论行政协议单方变更或解除权行使的司法审查

　　内容提要为防止行政协议单方变更或解除权的滥用，法院有必要对其进行司法审查。司法审查是法院行政审判权能完整性的体现，是公私法妥协的延伸，也是协议效力判断权的最终归属。通过梳理典型案例发现，我国行政协议单方变更或解除权行使的司法审查，存在对“公共利益需求”的解释标准不统一、行使程序的合法性审查缺位、行使条件的公私法边界不清、赔偿标准模糊致使相对人权益救济不充分等问题。为克服上述障碍，应从打破对实体法律规范的机械应用、以支付对价为变更或解除的前置条件、采用复合标准衡量公共利益、运用财务平衡原则确定赔偿方案等环节入手，完善司法审查制度。

　　关键词行政协议单方变更或解除权司法审查行政审判权

　　一、行政协议单方变更或解除权行使的司法审查之必要性

　　自2014年《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼范围后，行政协议案件数量骤增。在北大法宝中以“变更”“解除”“优益权”为关键词进行检索，以文书类型、法院级别、审理程序为全部，统计得到2015年至2019年相关行政案件共计10828例，占行政协议总案件数34517的比率达31.4%。可见，行政协议单方特权的滥用已成为行政协议纠纷产生的重要缘由之一[1]。广义上的法律解释是自然人或组织根据自身理解对法律条文的含义、内容以及适用条件等做出的说明，法律解释方法的差异性决定了解释结论的多样化。法律解释方法可分为扩张解释(也称扩大解释)与限缩解释(也称缩小解释)。

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　　当法律条文文义过窄时，扩大解释条文文字内涵能够阐明立法真意;当法律条款文义过于宽泛时，仅根据一般字面含义所得结论与立法者意图不符，因此应当对文字含义加以缩小[1]。行政特权情形下，行政主体对权力行使条件的趋利性限缩解释[2]是权力滥用的形态之一。行政允诺行为是行政协议常见的表现形式之一，与一般的授益性行政行为不同，行政允诺行为是行政协议缔结过程中，行政主体与相对人意思表示一致的产物。比如：行政主体为达到招商引资等公私合作行政目的，而允诺行政相对人一定的经济收益或政策优惠。实践中，行政允诺行为适用范围较为广泛，但也存在行政主体对行政协议单方变更的问题。例如崔龙书诉丰县人民政府解除行政允诺案中[3]，被上诉人丰县人民政府以案涉招商引资项目种类不合规定为由，否认行政允诺行为有效成立，拒绝承担上诉人崔龙书引进项目行为的物质奖励义务。

　　二审法院认为行政允诺一经达成合意，便不得随意解除，丰县人民政府因对政策性文件不当限缩解释而做出的行政允诺单方解除行为构成滥用行政优益权，以司法审查方式及时维护了相对人合法权益。以公共利益为名，扩大化解释行政主体行使行政特权的条件，是行政特权行使异化的另一重要体现。行政主体单方变更或解除行政协议的正当性来源于对公共利益的维护，而在现实中，一些行政主体却往往简单地将政府利益等同于公共利益，不加甄别地以资金减损做为行政协议单方权力行使的决定因素，致使政府利益与公共利益不当混同。

　　唐仕国诉关岭县政府变更行政协议案(以下简称关岭案)中[4]，争议焦点之一为：在相对人已积极履行完毕行政协议的前提下，因行政主体单方过错而导致的行政协议内容重大误解能否作为关岭县政府单方变更行政协议的行使条件?关岭县政府声称因内部决策失误而导致补偿款数额过大，加重了国家财政负担，故而要求变更行政协议。再审法院认为“补偿款数额失实”并不能直接证成公共利益受损，行政协议单方变更行为于法无据。政府作为特殊组织机构，维护自身利益无可厚非，但政府并不必然能够自我适应权力行使限度。如若单方特权滥用而不加司法管束，行政主体极易利用不平等地位随意侵害相对人权利，这显然“将为以后行政主体缔结合同造成困难”[5]，与以私法形式履职的行政协议初衷相背离。

