨私法、公法、社会法三个法域，事关农民权益、社会稳定和市场经济发展，应该稳妥审慎推进。深化宅基地分配制度改革之所以步履维艰，也正是这一问题复杂性的体现。现行宅基地分配制度主要反映了改革开放以后所形成的“两权分离”下宅基地制度背景，经过长期发展演变，其体系构造已经呈现出较强稳定性，业已形成了较为稳定的政策与法律制度体系。

　　但是，随着社会经济的发展，宅基地分配政策和法律制度体系也呈现出了与社会经济发展需求难以适应或匹配的情况。在全面推进乡村振兴和推进城乡融合发展的背景下，应该加强对宅基地分配制度进行更加科学理性的完善和建构，确保稳妥审慎推进宅基地制度改革。

　　作者：管洪彦** 

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