我国政府性基金透明化治理的制度需求和法治构建

　　[摘要]政府性基金是一项具有中国特色的财政工具，在我国财政收入体系中占据重要地位，但法治化程度较低，成为我国财政法治建设的薄弱环节。透明化治理是财政法治、财政民主对政府性基金法治构建的制度需求。根据透明化治理的要求，政府性基金设立法治应当构建专家和利益主体参与机制。为完善政府性基金开征透明化治理，我国应当推进审批信息外部流动，引入听证制度，增加征缴要件为清单形式要件，推进以理由解释为中心的实质化清单管理。以政府性基金预算公开为核心，从预算公开的范围、标准、载体和责任四个方面加强政府性基金运行的透明化治理。

　　[关键词]政府性基金,透明化治理,财政法定,财政民主

　　政府性基金乃是政府及其所属部门依法律、行政法规在一定期限内向特定对象征收的专门用于实现特定经济社会政策目的的财政资金。[1]2014年《预算法》修正，政府性基金预算成为四类预算之一，2018年全国政府性基金预算收入75405亿元，较之2017年同比增长22.6%，达到一般公共预算收入40%以上的水平①，其对于我国财政收入体系的重要性不言而喻，但政府性基金法治化程度尚不能与其重要性相匹配。

　　毋庸置疑，政府性基金的法治薄弱造成基金项目几度泛滥，成为不当聚敛收入和非理性开支的手段，以致作为财政工具的政府性基金受到严重的污名化。政府性基金法治构建的首要任务乃是明确其制度需求，而公开透明作为法的外在品德和一项重要的善治工具，应当成为贯穿政府性基金全过程法治构建的一项重要内容。

　　一、我国政府性基金透明化治理的制度需求

　　公开透明被认为是法律的基本特征或法律的美德，在一定程度上可以理解为，一项法律规范被众所周知，“就像人们能够轻易透过干净的玻璃看清事物一样”。[2]20世纪90年代以来，国际货币基金组织、经济合作与发展组织、国际预算合作组织、世界银行等国际组织普遍关注和推动以提高财政透明度为主题的“财政管理改革”。

　　1986年国际货币经济组织理事会通过的《财政透明度良好做法守则———原则宣言》及其之后发布的《财政透明度手册》等解释性文件，不仅指出财政透明化是实现政府优良管理和经济良好运行的关键，还明确提出评价财政透明度的四大原则，即政府作用和责任的澄清;公众获得信息的难易程度;预算编制、执行和报告的公开;对真实性的担保。[3]从财政法定目标出发的明确透明法律体系建设，以及从财政民主目标出发的公开多元参与机制设计，构成了我国政府性基金透明化治理的制度需求。

　　(一)基于财政法定需求的政府性基金透明化治理

　　政府性基金法治构建的基本前提是由无法律约束状态向有法可依状态的转变，即解决政府性经济的“法制”问题。财政法定要求一国应当构建科学、完善的财政法律体系，一切财政行为均应依照法律规定或取得立法机关的授权。我国政府性基金法治运行有赖于一个提纲挈领、总分结合的法律体系，其法律结构及其执行不应当过于复杂，须符合公开透明、权责清晰的要求。

　　目前，我国政府性基金尚无全国人大及其常委会的专门立法，除了《预算法》第5、9、28、46条较为抽象的规定外，其法律规范体系的基础仅为2010年财政部印发的《政府性基金管理暂行办法》，具体基金项目的法律依据则更多散见于相关部委的通知、决定等规范性文件。

　　以道路交通事故社会救助基金为例，其相关的法律依据包括《道路交通安全法》、《侵权责任法》两部法律，国务院颁布的《道路交通安全法实施条例》、《机动车交通事故责任强制保险条例》，以及由财政部、原保监会、公安部、原卫生部和原农业部制定的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，此试行办法又授权省市级地方政府制定管理办法和实施细则，以致道路交通事故社会救助基金的法律文件庞大复杂，其中不乏缺漏、冲突之处。[4]

　　此外，诸如小型水库移民扶助金、铁路建设基金等9项政府性基金的设立依据仅为法律效力级别较低的国务院红头文件，完全游离于立法体系之外。渊源多样、条块分割的行政部门管理体制，加之往往采取附加或提取的征收方式，公民、法人等缴纳对象难以直接获得相关信息，我国政府性基金透明度大打折扣。