　　二、行政协议单方变更或解除权行使的司法审查之法理基础

　　(一)法院行政审判权能完整性的体现

　　法院是由宪法直接创设并行使审判权的司法机关，代表国家意志行使审判权能，以国家名义裁决各类纠纷[6]。行政审判权能是行政法赋予法院的行政法律关系塑造能力，由于任何法律的作用都是有一定范围的[7]，故而行政法以受案范围标识出行政审判权的效力管辖界限。但法律对受案范围的规定足以涵盖行政审判权的存在空间，将行政审判权限定于法律允许的制度领域。由于行政审判权的要素远不止行政诉讼的受案范围，除了受案范围，还有案件管辖、审理程序、证据规则等其他要素。随着2014年《行政诉讼法》的修改，特别是最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台，行政协议的受案范围问题似乎尘埃落定。

　　但实际情况未必如此，一方面，对可诉的行政协议的范围究竟如何划定依然存在争议，另一方面，对行政协议单方变更或解除权行使的司法审查这一更为具体的问题，还没有形成共识。行政协议缔结过程中，往往相对人意思表示空间较大，因此，关于行政协议是否属于行政审判权管辖范围，曾存在过激烈争论，但由于行政协议本质上是与以私法方式行使行政权相对应的新型行政行为种类，最终还是被纳入行政诉讼之中[1]。既然行政协议已经纳入行政诉讼受案范围，那么，行政协议单方变更或解除权的行使作为行政协议不可或缺的重要内容，完全契合传统行政行为的基本特征，是典型的受行政审判权约束的行政行为。行政审判权是法院对外部行政行为进行司法审查与裁判的权力，法院之所以享有这项权力，是因为除化解纠纷和救济权利外，行政审判权还是监督制约违法行政的重要环节之一[2]。

　　行政协议单方变更或解除权的行使，是公权力引起外部行政权利、义务产生变动的原因，就此而言，行政协议单方变更及解除权的行使，理当同普通行政行为一样，为行政诉讼受案范围所包含，受法院司法审查的管辖。倘若行政协议单方变更或解除权被司法审查排除在外，行政审判权的效力范围便会存在缺口，行政审判权的完整性就无从谈起。“案件受理权、事实认定权、法律适用权、程序保障权以及裁判权等共同构成了法院审判权内部的完整权能”[3]，其中，案件受理权作为审判权启动的基本条件，负责回答法院对哪些案件享有审判权，是审判权效力范围的行政法表达。如前所述，如果行政协议单方变更或解除权不属于法院司法审查的范围，等同于审判权的效力范围存在遗漏，相应地，案件受理权的内容便存在缺失，行政审判权能自然也就不再完整。

　　(二)公私法妥协的延伸

　　行政协议自诞生之日起，有关纠纷解决适法问题的争论始终存在。行政法学者从行政协议的“公法”属性出发，主张行政协议是属于行政法上的行政行为，应当按照行政法规则提起行政诉讼。民法学者则强调行政协议的“私法”属性，认为行政协议属于广义合同的特殊形态，需要受到民事原理与规则的调整[4]。很显然，这些观点都是对行政协议法律属性的片面理解，忽视了行政协议用语的整体性，“行政合同是一种交叉边缘性法律制度，内容上兼具行政性和民事性”[5]。公私法妥协的延伸，是行政协议内部公私法混合属性达到和谐统一后，其作用范围向纠纷解决的法律适用与司法权限继续伸展的过程。

　　《行政诉讼法》及其司法解释一方面为充分保护相对人权益，在诉讼类型上确认行政协议纠纷为行政诉讼;另一方面，考虑到协议独有的合意性特征[6]，于法律适用上规定行政法与合同法交互适用，在法律适用层面展现了公私法适用的弹性妥协。行政协议单方变更或解除权，在权力外观看来是一种行政主体享有的自由裁量权，不应当受到司法权的干涉[7]，但是，既然行政协议单方变更或解除权的行使可能直接导致行政主体对行政相对人合法权益的随意贬损，这一行为一旦绕开人民法院的司法审查，则行政相对人的合法权益谁来保护?行政协议法律适用的混合规则[8]，要求行政主体在行使单方面变更或解除行政协议的权力时，不但受行政法规则对传统行政行为的管控，也应受合同法中有关合同解除规范的约束。

