海南自贸港通关便利化制度创新初探

　　摘要：通关便利化制度创新是海南自贸港实现贸易便利化、法治化的关键任务之一，对海南自贸港发展具有举足轻重的现实意义。我国当前通关便利化的主要制度范式包括全国通关一体化、关检融合以及跨境电商零售进出口通关等，这为海南自贸港通关便利化的制度创新提供了可选择的参照和要突破的具体方向。域外典型自贸港如新加坡港、鹿特丹港、迪拜港以及中国香港等成功的通关便利化制度实践也为我国海南自贸港的制度创新提供了重要启示。我国海南自贸港应在创新完善“一次申报、分步处置”通关的基础上，有特色地创新港区通关法规政策清单公示制度，有特色地创新以海关为统率的“口岸+港区内”单一窗口制度，有特色地创新港区经认证经营者制度，以将我国对标国际的海南自贸港通关便利化制度水平推向一个新的高度。

　　关键词：海南自贸港;通关便利化;制度创新

　　2020年6月，中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》是海南全面建设自由贸易港的纲领性政策方案。根据《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自贸港国际贸易发展的两大关键任务是实现贸易便利和探索法治创新。其中，贸易便利是价值定位，引领海南自贸港法治创新的方向;法治创新是手段方法，保障海南自贸港贸易便利的最终实现。事实上，域外自贸港建设以及我国前期的实践探索表明，自贸港的本质特色在于贸易便利，而法治保障以及相关的法律政策创新是自贸港建设的核心竞争因素之一。

　　①同时，“良好的法治环境也为自贸港的持续稳定发展提供了可靠保障。”②在海南自贸港实现贸易便利的进程中，最为重要的法治化制度创新之一是自贸港的通关便利化制度创新。(1)作为溯源于世界海关组织(WCO)《京都公约》专项附约四第二章的自贸港，创新高效的通关便利化法律制度本就是自贸港建设的题中之义;③(2)海南自贸港作为我国新时代对外开放的鲜明旗帜、重要的开放门户以及重要的“一带一路”国际合作平台，通关便利化制度创新有利于约束关键性贸易成本，以应对逆全球化背景下中国进出口贸易的国际压力;(3)海南自贸港肩负带动广大腹地(内地)经济发展的功能定位和历史使命，创新港区通关便利化制度，探索港区与内地海关合作和分工新模式有利于海南与内地共享贸易红利;(4)海南自贸港建设是我国经济体制改革和转变政府职能的试验田，在海南进行通关便利化制度创新，对转变我国海关职能，促进我国海关通关便利建设极具重要意义。

　　一、我国当前通关便利化的制度范式及评析

　　结合《海南自由贸易港建设总体方案》关于高效通关、减少港区对贸易要素跨境流动的制度性障碍等总体部署，海南自贸港通关便利化制度创新探索应当在甄别当前我国通关便利化制度范式优劣的基础上，探索出适合我国国情的便利化模式。

　　(一)我国当前通关便利化的主要制度范式

　　海关通关便利化的制度范式实质上是将海关通关法律制度的程序性法律要件——申报、审核、查验、税收和放行不断进行高效率的模块重组，在妥善履行海关对进出境商品税收和贸易安全管控职责的基础上，不断优化制度模式，突破传统“串联式”通关法律制度对贸易要素流动的限制，进而实现贸易的便利化发展。当前，我国已形成了全国通关一体化、关检融合以及跨境电商零售进出口通关便利化的重要制度范式。

　　1.全国通关一体化的制度范式全国通关一体化是我国海关在2014年区域通关一体化和2016年“一次申报、分步处置”改革探索基础上建立的海关通关便利化重大制度创新。根据海关总署《关于推进全国海关通关一体化改革的公告》(2017年第25号)，2017年7月1日我国正式实施全国通关一体化。这一制度范式包含两个重要环节。(1)“一次申报”。报关单位可以在全国范围内任一海关进行通关申报，一次性提交各类报关信息并完成关上税费的自报自缴。(2)“分步处置”。在海关接受报关后，报关单风险布控系统、风险分析作业系统选择查验子系统等对报关单进行安全和税收风险识别。①由海关总署设立的风险防控中心在货物放行前对货物是否存在禁限管制、侵权、品名规格数量伪瞒报等安全风险进行管控并布控现场指令;由海关总署设立的税收征管中心在货物放行后对税收风险进行管控，主要是对货物的商品归类、完税价格以及原产地等涉税要素进行核查、稽查。其中，对于经风险甄别认为存在重大税收风险，放行后难以有效稽查、核查或难以追补的，税收征管中心则实施货物放行前的税收征管要素风险排查处置。

