本文摘要：摘 要： 为了在全球和平与安全议题中贯彻北京世妇会发表的《北京宣言》和《行动纲领》，联合国安全理事会在2000年通过了第1325号决议，并且还在此后的20年间相继出台了10个相关决议，目的是在全球和平与安全事务中将性别议题主流化。 国际社会与学术领域充分
摘 要： 为了在全球和平与安全议题中贯彻北京世妇会发表的《北京宣言》和《行动纲领》，联合国安全理事会在2000年通过了第1325号决议，并且还在此后的20年间相继出台了10个相关决议，目的是在全球和平与安全事务中将性别议题主流化。 国际社会与学术领域充分肯定了安理会1325决议及其相关的10项决议对于在战争、区域内冲突及和平建设过程中倡议保护妇女人权的贡献。 但是大量研究也指出，仅仅将性别议题专注于性骚扰和性暴力等问题是远远不够的，我们还需要做大量的研究工作以明确如何使妇女更充分地参与到和平建设进程中来。 聚焦于非政府组织的作用以及非政府组织同国家、区域、次区域之间的关系可以看到，从安理会1325决议产生之初非政府组织和安理会之间的“竞争关系”就存在。 中国强调非政府组织应当得到联合国授权，同时应尊重当事国、区域以及次区域，当事国应有权根据本国国情采取适当措施，因为它们在促进妇女有效参与和平进程中负有首要责任。
关键词： 北京世妇会; 《北京宣言》; 《行动纲领》; 联合国安全理事会第1325号决议; 东北亚和平与安全; 性别议题主流化
2020年是联合国第四次世界妇女大会在北京召开25周年。 在过去的25年里， 世界各国政府秉持联合国倡导的精神，在性别研究和妇女研究领域中的步伐变得更为有序和迅速。 因为有《北京宣言》《行动纲领》这样指导性文件的存在，各个领域中传播男女平等意识、将性别议题融入主流的行动越来越多了。 为了纪念联合国第四次世界妇女大会在北京召开25周年，本文将从联合国安全理事会(以下简称安理会)于2000年通过的安理会第1325号决议(以下简称1325决议)入手，分析在和平建设与发展的议题中《北京宣言》和《行动纲领》的倡议是如何被融入决议的，同时在决议的落地实施过程中中国的观点和立场又是什么。
本文分成三个部分。 第一部分主要介绍安理会1325决议的产生过程以及如何将性别议题主流化作为核心议题，关注在和平与安全中的具体问题。 第二部分从文献介绍的角度分析安理会1325决议中妇女与和平的主题是如何被界定的，为什么中国会认为愈加模糊的界定不利于在一个多层次的世界中具体落实安理会1325决议。 第三部分分析在一个多层次的世界里，面对国际/国内的不同领域，非政府组织如何可以灵活地协同各个不同层面的力量，有效地做到协调治理。
一、安理会1325决议与北京世妇会的渊源
安理会1325决议是安理会在2000年10月31日通过的一项关于妇女和平与安全议题的决议。 当下的学术界在提到“安理会1325决议”的时候泛指包括该决议以及该决议通过后的其他10个相关议题的决议，即联合国安理会决议(简称UNSCR)1820(2008)、1888(2009)、 1889(2009)、1960(2010)、 2106(2013)、2122(2013)、2242(2015)、2467(2019)、2493(2019)和2538(2020)。 这11项重要的决议代表了安理会在处理全球武装冲突问题上对于妇女议题的关注和决定。 自2000年始，越来越多的国家采纳了安理会1325决议，建立了自己的“国家行动计划”( National Action Plans，简称NAP)。 同时，“区域行动计划”(Regional Action Plans，简称RAP)也相继出台，构成了分布在全球的有效的行动网络，令各国、各区域的人们在解决武装冲突、维护区域以及世界和平的行动中将性别议题主流化，关注性别议题和视角。