　　因此，透明化治理应当成为推动我国政府性基金法律体系化、科学化的基础，是其法治建设中不可或缺的任务。以透明化治理为重点内容的政府性基金法治构建，应当对现有政府性基金的法律规范予以全面清理，剔除其中非正式的法律渊源，限定保留《政府性基金管理办法》第2条规定的法律和行政法规两类正式法律渊源，并且构筑金字塔式的法律规范效力层级，形成条分缕析的法律规范体系。

　　(二)基于财政民主需求的政府性基金透明化治理

　　20世纪30年代，为复兴美国经济，罗斯福新政在诸多领域设立权力广泛的规制机构，出台了众多改革措施。同时，为制衡日益膨胀的行政权，除了传统权力制约权力的司法审查之外，美国强调增强政府信息的可获得性，对政府的行为、行为能力和行为意愿保持一定程度公开性和透明度，形成公众知情权、公众参与为核心的透明化治理。[5]

　　信息技术革命带来的公众知情权变革，以及金融、环境、食品、医疗等危机事件，共同推动透明化治理在各国法律体系内的形成和发展。20世纪90年代，为减少非关税壁垒，保护境外投资及其便利化，透明度原则被纳入WTO法律规则体系，成为对成员国国内法律规范的原则性纪律要求。

　　质言之，国家职能越倾向多元化服务，或者国家干预经济、社会的范围越广泛，具有民主属性的透明化治理需求便更为强烈。社会公众有权通过一定程序和方式参与、决定或监督重大财政事项是财政民主的基本要求。[6]

　　政府性基金可以视为国家对某些特殊群体私人财产的特别干预，目的在于促进此类群体的整体性福利或者为其提供特殊的公共服务。根据财政民主的需求，国家依据代议机关所制定法律征收各类政府性基金，亦有义务向社会公众提供信息，为实现对此项财政工具的监督提供基础，以确保征收的必要性、科学性、合理性。换言之，政府性基金法治构建应当通过透明化治理的民主功能，以强化政府性基金的正当性和可监督性。

　　鉴于政府性基金“专款专用”的特点，更紧密的利益关联性强化了征收主体与缴纳对象之间直接的征缴法律关系，后者因而具有较为强烈的权利保护意识和动力，而其在政府性基金的信息公开透明基础之上才能有效地维护自身财产权益和追求公共财产正当性。

　　相较税收收入的种类和税率稳定性，我国政府性基金具有鲜明的政策或行政色彩，其设立目的是支持特定的公共基础设施建设和公共事业发展，为了因应政策目标的实现或变动，法定项目须及时调整乃至取消，其程序上因而存在“立法设立”和“审批开征”两个阶段，但后者往往仅依据财政部所下发的通知，甚至在实践中财政部还授权地方政府决定某些项目的免征、停征和减征。

　　此外，因为政府性基金项目的内容差异较大，往往由相应政府职能部门负责征管，采取税费附加方式征收，有些委托于公用企业代为征收。政府性基金法治构建的财政民主不能局限于传统的“法律保留”或“强化人大监督”，应当根据其动态灵活的政策性和行政性特点，以政府性基金设立、征管和支出诸环节透明化治理为路径，保障征收对象的知情权，探索政府性基金民主监督、参与的切实可行的新机制。

　　二、构建政府性基金设立透明化治理的参与机制

　　相较税收“一税一法”的立法模式，政府性基金更宜采取“授权立法———立法监督”的模式，既保证法律依据的稳定性，又满足灵活性的需求。首先由全国人大及其常委会制定法律作为政府性基金的设立依据，再由此法律授权的国务院或其所属部门制定政府性基金项目的行政法规或部门规章，最后全国人大常委会予以备案审查。就权力运作视角而言，全国人大及其常委会行使政府性基金设立、授权立法和备案审查等职权，国务院及其所属部门行使行政立法权制定具体规则，而双方基于此项程序进行的相关政府性基金项目、范围、期限等系列问题的协商，构成宪法体制内的透明化。

　　但是，政府性基金涵盖基础设施、文化产业、环境和自然资源保护等诸多领域，每个领域尚包括一些具体项目，即便相关主体履行一定立法的解释和说明义务，但“隔行如隔山”，专业性知识仍会造成全国人大及其常委会有效行使政府性基金授权立法和立法监督职权的障碍。申言之，在宪法体制内，全国人大及其常委会和行政部门之间围绕授权立法的双向互动，不足以实现制约、监督的目标，因此应当基于透明化治理的思路，引入专家和利益主体参与政府性基金的设立，以实现更广泛的、宪法体制外的监督。

