社区公共卫生应急管理的 “精控”之道

　　摘 要: 与重大突发公共卫生事件相伴而生，2003 年 SARS 疫情成为我国构建公共卫生应急管理体系的开 端，2020 年新冠肺炎疫情则成为公共卫生应急管理体系现代化建设的又一重大契机。基层社区作为防控第一 线，担负着外防输入、内防扩散的堡垒功用，探索建立健全社区公共卫生应急管理体系既因应治理重心下沉、预防 关口前移的客观趋势，又能够更好地提升和激活社区应对公共卫生事件的能力和水平。现阶段，基层社区在公共 卫生应急管理中存在工作行政化、意识僵直化、方式工具化、队伍非专业化以及动员机能弱化等现实困境，要在立 足于整体性与差异性、紧迫性与渐进性、防控导向与民生导向等逻辑理路的基础上，将社区由应急管理的“行政 末梢”转变为“治理枢纽”，以数字化技术为抓手，以社区网格化管理优势和协同治理思路为支撑，推动形成以“精 明管理”“精确识别”“精准发力”“精密防控”“精细服务”为核心构成和着力点的社区公共卫生应急管理策略体 系。

　　关键词: 社区; 突发公共卫生事件; 应急管理; 精控

　　应急管理作为国家治理体系和治理能力的重要 构成，是实现国家治理体系和治理能力现代化的有 力支撑点。党的十九届四中全会《决定》明确指出， 要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的 应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提 高防灾减灾救灾能力”[1]; 2020 年全国应急管理工 作会 议 强 调，应 当“建 强 基 层 应 急 管 理 组 织 机 构”[2]，明确了我国应急管理体系建设的根本遵循和 努力方向。

　　公共卫生论文投稿期刊：《中国纪检监察》办刊宗旨是弘扬正气，鞭挞腐恶，在推进党风廉政建设和反腐败斗争中发挥宣传、指导、教育、监督的作用。主要栏目：社论、特稿、专题、时评、理论、调研、经验、风纪、执纪、监督、问责、警示、天下、新风、文苑。

　　新冠肺炎疫情暴露出疫情应对方面的诸 多短板和不足，2020 年 2 月 14 日，习近平同志在 主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时 强调，要“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公 共卫生应急管理体系”[3]。国家公共卫生应急管理 体系建设是一项系统性、整体性、协同性的重大工 程，其目标的实现不仅需要全局把控和顶层设计，还 需要各级组织的联动与协同，尤其是基层社区的参与。

　　明代袁宗道说: “令上赈之则难，令下民自相赈 则易也。”社区作为国家治理的基础单元，既是灾害 承受的直接主体和前沿阵地，也是国家应急管理体 系的末梢组织和政府应急管理的合作伙伴，其在公 共卫生事件的应急处理中发挥着基础性、根本性的 阻击和堡垒作用。

　　在 2003 年的 SARS 病毒防控中， 国内学者就曾指出，应当“建立以社区为主的社会基 层结构”[4]; 在 2020 年的新冠肺炎疫情防控中，习近 平总书记强调: “社区是疫情联防联控的第一线，也 是外防输入、内防扩散最有效的防线，把社区这道防 线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。”[5] “要改革完善疾病预防控制体系，将预防关口前移， 加强农村、社区等基层防控能力建设。”[6]社区作为 国家应急管理体系的“神经末梢”，是事关全局的根 系所在，建立健全社区公共卫生应急管理体系对于 将制度优势转化为治理效能、激发社区的防控积极性、提高社区应对公共卫生事件的能力水平等具有 深远意义。