这个重要的指导性决议的出台， 同1995年在北京举行的第四次世界妇女大会有着较深的渊源。 1985年联合国第三次世界妇女大会上发表的《内罗毕战略》中已经提到了妇女在裁军与和平中的地位问题。 其中明确指出，妇女在维护世界和平和防止核灾难方面起着重要作用。 需要开展和平教育，倡导发展，促进和加强种族平等、男女平等，宽容、尊重并理解别人以及睦邻友好等社会准则。
《内罗毕战略》公布10年之后，联合国决定于1995年9月4—15日在北京召开第四次世界妇女大会，这个全球性的研究和决策妇女问题的会议不仅仅限于妇女自身的议题，更是将性别议题主流化，在诸多领域内推动平等、公正、赋权的理念。 大会的目的就是审查和评价《内罗毕战略》的执行情况，制定并通过进一步加速执行《内罗毕战略》的“行动纲领”，敦促各国政府和国际社会做出新的政治承诺，以确保在20世纪最后5年实现《内罗毕战略》的各项目标。 1995年公布的《北京宣言》和《行动纲领》是承诺和表示决心的重要文件。
“妇女与武装冲突”是第四次世界妇女大会《行动纲领》的第5个战略目标，下设6个具体目标，包括妇女参与和保护，裁减军备，以非暴力方式解决冲突，促进妇女对培养和平文化的贡献，保护、援助和培训难民妇女、其他需要国际保护的流离失所妇女和国内流离失所妇女，以及援助殖民地和非自治领土的妇女等要点。 5年之后的2000年，安理会在《北京宣言》和《行动纲领》的基础上推出了1325决议，在维护世界和平过程中做出对女性的承诺。 截至2020年， 全球已经有80余个国家和地区采纳了安理会1325决议的“国家行动计划”，“区域行动计划”也有所增多。 随着一系列系统的评估手段的开发， 各个国家对决议的落地情况也有了详细的现状评估。 至此，这个联合国成立75年来第一份将性别议题同和平建设、应对武装冲突相结合的纲领性文件走过了从起草到落地， 从接受评估直至不断完善的全过程。
(一)决议的起草
学术界一致认为，这份联合国成立75年来安理会第一次将女性作为特定人口关注的决议的产生，是全世界女性近百年来争取平等权利的结果。 将安理会1325决议的产生置于世界范围内的妇女运动历史中理解确实是不为过的。 安理会1325决议的起草过程中包含了多方的力量和不同的角色。 纳米比亚的妇女部部长Netumbo Nandi-Ndaitwah在纳米比亚作为安理会轮值主席期间发起了起草安理会1325决议的工作， 当时的3个安理会成员国纳米比亚、牙买加、加拿大，以及联合国妇女发展基金会(简称UNIFEM)扮演了重要的支持角色。 [1]
从1975年联合国第一次世界妇女大会开始到1995年，世界妇女大会分别召开了四次，但是其后的25年里再没有这么大规模的世界妇女大会。 在联合国的框架下，如何贯彻这些纲领成为最值得关注的问题。 正如西方学者对安理会1325决议的评估中指出的：“这份富于开创性的决议要求武装冲突的各方保护妇女，同时促进妇女参与和平协商与冲突后的建设。 决议正视了妇女与女童在危机和武装冲突情况中会遭受到的特殊影响，并指明了她们要在各个层面上参与预防武装冲突、决议的产生、 重建及保卫和平。 在决议中，安理会要求各国政府、政党加紧步骤贯彻执行决议中十八项关于妇女在世界各地的武装冲突中和冲突后相关事项，包括参与、保护、预防和善后恢复工作。 ”[1]
从安理会1325决议出台伊始， 各国学者就对其进行了详细的分析。 其中关于决议产生过程、 文本/话语分析的部分尤其重要， 因为这涉及如何理解该决议、同该决议相关各方的角色， 以及在执行和落实该决议的时候各方的义务和责任等。 比如Cohn的分析就指明了从决议起草和诞生的时候，就有两个完全不同的“竞争”的机构参与其中，同时扮演着重要的角色， 一个是联合国安理会，一个是非政府组织，谁对于该决议具“拥有权”就变得非常重要。 [2] [3]
(二)亚洲国家以及中国的态度