　　2.关检融合的制度范式

　　2018年2月中共十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出“将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署”;2018年3月，第十三届全国人大第一次会议通过了国务院机构改革方案，明确了进出境检验检疫划入海关。为贯彻执行党和国家的机构改革部署，海关总署制定了《全国通关一体化关检业务全面融合框架方案》，提出了关检申报统一、系统统一、风控统一、指令下达统一和现场执法统一等“五个统一”，并于2018年8月1日实施。在关检融合制度范式中，关键是申报统一，即报关报检主体资质统一、报关报检单证统一以及报关报检系统统一。

　　根据海关总署《关于企业报关报检资质合并有关事项的公告》(2018年第28号)，进出口收发货人、报关企业以及报关人员的报关报检资质合并，其中新注册的报关企业同时备案双资质，现存的单一资质企业需要补全申报资质。根据海关总署《关于修订<中华人民共和国海关进出口货物报关单填制规范>的公告》(2019年第18号)、《关于修改进出口货物报关单和进出境货物备案清单格式的公告》(2018年第61号)以及《关于进出口货物报关单申报电子报文格式的公告》(2018年第67号)，报关单位可以凭一张报关单、一套附随单证、一组参数代码向一个申报系统同时完成报关和报检。同时，报关项目也从原报关、报检项目共计220余项精简至100余项。另外，风控、指令和执法统一。在关检融合下，海关统一对安全准入、税收以及检验检疫风险进行识别和防控，统一下达现场布控指令，同时完成口岸上原海关和检验检疫的执法统一。①

　　(二)我国当前通关便利化制度范式的优劣评析

　　在简化单证、精简流程、整合职权以及科学管控物流等方面，我国现有的通关制度范式有显著优势，但在提升通关法规政策透明度以及加强海关企业的事前事后监管等方面存在一些不足。

　　1.我国当前通关便利化制度范式的优点

　　(1)海关通关单证更加简化，流程更加精简，职权统一整合。首先，海关通关单证更加简化。在全国通关一体化中，报关单位可以省去原异地报关所产生的转关单证。在关检融合之下，报关单位可凭借一张报关单、一套法律程序和商业单证完成全部的报关和报检义务。关检融合后，报关单位申报项目也较此前分别申报约减少50%，极大地提升了通关效率。而在跨境电子商务零售进出口通关中，“三单”电子信息可直接传输给海关，当事人仅需填写《中华人民共和国海关跨境电子商务零售进出口商品申报清单》，报关单证大幅简化。其次，海关通关流程更加精简。

　　在全国通关一体化中，报关单位省去了转关以及报关企业设立跨关区分支机构的繁琐流程;同时，报关单位一次申报，海关根据风险甄别分步处置，取消了原人工审单环节，加快了通关流程的进度。另外，纳税义务人通过自报自缴完成纳税义务，税收风险防控后置于通关放行，计税、核税与查税流程更加精简。关检融合后，报关单位可以一次性通过“互联网+海关”等系统，向海关完成报关、报检的全部内容。在跨境电子商务零售进口通关过程中，海关按照个人物品实施监管，同时关上税费由电商平台等代收并于放行30日后代缴，通关效率大大提升。最后，职权统一整合。