　　从现有的研究情况看，学界对于社区的应急管 理研究取得了一定的成果，主要集中在五个方面: 一 是论述国外社区应急管理的建设经验，这对于我国 社区应急管理意识、预案、组织体系以及政社协调机 制等方面的建设具有重要借鉴意义[7]; 二是讨论我 国社区应急管理中存在的问题及优化措施，要立足 于当前没人管理、没人参与、没钱支持、没物保障的 应急管理困境[8]，以社区应急管理人员、意识、预案、 综合协调机构建设和政社合作互助关系培育为优化 理念[9]; 三是对社区应急管理能力的实证评估模型 研究，例如多层次灰色评估模型[10]、基于现状空间 分析的应急疏散能力评价模型[11]等; 四是对乌鲁木 齐社区应急管理机制路线图[12]、北京市街道社区的 地震应急管理机制[13]等社区应急管理实践的思考; 五是讨论社区的智慧化应急管理模式，智能化信息 技术有力推动了社区应急管理组织体系、运行机制、 软硬环境、信息技术支撑体系的创新发展[14]，并呈 现出整体性、智能化、科学化和匹配性等特征[15]。

　　总体上看，学界对作为管理末梢的社区应急管 理研究严重不足，缺少理论归纳和实践研判，更鲜有 学者探讨社区在突发公共卫生应急管理中的作用和 功能。新冠肺炎疫情的暴发一方面凸显了公共卫生 应急管理的极端重要性; 另一方面，在社会治理重心 向基层下移的背景下，也突出了建立健全社区公共 卫生应急管理体系的必要性，这对社区公共卫生应 急管理能力的提升和脆弱性的降低具有重要意义。

　　一、社区公共卫生应急管理中面临的现实困境

　　新冠肺炎疫情暴露出既有公共卫生应急管理体 系的弊端，这类短板不仅涉及国家、地方政府层面， 还涉及社区层面，社区作为国家应急管理体系的管 理末梢，其应急管理水平的高低直接关系到公共卫 生事件防控的整体成败，以及国家应急管理体系和 应急管理能力的现代化。

　　( 一) 社区公共卫生应急管理工作的行政化

　　社区往往被视为公共卫生事件联防联控的行政 末梢和治理枢纽，这使得政府的防控重心不断向社 区下沉，社区干部、社区工作者既要承担起宣传、排 查、汇总、协调、消毒等防控任务，又要兼任信息员、 安全员、警卫员、联络员等管理职责，成为公共卫生 事件防控的牢固基石，但各级政府及其派出机构大 量行政任务的摊派也导致社区行政化色彩浓厚，形 式主义、官僚主义、本位主义频发。

　　这主要体现在两 个方面: 一是我国的行政管理具有“条块结合”的体制特征，社区作为国家治理体系的末梢，需要在公共 卫生事件当中接受、配合各级政府部门交叉式和重 复式的检查、评估、考核、评比，这类事务使得社区干 部、社区工作者的工作重心转向接待、填表格、做宣 传、搞特色工作法等方面，引发了过度“留痕”、以文 件落实文件等形式主义、官僚主义问题; 二是应急管 理权力的下沉赋予社区干部一定的防控权，但由于 存在怕追责、怕担责心理以及其自身政治素养、科学 素养、卫生素养等不同，在公共卫生等非常态事件的 应对中容易发生逾越权力边界和违反政策法规的行 为，对居民权利造成侵犯，更有引发“破窗效应”的 可能性。

　　( 二) 社区公共卫生应急管理意识的僵直化

　　现阶段，社区公共卫生应急管理意识存在明显 的等、靠、要等消极特征。首先，社区应急管理往往 围绕各级政府的工作部署展开，其自身定位不明确， 机动性、灵活性不足。相较于公共卫生事件，地震、 洪涝、火灾等灾害更为频发，随着经济的快速发展， 防范化解重大安全风险也被摆在更加突出的位 置[2]，这使得社区的应急演练和应急物资储备主要 围绕这类事件展开，公共卫生事件演练和公共卫生 物资储备相对较少，且存在形式主义等问题。

　　其次， 我国于 2005 年颁布的《国家突发公共事件总体应急 预案》已难以适应新形势和新挑战下公共卫生事件 防控的复杂性和时代性，对人口的流动性、交通网络 的辐射性、社会组织的主体性等因素缺少考量，各级 政府制定的公共卫生应急预案内容又多来自国家预 案，这使得政府对社区的防控指导缺少实操性和时 效性。

