本文摘要：摘要:随着水利工程移民工作的推进，移民监督评估工作日趋规范。但目前水利工程移民监督评估市场缺少从业单位、技术人员资质资格标准，监督评估单位作为受托方处于相对弱势地位等因素对移民监督评估工作造成了不利的影响。文章从推动从业单位及人员资质资格认
摘要:随着水利工程移民工作的推进，移民监督评估工作日趋规范。但目前水利工程移民监督评估市场缺少从业单位、技术人员资质资格标准，监督评估单位作为受托方处于相对弱势地位等因素对移民监督评估工作造成了不利的影响。文章从推动从业单位及人员资质资格认定工作、合同双方权利义务合理化以及新技术的推广应用等方面，提出全面提高监督评估工作质量的思考。
关键词:移民监督评估;资质资格;合同;信息化
水利工程作为大型的基础设施，其占地规模大、涉及地域广的特点，必然造成大规模的非自愿工程移民。从1949—2019年，我国水利水电工程水库移民人数累计2486万人。保障移民利益、推动移民工作是工程建设的前提条件，随之产生的移民监督评估工作成为保证移民工作顺利开展的必要手段。
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1移民监督评估工作现状
早期移民搬迁安置项目中的移民综合监理制度是移植了工程监理的理论和方法对移民安置项目实施管理的尝试。监理单位接受业主或有关单位的委托，以合同的方式参与对移民安置实施阶段进行社会化、专业化的管理和监督。
但由于移民搬迁安置的特殊性和复杂性，简单移植工程监理理论实施移民项目管理是远远不够的。随着移民安置综合监理工作的不断开展，2006年7月7日国务院颁布的471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称“471号令”)指出:国家对移民安置实行全过程监督评估;《大中型水利工程移民安置监督评估管理暂行规定》(水移〔2010〕492号)明确要求“从事移民安置监督评估的单位应当取得相应的资质”;2014年水利部颁布了SL716—2015《水利水电工程移民安置监督评估规程》，对移民安置监督评估工作进行了规范。
以上几项条例和规定从法律的高度确定了移民监督评估在水利水电工程建设中的地位和作用，赋予了移民安置监督评估工作者重大的责任。然而实际工作中移民安置监督单位的资质资格一直没有明确，多年来移民安置监督评估市场多以水利工程施工建设监理资质作为招投标的资质标准。虽然移民安置监督评估最早借鉴了工程监理的理论和方法，但是其特性也决定了需要有专业的理论实践知识及专业的技术人员来完成监督评估工作。目前，我国的征地拆迁和移民安置工作虽然较之前的工程移民有了很大进步，但改善监督评估工作实施效果仍然面临诸多挑战。
1.1移民监督评估工作缺少专门的从业资质资格要求
水利工程移民监督评估最早依据来自于“471号令”第五十一条规定“国家对移民安置实行全过程监督评估。签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估。”虽然“471号令”明确要求“有移民安置监督评估专业技术能力的单位”开展监督评估工作，但对专业技术能力单位如何界定并未明确。
2013年国务院第638号令《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》将“471号令”第五十一条第1款修改为“共同委托移民安置监督评估单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估”，取消了“有移民安置监督评估专业技术能力的单位”的描述。国务院令第645号删除471号令第五十一条第2款内容，不再要求移民安置监督评估的专业技术人员通过国家考试，取得相应资格，从行政法规层面上确认了移民监督评估单位及技术人员均没有明确的资质资格标准条件。
2014年中国水利工程协会发布了《大中型水利工程移民安置监督评估单位资质管理办法》、《水利工程移民安置监督评估专业技术人员管理办法》，对水利工程移民安置监督评估单位和人员提出了从业标准及管理办法。但受到国务院有关取消和下放行政审批项目等事项的决定等因素的影响，单位资质资格管理及人员资质资格认定工作并没有实质性的开展。整个水利行业的移民安置监督评估工作仍由水利工程施工监理单位以及水利监理工程师作为监督评估单位资质资格参考依据。
2014、2015年期间水利工程协会针对有水利工程建设监理证书的技术人员开展了移民安置监督评估师的培训工作，但培训仅开展了4次，受培训人数十分有限，具有监督评估专业知识并有培训合格证的技术人员仍然十分缺乏，相应的移民监督评估单位资质管理体系也没有建立起来。移民监督评估工作仍多采用水利工程建设监理资质作为资质依据，而并非专门的移民监督评估资质。而移民搬迁安置工作涉及到社会各个领域，移民搬迁安置过程也是当地社会资源重新配置的过程，监督评估工作需要有较强技术能力的专业人才，要求监督评估机构及人员对相关的法律法规、文件规范以及当前技术前沿领域里的各项知识有所了解。缺乏专业知识、专业人才必然影响监督评估工作的实际效果。
