本文摘要：摘要：政府预算管理是落实民主和法治的重要措施。新中国成立70年来，我国的预算管理体制进行过多次变革，大体上经历了三个发展阶段，建立起了现代财政制度，并不断成熟完善，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。现代政府预算制度是一个非常有效
摘要：政府预算管理是落实民主和法治的重要措施。新中国成立70年来，我国的预算管理体制进行过多次变革，大体上经历了三个发展阶段，建立起了现代财政制度，并不断成熟完善，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。现代政府预算制度是一个非常有效的对权力的使用进行监督与约束的控制制度。构建更加公开透明、更加有效的预算绩效管理与财政问责体制机制体现着我国财政预算制度改革和发展走向。
关键词：预算制度,预算绩效,预算法,预算监督
预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。作为一种制度，预算要求民主、公开、透明、绩效与问责。我国的政府预算制度肇始于晚清，民国时期有所发展，制定和颁布了一些法律，但是大部分预算制度变革并没有得到真正的执行。
新中国成立70年来尤其是改革开放40多年以来，我国财政预算制度不断发展完善，已日趋成熟，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。同时也应看到，进入新的时期，我国的社会主要矛盾已发生根本性变化，全面深化改革要求财政预算制度改革进一步向前推进。
当前我国预算管理实践与预算法的原则规定存在着某种制度性冲突(尤其是基层政府的政府预算)，需要构建更加公开、透明、绩效管理与问责机制更为有效的政府预算制度，以确保政府预算的法定性、预算边界的清晰性、预算编制的科学性、预算执行的有效性、预算信息的畅通性和预算监督的健全性。我国的《预算法》于1994年3月由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，1995年1月1日起施行。
经过社会各界20年的讨论，终于在20年后完成首次修改。在《预算法》修改过程中，一直存在着“管理法”与“控权法”两种思路的交锋。争论的实质，其实是对《预算法》根本价值、法律定位和作用的不同认识。[1]这是因为过去我国还没有提出公共财政改革的目标，对预算民主和预算法治也没有充分的认识，过于强调预算对宏观调控的作用，而忽视了对政府收支权力的监控功能。[2]在现实中，政府预算是我们落实依法治国的“突破口”，是法治政府建设中非常重要的一个环节。
一、预算是整个社会资源配置的主导机制
从全球看，政府预算制度起源于英国，是现代财政管理的核心。从它产生的历史过程我们能够看出，13世纪初开始萌芽，最终确立下来是在18世纪末，中间经过了五六百年的时间。它本来是指英国财政大臣向议会报告时装放财政计划书的皮囊，后来就专指其内的财政计划。预算是指一个国家原则上于一个会计年度内以收入与支出为中心所订立的财政计划，经立法机构议决而成立，授权并要求政府执行义务的一种制度。政府的预算计划构成预算执行以及经济执行的基础。
预算案是以具体数字来记载政府机关维持其正常运转和执行各项施政计划所必需的经费，每一年度实施一次即丧失其效力。所以从本质上来说预算案是一种行政行为，其必须要由立法机构审议通过而具有法律的形式。政府预算是以政治决定为基础的控制政府经济活动的制度。它首先决定所有资源在公共部门与民营部门之间分配的比例，即各自的规模，然后再决定被分配在公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构。
我们完全可以说，在所有现代市场经济国家中，预算是整个社会资源配置的主导机制。从财政和预算的关系来看，财政和预算具有同一性。政府预算制度包括财政收入、支出及公有财产以及民主控制问题。在实定法上则是以立法机构审查预算的方式进行形式上的财政民主机制。
立法机构对政府财政行为的监督主要包括：预算的编制和预算的审议、预算执行进度的监督、预算执行的审计监督以及议会审议决算。从根本上说，经过国家立法机构审议的预算，是用于解决政府和人民的财产关系问题，从而可以保护人民的财产权利。这是一个国家政治生活中最重要的宪法关系。①
二、新中国成立前
我国政府预算制度初步发展在我国文献记载中，“预算”这个词出现得很早。只是其本来意义是预先计算，现代意义上的“预算”出现、使用是到了1895年。这是由被誉为“近代中国走向世界第一人”的黄遵宪先生从日本学习、借鉴来的。在很多财政学者眼中，严格意义上的预算还是近代的事。
(一)晚清的政府预算情况
西学东渐活动深刻地影响着晚清制度的兴替，财政制度变动尤为显著。时人热衷于翻译介绍西方财政学原理，同时新政时期政府又着力效仿近代西方预算制度，几乎要将自身财政旧制基盘连根拔起、弃之一边。当然，西方的财政预算制度知识体系被晚清国人认知并接纳有一个较长的过程;其呈现出由零星介绍到大规模传播、由片言只语的格义附会到学理体系的准确认知的特征。随着财政预算知识的大规模学习和引进，国内有部分省份率先主动变革旧式理财习惯，讲求新式理财制度，在形式上仿照预算做法，以挽救其所出现的财政困境。[3]
清末中央政府开始整理财政事宜，积极筹办预算工作。中央政府1907年颁布了《清理财政章程》，规定在户部之下设清理财政处;其职责之一为审核中央与地方的预、决算报告，汇编全国的政府预算。[4]晚清的政府预算制度呈现出如下特点：第一，预算编制与会计报表方面进步显著;第二，对普通公众试行预算公开制度;第三，中央政府加强对预算监督和检查，并且要求把预算外资金纳入预算。[5]
我国的政府预算制度发端于晚清。1911年的预算案，标志着我国第一次有了制约皇室财权的制度。我们知道近现代意义上的预算早已超出了传统政府理财的范式，它是与现代国家建构紧密相连的。其不仅与国家的权力结构配置相关联，也与国家政治经济生活公共性相关联，更决定着国家的长治久安以及现代国家建构的进程。[6]
(二)民国时期的政府预算情况
北洋政府于1914年5月1日公布了《中华民国约法》。其第57条规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是中华民族数千年来第一次将审计权力列入根本大法，具有非常重要的历史意义。
三、新中国成立70年来
我国预算管理制度的演进新中国成立70年来，我国的预算管理体制进行过多次变革。总的来看，大体上经历了传统计划经济时期的“统收统支”和改革开放以来的“放权包干”以及分税制与公共财政时期等发展过程。
四、我国政府预算制度的改革发展走向
遵循现代政府预算原则的国家，一定具备两个显著的标志。第一是财政必须统一。政府的财政收支最后统到一本账里，而不是有两本账、三本账，甚至更多本账。只有这样才能保证政府预算是全面的、统一的、准确的、严密的以及有时效的;第二是预算的监督。立法机构能够监督政府的财政收支，保证预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的以及事后有约束力的。
参考文献：
[1]尹中卿.新预算法的十大亮点[J].中国人大，2014(23)：40-44.
[2]施正文.预算法修改：“管理法”转向“控权法”[N].法制日报，2014-05-02(4).
[3]刘增合.西方预算制度与清季财政改制[J].历史研究，2009(2)：82-105+191.
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