　　基于行政法与民法的混合适用规则，法院对行政主体单方变更及解除权行使的司法审查并不越位，具有法律正当性。同时，行政协议的公私法妥协适用，也为行政协议单方变更或解除权的司法审查提供了双重视角，更为行政权力的司法审查消除了法理障碍。当然，在行政协议单方变更或解除权行使的司法审查中，公私法妥协的延伸并不是无限度的，要以解决行政协议权利义务纠纷为目的，同时又以公私法对彼此调整范围的互相尊重为界限。司法对行政协议单方变更或解除权行使条件的审查不应局限于单一的公法规则或私法规则，在以行政法审查单方权力行使是否符合公共利益需求标准为本位的前提下[1]，还应兼顾合同法法定解除权的要求。在公私法混合适用时，也应当警惕合同法越界规范本应由行政法调整的法律关系。

　　(三)协议效力判断权的最终归属行政主体的职责大多通过行政行为实现，行政协议作为双方当事人协商一致的产物，因不具有行政行为基本特征的单方性而被排除在外。传统行政行为的排斥意味着行政协议未完全获得行政行为的全部效力，不具有一般行政行为的公定力[2]。相对人对不符合信赖利益原则的行政特权不需要预设遵守[3]，行政协议权利义务变化亦不能如传统行政行为仅由行政主体单方意思表示便足以促成。正因为行政协议在公定力方面有所欠缺，从行政法角度便不难理解，协议是否继续履行的司法审查权力最终应归于法院而非行政主体。

　　三、行政协议单方变更或解除权行使的司法审查之障碍

　　透过前述案例中典型裁判文书的类型化研究，可以发现单方变更或解除权的司法审查存在如下障碍：

　　(一)对“公共利益需求”的解释标准不统一由于行政协议始终无法同公共利益完全剥离，行政主体基于维护公共利益的需要，必要时可以打破契约的法律约束力。不同社会背景下公共利益的法律阐释有所不同，《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)出台前后，法院审核标准经历了多元化向二元化限缩的变迁过程[1]，《行政协议规定》采取日本学者宫泽俊义分类方式，将公共利益内容简便划分为国家利益、社会公共利益[2]，规定此两种利益受损才是行政主体单方变更或解除权行使的依据。公共利益的现代界定方式主要遵循卢梭的公意论与边沁的功利主义论，二者分别代表一元的意志共同体公共利益观、个人利益叠加的分布式公共利益观。卢梭将公共利益界定为抽象的共同体利益，在个人利益面前呈现绝对优势，他认为公共利益永远是纯粹而正确的理性实体[3]。

　　边沁则强调公共利益是个人利益叠加汇总，国家促进公共利益的目的在于实现最大多数人的利益[4]。公意论与功利主义论都有着高度的抽象性和片面的局限性，因此公共利益在理论上本身是一种极易陷入价值空洞的不确定概念[5]。正是由于公共利益具有的不确定性特征，法官只能凭自由心证裁量个案事实是否满足公共利益需求，“从公共利益这一抽象的法律概念到具体情形下是否出于公共利益需要这一个案化结论的得出，之间的距离只有‘一步之遥’，中间不需要再经过其他说理过程，推演步骤呈跳跃化倾向”[6]。在这种情况下，司法权扩张的危险是客观存在的。