1.2合同受托方相对弱势不利于合同履行
移民监督评估单位作为移民安置工作中的受委托方，接受业主的委托，对移民安置实施单位进行监督。近年来尤其是大中型水利项目的业主单位均通过招投标渠道选择监督评估单位，招标文件中已形成明确的合同条款。移民监督评估单位在当前日趋激烈的市场竞争中的目标首先是能够承揽项目，对招标文件中的合同条款只能全盘接受。而监督评估合同条款中的权利义务由业主单方面制定，自然趋向不利于监督评估单位一方，其中以合同价款约定及合同支付条款尤为明显。以合同价款为例，大多数合同选择固定总价合同，约定“本项目监督评估费用按合同确定的总价进行结算，包干使用。如国家政策法规变化、物价浮动、设计变更、概算调整、服务周期延长等，监督评估费用不进行相应调整。”
监督评估单位参与投标时已承诺接受这一条款，后续签订合同自然无法修改。然而监督评估工作要根据移民安置工作的情况相应推进，服务期限并未明确，特别是大中型水利工程受到工程项目整体规划设计以及实施过程中诸多具体因素影响，工期延长、设计变更、概算调整等事项时有发生。一旦服务期过长，监督评估单位必然出现成本超支情况，而合同款不能相应调整，监督评估单位就无法正常开展工作。监督评估单位势必在工作中减少人力物力投入、控制成本开支等，直接影响移民安置监督评估工作的质量。
1.3信息化水平较低水利信息化近年来发展迅速，将现代信息化技术应用到水利工作中是提高工作效率，使工作更加精准化的必然趋势。在移民监督评估工作中，参与移民实施的部门机构多，在数据信息交流过程中容易出现信息阻隔，这一特点降低了工作效率并增加了协调难度，使移民工作长期存在管理无法精准化、智慧化等突出问题。加快对数据的规模化处理，搭建信息共享平台，加强对工作整体的把控，促进各部门沟通协作，更好的分析解决问题是目前移民监督评估工作需要解决的技术问题。
2提高移民监督评估工作质量的思考
2.1推动从业单位及人员资质资格认定工作国务院取消和下放行政审批事项是为了深化行政体制改革、加快转变政府职能。随着近几年行业自律工作的大力开展，由行业协会、学会等社会组织开展相关职业资格自律管理的条件已日益成熟。尽快推动移民安置监督评估单位资质资格及技术人员资质资格管理工作的开展是维护正常市场秩序，提高移民安置监督评估工作质量，确保移民安置工作有序开展的重要条件。将《大中型水利工程移民安置监督评估单位资质管理办法》、《水利工程移民安置监督评估专业技术人员管理办法》对监督评估单位及相关专业技术人员的要求落实，进一步整顿移民安置监督评估市场，维护移民安置监督评估市场秩序。为根本上提升移民安置监督评估工作质量提供更加规范的社会条件。
2.2合同双方权利义务合理化平等原则是合同法的基本原则，是地位平等的合同当事人在权利义务对等的基础上，经充分协商达成一致，以实现互惠互利的经济利益的原则。针对监督评估工作中出现的规划设计变更、投资概算调整以及工期延长等情况，建议给与受托方适当的利益保障，从而保证移民安置工作的有序开展。业主单位不能仅以控制成本为目标，要求监督评估单位履行明显有失公允的合同义务。保护监督评估单位的合理利益是实现整个监督评估市场健康有序的重要条件。
2.3新技术的推广应用针对移民工作中存在的管理无法精准化、可视化、智慧化等突出问题，我单位与贵州省院联合开发了“水利水电移民工程全生命周期智慧管理云平台”，旨在解决这些问题。该云平台贯穿于移民工作全过程管理，涵盖了意向—选择—可研—立项—初设—实施—验收—后期扶持等阶段;实现了各相关机构、部门的信息数据共享。极大地提高了数据信息的透明度，促进了各部门的协作能力，有效地推动了监督评估工作的开展。建议在移民工作中推广这样的信息共享技术，提高各参建单位的协同管理能力，提升移民监督评估工作的质量和效率。实现移民监督评估工作的信息化是促进整个监督评估乃至移民工作高效精准科学开展的重要手段。
3结语
水利工程移民安置监督评估工作随着国家政策 的不断完善已经取得很多成效，进一步加强对移民安置监督评估单位资质、人员资质的落实和管理，是实现整个市场更加有序合理运转的前提。改变监督评估单位的合同关系中的弱势地位，保护监督评估单位的合理利益，提高监督评估工作中的信息技术应用，都是全面提高监督评估工作质量，推进监督评估工作更好开展的重要条件。
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作者：李囡囡
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