到2020年为止， 世界有80余个国家和地区采纳并给出了自己的“国家行动计划”， 其中亚洲有12个国家采纳了决议的国家行动计划① [4] [5] [6]，但是中国并不在其中。 中国对决议的态度是支持的，可是同时也存在着自己的顾虑和考虑。 2019年10月29日，中国驻联合国大使张军在安理会妇女、和平与安全问题公开辩论会上的发言阐释清楚了中国的立场， 而这一立场是2007年刘振民大使的发言中以及2015年刘结一代表的发言中都反复阐释过的：“中方愿积极支持和参与第1325号决议落实情况全面审议，与各方共同努力，推动联合国在妇女、和平与安全领域工作迈上新台阶。 ”[6]
作为安理会的常任理事国，中国的立场一直是要坚持通过对话协商政治解决热点问题， 创造有利于女性生存发展的国际环境。 同时中国更强调对性别议题要标本兼治，在消除冲突根源问题的同时，切实加强妇女能力建设， 确保其有效参与和平进程。 [6]
张军大使在发言中明确表示，中国之所以对安理会1325决议持保留态度，主要是因为2019年安理会通过的后续的2493决议中的第6执行段， 即“大力鼓励会员国为民间社会，包括正式和非正式的社区妇女领袖、妇女建设和平者、政治行为体以及保护和增进人权者，独立、不受无理干扰地开展工作，包括在武装冲突局势中开展工作，创造安全、有利的环境，并处理针对上述各方的威胁、骚扰、暴力和仇恨言论。 ”[7]
这条具体的关于民间社会以及非政府组织所扮演的角色赋予了这些组织独特的权利，使它们有权处理任何负面的“无理干扰”以及“威胁、骚扰、暴力和仇恨言论”。 张军大使在发言中强调这些组织“要充分尊重当事国主权和意愿，确保联合国各机构发挥各自专长，形成合力。 当事国在促进妇女有效参与和平进程中负有首要责任，应根据本国国情采取适当措施”。 [6] 这就是说， 中国希望该决议中涉及的民间非政府组织在行使自身权利的时候， 要首先尊重当事国的主权和意愿， 而不能凌驾于当事国之上， 更不能在无视当事国意愿的情况下“创造安全、有利的环境”。
另外， 张军大使同时指出：“安理会、经社理事会、建设和平委员会和妇女署等相关机构应根据各自授权，充分发挥自身优势并加强协调，共同推动妇女在和平与安全领域发挥重要作用。 ” [6] 这就是说，这些民间组织发挥作用之前，要取得联合国各个机构的授权， 而后各个机构之间要协同合作，共同发挥妇女在和平与安全中的作用。
张军大使特别强调：“安理会妇女、和平与安全问题非正式专家小组工作，中国注意到其做出的有关努力。 该小组不是安理会的正式机构。 任何以安理会名义开展的工作，必须以符合安理会授权和议事规则的方式，尊重安理会所有成员的意见，否则其决定没有权威性和道义约束力。 ”[6] 这就等于是进一步指明了这些民间组织在处理相关事务中不仅应该得到联合国相应机构的授权， 遵循联合国各个机构的规则， 而且要尊重安理会成员的意见。
最后，张军大使更寄希望于区域和次区域组织，认为它们最了解实际情况，可以提供有针对性的解决方案。 这等于是在安全问题的解决过程中要求这些民间组织尊重区域和次区域组织的判断，在主权国之上，更要估计区域与次区域的意愿。 例如，“(民间组织)应充分尊重非盟、阿盟等有关区域和次区域组织自主权和独特作用，加强政策交流，分享最佳实践。 非政府组织开展活动要遵守当事国法律，尊重当事国政府主导权，与当事国充分协商，发挥建设性作用。 ”[6]由此可见，中国在考虑安理会1325决议落地实施的时候，更关注的是在一个多层次的世界里，非政府组织该如何与各个不同层面的力量协同工作，共同努力。
二、执行、落地与文本：学术界对1325决议的评估与研究
2020年10月1日，中国国家主席习近平在联合国大会纪念北京世界妇女大会25周年高级别会议上通过视频发表了重要讲话。 在这篇讲话中，习近平主席呼吁各国促进性别平等， 推动全球妇女事业发展。 [8] 这篇讲话的重要意义在于中国的国家领导人明确地将本国的妇女事业置于国际大框架之中，在推动和加强全球妇女事业发展以及合作方面尊重联合国的协调作用， 同时加大对全球妇女事业支持度， 直接参与和完善联合国层面性别平等工作。