　　2.我国当前通关便利化制度范式存在的不足

　　(1)海关通关法规政策透明度不高。海关通关的法规政策是海关通关执法以及报关单位、纳税义务人履行法律义务的依据，也是WTO《贸易便利化协定》第1.1条所列10类与贸易有关信息的法律呈现形式。根据WTO《贸易便利化协定》第1.1条的要求，从“公开”和“易获取”两个方面进一步加强海关通关法规政策的透明度，也是通关便利化制度创新的关键。事实上，我国海关通关法规政策透明度较低，主要体现在：国家海关通关的政策制定以及调整的透明度不高;海关通关制度的渊源位阶较低，许多表现为内部的政策文件;海关通关法规政策的公布速度较慢、效率不高，有关当事人获取的渠道不畅。

　　(2)海关对企业的事前和事后监管不力。我国海关当前的通关便利化制度范式一方面更加强调依托信息本位的物流管控，加快放行低风险货物，另一方面将税收风险防控后置于物流放行，最大限度地减轻税收征管对物流的限制。事实上，我国当前通关便利化制度范式的这两点优势具有划时代意义，将海关通关便利化水平推向了一个新的历史阶段。

　　二、域外典型自贸港通关便利化制度的启示

　　《海南自由贸易港建设总体方案》强调，海南自贸港建设应以借鉴国际经验为基本原则，充分学习借鉴国际自由贸易港的先进制度安排。域外典型的自贸港如新加坡港、迪拜港、鹿特丹港以及中国香港等的成功实践经验对海南自贸港通关便利化的制度创新探索具有较强的启示与借鉴意义。

　　(一)高效率的单一窗口具有较强的借鉴意义

　　新加坡港、鹿特丹港和中国香港的单一窗口建设具有代表性，对于整合口岸管理资源，优化口岸管理结构，提升进出境口岸管理效率发挥了重要作用。

　　首先，新加坡港的单一窗口(“贸易网”即“TradeNet”)为高效提供了保障。作为新加坡进出境管理的“单一窗口”，TradeNet实现了海关、口岸其他政府部门与贸易商、运输商企业之间通过电子方式交换贸易信息。海关和口岸其他主管部门通过TradeNet管控货物的移动并执行健康、安全和其他法规的要求，完成了口岸多部门管理的统一表格、统一申请、统一界面以及统一流程。与进出口(包括转口)贸易有关的申请、申报、审核、许可、管制等全部手续均可通过该系统进行并可以进行电子支付，真正便利了贸易商与运输商，提升了口岸管理的效率。①

　　其次，鹿特丹港也是运用电子信息技术(EDI)报关报检并进行口岸管理较为成熟的典范。依托于电子信息技术，鹿特丹港建立了无纸化电子报关报验系统、船舶和货运数据电子申报系统、船舶车辆的卫星定位系统、内河运输信息系统、地理信息系统、无线电通信系统等。这些电子信息系统通过港口公共电子信息平台进行电子数据的交换与共享，完成对口岸的电子化统一管理。②这实际上也是一种通过平台对接和信息共享建立的类单一窗口，以电子信息技术下达港区管理指令，极大地提升了通关与口岸管理的便利。

　　最后，中国香港的单一窗口建设也具有代表意义。香港特别行政区政府为巩固香港作为贸易及物流枢纽的竞争力，分步骤、分阶段发展贸易单一窗口。现已推出运行了第一阶段的单一窗口，即以自愿形式鼓励贸易商使用贸易单一窗口提交14类贸易文件，主要为特定受管制物品所须申请的文件。第二阶段的单一窗口拟涵盖特定受管制物品另外所须约28类贸易文件的申请，而且仍鼓励贸易企业自愿参与。在第三阶段，香港单一窗口将涵盖进出口报关单、预报货物资料及货物报告并进行技术可行性研究，以制订实施计划，最终推行功能齐全且更为完善的单一窗口。香港这种对全面单一窗口分阶段、分步骤并以自愿鼓励方式推进建设的实践值得海南自贸港单一窗口建设借鉴。

　　(二)宽松的关税政策为精简税费计征程序提供了参考

　　宽松的税收政策是域外典型自贸港的突出特征，零关税的制度设计简化了税收风险防控预计征环节，为精简进出港区商品的通关流程、实现通关便利留出了空间。首先，根据新加坡《海关法》《进出口条例》等法规，在新加坡港进口过程中，应课税商品为醉人的酒、烟草制品、机动车以及石油产品，而所有其他商品均为非应税商品，不产生关税;从新加坡港出口的货物一律不产生关税。其次，在中国香港，除酒类、烟草、碳氢油类及甲醇以外的商品均不需要缴纳关税和增值税。