　　《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》均规定了专家咨询，即当法律草案专业性较强、存在重大分歧意见或所涉利益关系重大，在草案咨询的环节应当“听取有关专家意见”。虽然广泛存在于我国立法和行政决策实践的“专家咨询”能够保障立法的科学性，展现立法的民主公开性，但尚未形成较为明确的专家咨询机制。

　　政府性基金的专业性决定了专家咨询对于全国人大及其常委会行使立法授权和立法监督的必要性，加之专家咨询作为第三方参与立法所彰显的民主公开性，因此专家咨询机制应当是政府性基金设立透明化治理的重点内容。我国应当根据不同政府性基金项目的特点，在一般性立法咨询环节明确要求相关领域的专家参与。

　　在现代法治国家，立法和行政决策面临平衡专家意见的专业权威性和社会公众意见的民主性问题时，尚须听取利益主体的意见。申言之，在我国政府性基金设立环节应当吸纳缴纳对象参与立法程序，由政府和缴纳对象代表基于各自立场展开争议，全国人大及其常委会充当政府和缴纳对象之间的利益协调者和裁断者角色，判断某项“公共基础设施建设和公共事业发展”是否具有特定的群体利益，是否应当设立专项公共财产;抑或仍属于公共利益，而维持从一般公共预算中支出。

　　三、完善政府性基金开征透明化治理的审批和清单管理

　　(一)改进政府性基金开征的审批管理

　　与税收的相对稳定性和持续性不同，依据法律设立的政府性基金项目是否发生征收效力，还取决于征收主体能否取得财政部乃至国务院的批准。依据《政府性基金管理暂行办法》第11条规定，“法律、行政法规和中共中央、国务院文件没有明确规定征收政府性基金的，一律不予审批”;第12条规定，“法律、行政法规和中共中央、国务院文件明确规定征收政府性基金，但没有明确规定征收对象、范围和标准等内容”，根据相应的程序分别由财政部审批或国务院批准;第32条规定，“对未按本办法规定的审批程序批准，自行设立政府性基金项目，或者改变政府性基金征收对象、范围、标准和期限的，财政部应当会同有关部门予以纠正，公民、法人和其他组织有权拒绝缴纳并向财政部举报。”

　　因此，政府性基金审批管理的信息公开程度和流动性是政府性基金透明化治理的关键环节。基于政府性基金开征透明化治理的要求，基金开征审批应当从行政体系内部的信息流动走向外部公开。目前，政府性基金开征采取行政系统内部化审批流程，以致申请文件和是否批准的法律依据、理由等信息仅在申请主体、财政部或国务院之间传递，未向社会公开。

　　依据《政府性基金管理暂行办法》第13条规定，“征收政府性基金的申请文件应当包括下列内容:政府性基金项目名称、征收目的和依据、征收机构、征收对象、征收范围、征收标准、征收方式、资金用途、使用票据、使用单位、执行期限等，并说明有关理由。

　　同时，还应当提交有关征收政府性基金的法律、行政法规和中共中央、国务院文件依据，以及国务院或财政部认为应当提交的其他相关数据和资料。”因此，上述信息的公开将成为政府性基金运行的外部监督和权利维护的主要信息源。此外，基金开征的内部审批还可以引入听证，通过听证实现政府性基金开征透明化治理，方便缴纳对象了解有关的公共基础设施建设和公共事业发展，征收主体亦可以广泛了解民意，确保征收范围、数额和时限设计的合理性。

　　(二)健全政府性基金开征的清单管理

　　党的十八大以来，我国在行政管理和经济管理体制改革中积极推行政府权力和责任清单、市场准入负面清单，清单管理已成为国家治理体系和治理能力现代化的一项善治工具，发挥着明确政府在治理过程中与市场、社会各自分工行动的边界作用。[7]

　　政府性基金作为一项包含项目繁多且调整灵活的财政工具，不仅应当以法律授权得以公开，还应当以更严格的清单形式及时向社会公开，以增强其在开征环节的形式正当性。在我国，广义上的政府性基金开征清单包括以下两个:(1)依据《政府性基金管理暂行办法》第9条规定，财政部每年向社会公布的“全国政府性基金项目目录”;(2)依据《预算法》第9条第2款，政府性基金预算根据基金项目收入情况和实际支出需要，而在相关预决算文件中编制的基金项目。两个清单上的具体项目均由财政部规定，但存在交叉、重叠的现象。