为了纪念’95世妇会在北京召开25周年， 中国的专家学者们从各个不同领域总结评估了25年来北京世妇会各项承诺落地实施的具体情况。 具体到中国加速落实“妇女与武装冲突”战略目标问题上，中国的关注点在于“如何在坚持和平共处五项原则的基础上，统筹国内国际两个大局，处理好全球治理和国家治理的互动关系，将个人、家庭、社会、国家与区域、国际社会作为整体来考察，致力于构建一个‘和平和包容的社会’”。 [9] 这不仅仅是一个需要认真研究的课题，更涉及“如何将妇女、 和平与安全议程有机地结合进中国现有的性别平等机制中”。 [9] 这些评估工作和研究不仅揭示了安理会1325决议以及国家行动纲领中的特点和趋势，而且披露了其问题所在。
(一)学术界对决议的研究
2013年， Miller 等三位美国学者对1325决议以及后续的落地工作做出了详细的分析研究工作。 她们不仅总结了截至2013年世界各地以安理会1325决议为主题的全部学术论文和学术著作，而且依据一名硕士研究生最初研发的评估体系，对该决议的落地工作给出了系统的评估体系。 笔者认为这篇研究报告是目前为止最为全面和详尽的对1325决议以及其落实情况的研究，也是最好的日后改进此决议相关工作的学术依据。 [1]
从她们的分析看来，目前最大的问题在于决议落地的步骤不够完善，负责任的机构框架也十分模糊和不确定。 归根结底，还有资金的问题，即谁来出资，交给谁来具体操作和经营管理此事。 这份研究报告很精辟地指出各国会存在某种共同的趋势，即将目前性别研究和各国普及性别平等意识的工作笼统地划归为安理会1325决议的内容。 这样的做法是不够准确和到位的。
中国的学者也在研究中发现了决议中这样标准模糊的趋势。 李英桃在她最新的战略评估研究中指出，从《行动纲领》战略目标“妇女与武装冲突”“妇女、和平与安全议程”，到《第 30 号一般性建议》，再到《2030 议程》目标 16 的发展过程中，呈现出一种发展趋势，即从“妇女与武装冲突”的提法逐步变为“创建和平和包容的社会”的提法，议题覆盖范围在扩大，内容在增加，国际/国内、武装冲突/非武装冲突的边界越来越模糊。 [9]
李英桃的评估研究还指出， 这种趋势在美国的乔治敦大学妇女、和平与安全研究所(Georgetown University’s Institute for Women，Peace & Security)与奥斯陆和平研究所(Peace Research Institute of Oslo)共同编制的“妇女、和平与安全指数” (Women，Peace，and Security Index，简称WPS Index)中也清晰地体现出来。 该指数衡量的是每一个国家履行妇女、和平与安全议程的情况，选取了多项各国国内指标，超越了冲突与非冲突、国际与国内的双重界线。 [9]
这样模糊的边界是否真正有利于1325决议的落地和实施呢? 从学术研究的角度看， 更加模糊的边界也许有利于各国普及性别平等意识， 宣传性别平等观念， 同时在大众传播媒介中提倡性别平等思想， 影响大众的观念变革。 但是在具体的执行和保护妇女儿童权益， 以及在各类不同的情况下如何做到有效地指导和平建设的参与者们在现实社会中遵循性别平等的原则呢? 尤其是当我们考虑到世界各国的性别文化差异， 社会经济发展程度的不同， 以及各国在制定本国相关法令法规时遵从的原则都存在着巨大差异的时候， 模糊的边界和标准如何使得1325决议可以顺利落地呢? 换句话说， 构建一个和平包容的社会是一个理想的理念， 它可以是超越国内/国际， 武装冲突/非武装冲突这样二分法边界的。 但是这样一个美好的理想同具体的解决武装冲突地区中落实安理会1325的决议是什么关系呢? 在这两者之间还有多少具体的工作需要进行呢?