　　最后，社区干部、社区工作者在公共卫生事件 应急管理中容易陷入封闭式网格化管理的思维定 式，缺乏创新思维和循证思维，容易导致防控过度、 作茧自缚等问题。应急演练的缺位、应急预案的欠 缺、应急管理方式的单一，使得社区干部、社区工作 者在公共卫生事件面前缺少必要的预防意识、防控 技能和科学机动的防控策略，往往采用最简单粗暴 的应急管理方式执行上级部门的命令，被动等待政 府部门的进一步指示和决策，宁愿过分保守也不愿 应势而动。

　　( 三) 社区公共卫生应急管理方式的工具化

　　在公共卫生事件的防控中，大数据等技术在对 人员、车辆的动态时空追踪以及防控信息数字化管 理等方面效能显著，是一种更为科学化和智能化的 防控手段，但这类技术也存在强化利用者技术依赖 感的风险，容易使技术利用者陷入奉数据为圭臬的 技术至上的防控怪圈当中。

　　一方面，大数据、人工智 能等信息技术的决策算法尚处在“技术黑箱”之中，这种基于数据的自动化决策方式容易造成决策偏差 和决策失误，在缺少现实核验手段和复核机制的情 况下，有可能扩大公共卫生事件的影响范围，加剧公 共卫生事件的危害程度，使得部分社区干部和社区 工作者过分依赖于数据结论而丧失自主性和能动 性，出现以数据代替决策、消极怠工、互相推诿等问 题; 另一方面，从一般意义上说，技术本身都是有漏 洞的，其只能处在一个相对完善的状态当中，技术的 这种不完美性使其容易为别有用心的人所感知和利 用，出现利用技术漏洞使自己成为公共卫生事件防 控的“逃票者”等情况，例如冒用、伪造“健康码”等， 加剧了社区公共卫生应急管理的复杂性和风险性。

　　( 四) 社区公共卫生应急管理队伍的非专业化

　　社区在公共卫生人员配置、公共卫生基础设施 完善、公共卫生应急管理机构健全等方面存在明显 缺陷。一方面，社区的医疗机构以社区卫生服务中 心、社区卫生服务站为主，这类机构在医疗技术水 平、医疗设施配置、医护人员能力等方面难以与大医 院相比，并且越到基层，公共医疗卫生资源和医疗卫 生人员越稀缺，甚至还有尚未被覆盖的地区。

　　这使 得在公共卫生事件的应对中，社区的医疗机构往往 处于悬浮的状态，既缺少必要的防护措施和隔离设 施，又缺乏相应的诊疗条件，难以对病患进行收治。 在这种情况下，大批病患只能涌入大医院或者少数 定点医院就诊，造成患者之间的交叉感染、挤兑医疗 资源以及“人等病床”等问题，而社区卫生服务机构 在收治和转运病例途中，也加剧了疫情扩散的风险。

　　另一方面，社区干部配置相对紧缺，工作职责交叉严 重，尤其在应急管理方面更缺乏专业人员和专职人 员，这使得一旦出现公共卫生事件，往往由社区工作 者、社区退休人员、社区闲置人员临时组建成应急管 理小组，既难以开展科学、专业的防控工作，又缺乏 明确的职责范围。同时，物业人员公共卫生素养和 管理能力的高低也直接影响着社区的防控效果，对 于采取外包物业或由社区居民兼职物业的老旧小区 而言，物业人员结构较为不稳定且缺乏必要的防控 技能，有可能进一步加剧公共卫生事态的恶化。

　　( 五) 社区公共卫生应急动员能力的机能弱化

　　群众路线既是党的根本工作路线，也是我国社 会主义制度优势的具体体现，社区公共卫生应急管 理工作不仅需要社区干部、社区工作者的积极开展， 还需要充分依靠和动员群众和志愿者的力量，实现 对公共卫生事件的群防群控和联防联治。由于社区 构成要素的日趋复杂化以及社会干部、社区工作者 的职能缺位，居民在公共卫生事件防控当中的参与 意识和响应意识并未充分激活，主要有两个方面的原因。