　　“全国政府性基金项目目录”基本符合《政府性基金管理暂行办法》第2条对政府性基金预算的法定范畴，即兼具“支持特定公共基础设施和公共事业发展”和“专款专用”两个属性;政府性基金预算项目则主要基于预算管理角度，将“政府认可”且具备“专款专用”的财政资金纳入其中。因此，“全国政府性基金目录”更符合清单管理的要求，构成政府性基金开征的形式要件。

　　“全国政府性基金目录清单”目前已经成为政府性基金开征透明化治理的重要内容，但既有的“全国政府性基金目录清单”只是简明扼要地列明政府性基金的项目名称、政策依据和资金管理方式，尚缺乏对缴纳要件的明确列示。政府性基金的征缴要件是征收主体行使权力和缴纳对象履行义务的基本条件。

　　目前，在各类政府性基金项目繁杂、“令出多门”的情况下，“全国政府性基金目录清单”应当以简洁方式对各类政府性基金的征缴要件予以集中公示，基金征管机构和使用部门的职权和责任以清单方式向社会公众公开，社会公众作为潜在缴纳对象得以明确自身的缴纳义务。现代的责任政府不仅应当获得法律的明确授权，还负有对其行为向公众予以解释和说明的义务。

　　质言之，政府性基金开征透明化治理不仅要求以清单方式单向度为征缴主体提供清晰指引，还应当推进清单管理双向交流的实质化运作，即对“全国政府性基金目录清单”的任何调整，均应当向社会公众阐明理由。例如，2017年财政部出台《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》(财税[2017]18号)，取消了城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金，调整残疾人就业保障金征收政策，并授权地方政府在“十三五”期间自主决定免征、停征或减征地方水利建设基金、地方水库移民扶持基金。

　　但是，对于三类全国政府性基金项目做出重大调整的解释仅是“为切实减轻企业负担，促进实体经济发展”，以致社会公众无法真正了解上述调整背后的原因及其影响，对调整行为不能形成有效的约束力。既然有关部门对于政府性基金项目的调整决策经由广泛的专家论证和评估考量，倘若不涉及国家秘密，不妨更为详尽地阐述有关政府性基金调整的正当理由，通过透明化治理以回应社会公众的关切。

　　四、强化政府性基金运行透明化治理的预算公开管理

　　经由立法设立、行政审批和清单管理等，政府性基金进入运行环节，法治构建的要点转向政府性基金的形成和再分配是否合法、适度，能否实现其专款专用属性。因此，确保政府性基金运行征收主体和缴纳对象之间的信息平衡，实现运行信息的充分、有效传递，可以有效约束和制约财政机会主义。[8]2007年《政府信息公开条例》第10条第4项将财政预算、决算报告作为政府主动公开信息的重点内容。

　　2014年修正《预算法》第1条开宗明义，“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，预算公开作为控制政府预算行为的基本方法，既是实现有效监督和制约的必要前提，又是驱使预算权走向规范化的重要手段。《预算法》第14条关于预算公开主体、内容和程序等规定为我国公开预算信息提供了直接的法律依据，预算公开走上常态化、法定化轨道，但相关法律依据仍较为笼统，导致我国财政透明度较低，信息披露大而化之，省际差距较大。[9]

　　因此，我国可以政府性基金预算公开范围、标准、载体和责任四个方面法治建构为重点，开展政府性基金预算运行的透明化治理。

　　五、结语

　　近年来，我国政府性基金法治建设虽然取得了较大进展，但仍然是财政法治的薄弱领域，亟待推进以透明化治理为核心的政府性基金法治构建。政府性基金设立、开征、运行等透明化治理的法治构建尚属于中观层面的探索;就宏观层面而言，政府性基金在内的财政法治建设不是孤立的、体系内的制度调适，其与经济法、行政法乃至宪法等法律体系变革彼此相关交叉，须与一国法律体系和全社会法治意识配合协调。

　　就微观层面而言，各类政府性基金项目分散在不同法律文件之中，所涉领域的运作规律各不相同，对其透明化治理的适用方式、程度应当有所区别。总之，以透明化治理为指导原则，将政府性基金作为我国财政法治构建的重要对象，以实现我国财政法定、民主和可持续发展的目标，进而构建合作、良性的财政文化。

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