令人欣慰的是，学术界对于这样一份具有法律效应的文件也开始进行文字/文本/话语结构上的分析，这样带有明显学术气息的工作为日后工作深入打下了坚实的基础。 例如， 性别研究学者对于该决议中涉及的“性别”“妇女”“女童”等概念也展开了详细的分析， 因为这同在武装冲突与和平建设过程中性别议题主流化是密切相关的， 而现有的丰富的关于性别研究的文献、资料和智慧都可以增加我们对该决议的认识和了解。 [10] 同时，妇女在该决议中可能出现三种角色，即受害方、和平建设者以及和平缔造者，也受到了专家学者的关注， 而这些扎实和严谨的学术研究工作对于决议的执行和落地都是至关重要的 。 [1] [10]
(二)中国对决议相关事件的研究和成果
无论是张军大使提出来的中国的异议，还是中国学者提出的在五项基本原则基础之上要达到的目标，中国的方案都是基于本国社会文化现实而做出的决定，也是实际操作中更为缜密的设计。
中国一直保持着对安理会1325决议进展情况的密切追踪。 李英桃将对决议的落实和态度进行了总结。 她的观点和研究同张军大使的发言观点不谋而合，同时注意到了在妇女、和平与安全议题中社会结构的复杂性和在话语建构中的多层面的特点。 这等于再一次说明了中国关心的并不只是简单的非政府组织同联合国决议之间的决议制定同执行落地这样单一关系的问题， 如何在和平建设和维护的过程中具有包容性地顾及国际、区域内、国内以及社会、家庭和个人的各方考虑才是至关重要的问题。
对于加速实施妇女和平与安全议程的建议， 中国学者提出： (1)提高女大使数目; (2)注重硬与软的双重参与; (3)在数据和研究方面增加性别变量; (4)将1325决议同中国的四个白皮书和三个纲要有机结合起来， 推出中国方案; (5)注重传播性别平等思想。 [9]
这些中国学者的总结和建议都是中肯的。 而其中最主要的观点就在于，重视一个多层次的世界，不要轻易模糊掉国际与国内的边界，这样才可以充分尊重当事国主权以及区域内的社会文化特点。 这个简单的“内”与“外”的分类是问题的关键所在，而这一点在决议本身未有仔细界定。
另外， 中国去海外参与国际救援维和活动需要遵从的原则和标准也有待具体研究。 早在几年前，习近平主席对于维和外交已经提出了具体的期望，即不能只是强调“硬参与”，更要学会“软参与”， 即在政治、法治、机构等方面同东道国和国际非政府组织合作，在建设和平的过程中通过政治斡旋，推进法治，加速民族和解，改善民生。 [9] 这项议题中亟待解决的研究问题是，当中国的维和部队和非政府组织参与国际救援活动的时候，该如何具体工作，既遵循联合国框架下的各项指标，又可以达到中国自身在落实安理会1325决议中提出来的原则和标准。
接下来的部分笔者将展示中国非政府组织国际化过程中遇到的语境问题，以及解决这些问题的时候如何将世界的划分多层次化， 这样才可以顺利做到有的放矢， 因地制宜， 符合国情，同时也适应瞬息万变的国际形势和各个不同地区的不同情况。
三、为什么中国的经历值得参考：民间非政府组织在多层次世界中的角色
众所周知， 中国在过去的一百余年里经历了巨大的社会变革， 从一个封闭的半殖民地半封建的社会转型成为深度融入全球体系的开放的经济体和现代社会。 在这个充满巨变的过程中， 中国的妇女解放运动同男女平等观念的树立是值得关注的历史进程。 如何在历史变革的框架下理解这个过程， 同时深入思考中国经历带给我们的经验，这是多年来学术界以及国际社会都在做的事情。
熊秉纯等人编辑的作品就细致地分析了中国的非政府组织是如何带动中国妇女在各个领域内组织起来， 同时在社会的各个层面发挥作用的。 这些非政府组织不仅有效地在社会上普及男女平等知识， 维护妇女的权益，为女性发声; 更为重要的是， 它们架起了跨越东西方文化的桥梁， 助力东西方文化的交流， 成为连接国际/国内沟通的重要环节， 将包括联合国在内的国际组织推动社会进步的声音和决议变成了每日生活的现实， 具体落实了各项提议。 [11] 正是因为这样的现实和多层次的社会组织架构， 中国的立场和对于安理会1325决议的思考才能够被理解。
在飞速变化的中国社会中，这些非政府组织的社会功能是不可小觑的，它们的存在使得社会的变化成为一个有组织的进程。 这些非政府组织构成了一个多元的、多层面的世界， 社会活动家和新型理念的实践者们身处其中， 组织和完成了一个又一个的社会运动， 推动普及各种性别议题相关的理念， 对社会的变革做出了实际的贡献。
这些非政府组织的做法既尊重中国独有的文化传统， 又有效地推动了新理念的普及， 促进社会变革的产生，在反家暴、跨境协同各方打击拐卖人口犯罪、女性维权、提升妇女地位、保护妇女儿童权益、推动福利制度改革等多方面做出了实际的贡献。 正是因为这些成功的本土经验，中国才能够长久以来在国际舞台上反对单边强制措施，反对某些国际非政府组织将人权普遍性原则滥用，施压中国。 中国提倡多边主义， 提倡关于人权的讨论要同中国实际相结合，走出一条适合中国国情的人权发展道路。