　　一是社区居委会与群众之间的陌生感突出。 随着现代社会流动性的加速，越来越多的安置小区、 “候鸟小区”涌现，社区居民的构成呈现出陌生性、 复杂性、流动性等特征，这使得社区干部、社区工作 者在熟悉群众、识别群众、联系群众等方面的工作开 展困难，更有放弃群众路线的可能性和现实性; 同 时，基层社区呈现出“上面千条线，下面一根针”的 工作局面，社区干部、社区工作者承担着大量繁重、 琐碎的社会管理和行政事务，在平时的工作中也较 少有时间和精力积累群众资源以及做好群众服务工 作。由于缺少对群众的接触和深入了解，社区居委 会在公共卫生事件的应急管理中便难以有效引导群 众、组织群众、发动群众，容易出现“社区人员干、群 众揣手看”等现象。

　　二是社区服务与群众诉求之间 存在脱离。社区居委会由于自身能力和资源限制， 在社区日常工作当中难以做到面面俱到，容易同群 众之间产生直接矛盾。尤其在公共卫生等非常态事 件当中，社区干部、社区工作者往往采用“包办一 切”和“抓大放小”的工作方式，将工作重心落在疫 情防控，而忽视了群众在医疗、复工、物资采购等方 面的现实合理诉求，服务供给出现偏差导致社区居 委会同群众之间的矛盾加剧，出现社区群众不理解、 不配合、摆架子等情况。

　　二、原则引领: 社区公共卫生应急管理体系建构 的逻辑理路

　　任何事物都有其自身的客观规律和内在逻辑， 社区公共卫生应急管理体系也是在正确认识和深入 把握社区公共卫生应急管理工作的本质特征、现实 困境、客观联系等的基础上建立健全的，在这一过程 中，要处理好整体性与差异性、紧迫性与渐进性、防 控导向与民生导向等重要关系，因势而谋、应势而 动、顺势而为。

　　三、发力方向: 社区公共卫生应急管理体系建构 的“精控”之路

　　社区公共卫生应急管理体系的建构要以“五 精”管理为视角，以数字化技术为有力抓手，以社区 网格化管理和协同治理为重要支撑，建设贯穿部署、 识别、决策、实施、协同、监督、评估等环节的全周期 应急管理体系。习近平同志指出，要“强化社区防 控网格化管理，防止疫情蔓延”[17]，社区网格化管理 具有精细化、社会化等优势，能够更好地织密织牢社 区防控网。

　　同时，随着社会发展和社会转型的不断 推进，公共卫生事件的破坏性、连带性和复杂性加 剧，任何一个社区组织都难以凭借自身的知识、能力 和资源应对，需要通过与政府、网络平台、数据服务 商等多元社会主体的协作( collaboration) ，实现对社 区公共卫生应急管理工作的“精明管理”“精确识 别”“精准发力”“精密防控”“精细服务”，推动社区 公共卫生应急管理效能的倍增。

　　参考文献:

　　[1] 推进国家应急管理体系和能力现代化[N]. 中国纪检 监察报，2020 - 02 - 13( 7) .

　　[2] 胡光伟. 黄明在全国应急管理工作会议上强调 深入学 习贯彻习近平同志关于应急管理重要论述 全力防 控重大安全风险 奋力推进应急管理体系和能力现代 化[J]. 中国减灾，2020，( 3) : 8 - 11.

　　[3] 为战胜疫情注入强大法治正能量[N]. 人民政协报， 2020 - 03 - 05( 3) .

　　[4] 薛澜，张强. SARS 事件与中国危机管理体系建设[J]. 清华大学学报: 哲学社会科学版，2003，( 4) : 1 - 6.

　　作者：曹海军，梁 赛

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