　　(二)行政特权行使程序的合法性审查缺位

　　在法律运行过程中，实体法权力的落实离不开程序法的组织实施，实体与程序共同推进行政协议目的的达成。但在长期以来重实体、轻程序的法制环境下，对行政协议单方变更及解除权行使的程序合法性司法审查始终差强人意。与业已成熟的行政处罚法或行政许可法不同，“法定程序”是行政法对行政协议单方变更或解除权行使程序的全部规定[1]，规则的概括性为权力行使程序审查的遁逃留下较大空间。鸿远公司诉长春市净月管委会变更行政协议案中[2]，净月管委会认为鸿远公司已获补偿的房屋中存在部分违法建筑，而违法建筑不应得到房屋拆迁补偿，故通过口头方式要求鸿远公司返还违法建筑补偿款。鸿远公司质疑行政权力口头行使的合法性，故提起诉讼。

　　原审法院以行政法未对单方变更行政协议的程序要件做出具体规定为由，拒绝认定净月管委会存在程序违法。法官是法律忠诚的代言人[3]，如果仅仅因为行政法没有行政特权行使程序的具体规定，便认定单方权力行使程序合法，这与逃避行政特权的程序审查并无差异，在行政法的视域下，这种逃避甚至足以构成程序的合法性审查缺位。行政权力的行使应顺应既定的法律程序，因为程序的完整运行是权力行使足够谨慎的外在证明。“如果不将这种宏观行政程序纳入视野，则不能全面把握行政法现象，也不能在整体上保证行政过程的合法性。”[4]然而，现有规定仍着眼于一般行政行为解决，无论是听证抑或是当事人的陈述申辩程序，都缺乏对行政协议的针对性。鉴于行政权力行使程序的完满具有对抗相对人诉求的效用，因此，法院对行政协议的程序审查应当有所侧重，应重点关注行政主体订立行政协议之初的程序合法性。

　　四、行政协议单方变更或解除权行使的司法审查之完善

　　当前，我国调整行政协议的法律规范尚不健全，缺失系统全面的统一标准，因而需要建立良好的审查操作流程，使之更好地服务于审判实践。

　　(一)打破对实体法律规范机械应用的藩篱

　　目前，“我国的行政合同实体法律制度尚付诸阙如，人民法院没有充分的公法规范可以援引”[4]。在此情形下，法院在审查行政协议案件时，面临实体法律规范缺失的困扰，为了解决现有行政协议审查的实体法依据缺乏问题，相关法律规范及法院司法解释除了对行政协议无效情形做出了明确的民法指引，对行政协议案件审理适用合同法依据做出了概括性规定外，关于行政协议具体适用合同法情形仍留有大量空白，致使司法审查过于倚重行政法规则而忽视了对合同法条款的理解适用。

　　根据《行政协议规定》第十四条规定，当行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形时，原告可请求法院依合同法撤销行政协议。这一规定实现了行政协议效力判决类型与合同法的合同效力类型的公私法有机衔接。但该条款并未说明，行政协议缔结时，若相对人存在欺诈或重大误解等情形时应如何处置。由于我国行政诉讼制度对原被告诉讼主体资格的预设以及行政协议诉讼类型的法定化，行政主体作为受害人不能以原告身份起诉，进而并不当然享有上述撤销权，行政协议履行结果的不利导向也不必然引发行政主体单方变更或解除权的行使，此时行政主体合法的协议变更诉求如何得到有效回应呢?合理的行政协议赔偿范围必定是双方权益平衡的结果，行政协议任何一方的过度保护都是不可取的。

　　为鼓励行政主体依法行使行政特权，违法性有必要作为损失填补方案确定的前置要素。根据行政主体权力行使是否违法，损失弥补方式分为赔偿与补偿两种。这两种方式在损失填补的程度高低方面有所区别，而其底线的确立应顺应以相对人权益为出发点的的财务平衡标准。补偿是对相对人损失的充分填补，以实际损失的全面填补为必要限度，过多的补偿不利于行政主体权力的积极行使。赔偿不同于补偿，带有惩罚色彩，不仅要包括相对人的实际损失，行政主体还应当为行为的违法性付出代价，其代价表现应是对相对人行政协议期待利益的赔偿。

　　作者：邢鸿飞朱菲

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