各级非政府组织的国际化过程是一个循序渐进的过程。 这个漫长的过程直接牵涉到了中国自20世纪90年代初期开始的引入性别研究的全过程。 如何将这个过程细致准确地记录下来， 同时将其置于一个更大的历史框架中理解中国妇女解放运动同海外性别研究的关系是理解中国经验的关键所在。 从妇女解放、男女平等的话语语境转换到性别平等的提法反映了中国日益开放的观念。
对联合国框架的接受也反映了中国深入参与全球化进程的决心。 就是在这个漫长的过程中， 中国的妇女研究同海外的性别研究逐渐融合， 使得更多的性别研究思想和理念得以介绍进入中国。 而这个话语语境的转变正是中国坚持依据自己的国情走自己的发展道路的结果。 其中中西方思潮的交锋与对立， 矛盾的出现与解决都反映了在一个多层次的世界中， 中国全面而现实的考虑， 做到了既尊重传统， 又与时俱进; 既立足本国现实， 又保持同国际接轨。 这样的做法使得中国在面对世界、 区域和次区域的时候有自己的主见， 而在解决国内以及社会、家庭和个人的问题时又有自己的办法。 各地的非政府组织在这个过程中充当了不可或缺的角色。
四、小结
2020年是联合国第四次世界妇女大会在北京成功举行25周年。 联合国同中国都组织了很多活动来纪念北京世妇会。 北京世妇会出台的《北京宣言》和《行动纲领》为性别议题主流化在各个领域内的推广设立了具体的目标。 “妇女与武装冲突”是《行动纲领》中的第五个战略目标，2000年安理会通过的1325决议以及后续的10项决议就是将这个战略目标具体化， 便于执行和落实。
但是，从本文引用中国驻联合国大使的发言以及中国学者提出来的考虑来看，安理会1325决议的执行过程并非如同西方学者描述的那么简单，这里面涉及各个层面的利害关系和信息交流问题， 从区域、次区域、当事国， 到社会、家庭、个人层面的协调和思考都是极其重要的。 否则，在一个多元化社会的背景下，区域内各国之间的交流和沟通就会受到直接的危害。
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当区域内各国在积极推进落实世妇会精神及安理会各项纲领和决议，鼓励妇女参与和保护，裁减核武器，以非暴力的方式对待和解决武装冲突，促进妇女对培养和平文化的贡献的时候，如果我们连基本的性别平等意识都没有，同时不尊重当事国以及区域、 次区域的主权和决定，那么维护和平的努力就会倒退。 为了防止这种情况的出现，在落实联合国纲领和决议的过程中还有很多具体的工作需要进行，同时议程的架构也有待完善。
【参 考 文 献】
[1] Miller B, Pournik M, Swaine A. Women in Peace and Security through United Nations Security Resolution 1325: Literature Review,Content Analysis of National Action Plans, and Implementation[EB/OL]. http://igis_womeninpeaceandsecuritythroughunsr1325 _millerpournikswaine_2014.pdf.
[2] Cohn C. Feminist Peacemaking: in Resolution 1325, the United Nations Requires the Inclusion of Women in All Peace Planning and Negotiation[J]. The Women’s Review of Books, 2004, (21).
[3] Cohn C. Mainstreaming Gender in UN Security Policy: A Path to Political Transformation? [A]. Rai S M and Waylen G . Global Governance: Feminist Perspectives[C]. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2008.
[4] 2007年10月23日刘振民大使在妇女、和平与安全问题安理会公开辩论上的发言[EB/OL]. http://chnun.chinamission.org.cn/chn/zgylhg/jjalh/alhzh/fnhpaq/t374919.htm.
作者：王丹凝
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