　　在迪拜港，迪拜的杰贝阿里自贸区和阿联酋迪拜机场自贸区等多个自由贸易区，货物可以自由进出，货物在区内存储、贸易、加工制造均不征收进口环节关税，①进区企业生产所需的机器、设备、零件和其他必需品一律免征关税。鹿特丹港作为欧洲重要的中转港口，在其大量的中转和保税业务影响下，进出港区几乎都不会产生征收关税的问题。

　　三、海南自贸港通关便利化的制度创新设想

　　按照《海南自由贸易港建设总体方案》港区一线二线的规划设计以及法治化体系构建和贸易风险防控的思路安排，笔者认为海南自贸港通关便利化的制度创新应为：创设港区“一次申报、分步处置”的通关范式，创建海南自贸港通关法规政策清单公示制度，创立海关统率下的海南自贸港“口岸+港区内”一体化的“单一窗口”制度，创新海南自贸港经认证经营者制度。

　　(一)创设海南自贸港“一次申报、分步处置”通关范式

　　根据《海南自由贸易港建设总体方案》的部署，在2025年全岛封关运作后，海南自贸港将形成一个相对独立统一的海关特殊监管区并实现其自贸港“境内关外”的运行效果。笔者认为，在这个特殊监管区，当前的海口海关应当转化为海南自贸港海关，并配套建设相对专门化的通关法律制度。当前推行的全国通关一体化下的“一次申报、分步处置”通关制度范式具有促进便利化的制度优势，结合此前海南已经对此制度范式存在实践，因此海南自贸港的通关制度范式应在继续依托“一次申报、分步处置”的基础范式上，结合《海南自由贸易港建设总体方案》关于港区一线二线的管理规划进行制度创新，以符合海南自贸港关于贸易便利化更高标准的要求。

　　根据《海南自由贸易港建设总体方案》，“一线”作为港区与境外的分界线，“一线”进(出)境环节强化安全准入(出)监管，加强口岸公共卫生安全、国门生物安全、食品安全、产品质量安全管控，同时从海南自贸港离境的货物、物品按出口管理。“二线”作为港区与内地的分界线，货物从海南自贸港进入内地，原则上按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税。

　　而货物、物品及运输工具由内地进入海南自贸港，按国内流通规定管理。综上，如果将海南自贸港视为连结内地与境外的“境内关外”进出境缓冲区，海南自贸港实质上相当于实行进出内地的“通关后置”，即境外进入海南自贸港时，重点做好安全准入风险防控，如同“境外对境外”不视为进口，不产生关税，而从海南自贸港进入内地时则视为“进口”，原则上产生关税。由内地进入海南自贸港时视为境内流通，而由海南自贸港出境时视为出口，也要做好安全风险防控。

　　海关论文投稿刊物：《海关与经贸研究》Journal of Customs and Trade(双月刊)曾用刊名：上海海关学院学报;上海海关高等专科学校学报，1999年创刊，设置栏目有海关管理、经贸法制、税收研究、海关史、贸易救济、WTO研究等。

　　对认证企业给予通关便利化的待遇措施是海关基于企业高信用等级给予企业的一种奖励性优惠管理措施，以激励企业诚信守法，同时也贯彻了海关风险管理和合理分配资源的执法理念。细化这类优惠待遇措施既有助于激励更多企业申请资质认证，完善海关风险管理，也有助于真正对低风险的贸易企业实现贸易便利化。在将认证企业适用范围尽可能扩大到港区内与国际贸易有关企业的基础上，海南自贸港经认证经营者制度对认证企业的优惠措施方面，除了《海关企业信用管理办法》第23条、第24条规定的进出境通关优惠措施外，还可以结合港区口岸与区内政务协调化的优势，给予各类认证企业在区内商品流通过程中税收、财政、金融和外汇等优惠待遇政策。

　　作者：朱京安王海龙

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