注：本文摘自《现代经济信息》，2013年第22期，作者：陈欢，四川大学公共管理学院行政管理专业

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　　摘要：协商民主作为间接民主的一种形式，能够使公民在公共协商过程中了，充分表达自己的理由，说服他人或者转换自身利益偏好，共同商议利益分配。这个过程是理性和公平的，听证制度作为协商民主的一种实践形式，体现协商民主的价值导向和作用。听证制度经过在中国20多年的发展，虽然已经取得了一定的成绩，但仍然存在不少的问题。

　　关键词：协商民主；听证制度

　　一、听证制度是协商民主的实践形式

　　协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。听证的本质是国家机关在做出影响利害关系人的决策行为前与利害关系人进行协商的一个过程。听证制度试图改变原先政府决策过程中的“暗箱操作”现象，将公众的意见和利益导入决策机制，使政府在阳光下活动。在听证制度中，公民拥有充分的知情权、参与权和话语权，跟相关部门进行沟通、协商，表达利益偏好，使政府在制定行政决策时能充分考虑各方利益，接纳各方意见，使政策向弱势群体倾斜。就公民个人而言，通过听证制度的实践树立了对民主政治的信心，认识到民主并非是远离现实的抽象物，而是一种实际的尊重公民权利的制度考量。就社会而言，听证制度提供了一种全社会普适的公正价值体系，合理分配公民的权利和义务，使不同的利益主体拥有均等的机会。因此听证制度从根本上体现了协商民主的价值追求，彰显了协商民主的价值导向。此外，听证制度扩大了公民的政治参与，使不同利益主体在公平公开的平台中通过表达，辩论和协商使利益偏好转换，以权威替代权力，以说服替代强制，以相互信任替代互相敌视，从而达成理性共识。这样的决策体现了对民主的实质关怀，聚合了不同群体的利益，更符合民意，从而也提升了决策的合法性和执行力。听证制度的公开性原则和公民参与原则为公共协商提供了形式上的保障，也实现了协商民主的功能和作用。所以无论从价值理念还是功能来定位听证制度，它都是有效实现协商民主的一种实践形式。

　　二、听证制度实践中存在的问题

　　（一）听证代表的甄选机制不合理

　　行政决策听证的功能是为利益相关人提供一个可以表达利益诉求的途径，其价值意义就是让公众参与行政决策，实现决策的科学化和民主化，体现公共利益。因此听证代表的产生机制关系着听证会的公平和公正，也关系着听证结果的合法化和民主化。出于成本、效率等因素的考虑，现阶段我国行政决策听证制度还不能保证让每个利益相关人都参与听证过程中，因此如何选取代表，选择怎样的代表就显得尤为重要了。目前，我国还没有形成一套有效的听证会代表的产生机制和流程，在选择听证代表方面政府部门拥有绝对的主动权。就现在主要的听证代表产生的形式包括：组织者根据听证内容确定听证代表的范围、人数和人选，由本单位推荐政府代表，其他人员由组织者邀请或者在报名的人员中随机抽取而定；又或者选择一部分的人大代表、政协委员任常任代表，其他人员由组织邀请或者在报名的名单中随机抽取产生代表人选。这样的方式造成了听证代表选择标准不明确、产生过程不透明，听证代表缺乏代表性，听证代表结果不合理等问题。其次，行政决策听证代表缺乏代表性。在这个问题上，主要表现为听证代表结构不合理与听证代表难以对决策方案提出实质性的抗辩意见两个方面。听证会代表的广泛性和代表性是各方利害关系人利益得到充分表达的前提条件。然而，在实践中有不少的听证会普遍存在代表比例严重失调的现象，与听证内容密切相关的利益群体很少甚至没有自己的代表参加行政决策听证。

　　（二）听证适用范围狭窄

　　我国行政决策听证制度中关于听证范围的规定采用了概括肯定式。概括性规定不可能最大程度地将应予听证的事项概括完，且概括性规定若无明确的立法或司法解释很容易对范围界定产生分歧。从现行法律来看，我国只有《行政处罚法》、《价格法》、《行政许可》规定了部分具体行政行为适用听证程序；我国《立法法》只规定部分抽象行政行为适用行政听证。也就是说，从总体上来讲听证适用范围狭窄。

　　因为我国对听证适用范围的规定散见于不同的法律法规中，在具体行政行为领域的标准不明确、规定不统一，因此不同领域的听证适用范围也不同。行政听证仅适用于行政处罚、价格决策和行政许可等少数具体行政行为，而对于其他大多数的具体行政行为，如行政裁决、行政强制、行政征收、行政收费等都不适用。例如《行政处罚法》第42条第2款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行”，立法就将处罚最为严厉的行政拘留排除在外。我国宪法规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，人身自由权利是公民权利最基本也是最重要的一种，当公民的人身自由权受到侵犯而没有要求听证的权利时，保障公民权利也就成为纸上谈兵。此外，对于抽象行政行为的听证适用范围的立法则更加稀缺。《立法法》规定制定行政法规时，可以采取听证会的形式广泛听取意见，只解决了我国行政立法即行政法规、行政规章的制定过程的听证，而对于除行政立法以外的行政决定的制定等其他抽象性行政行为，则没有现行法律、法规将其纳入听证的适用范围。因为抽象行政行为是指行政机关制定的具有普遍约束力的，可以反复适用的规范性文件的行为，所以一旦违法将会造成比具体行政行为更大的危害。因此也更加需要扩大听证范围来规范抽象行政行为，用行政程序来进行监督和救济。

　　（三）行政决策听证制度的法律规范不健全，缺乏统一性

　　虽然自从引进听证制度以来，我国先后在不同的法律文件中对听证制度的程序和适用范围等进行了规定，但一直都没有出台一部全国统一的行政程序法，对行政决策听证的规范还散见于《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等单行法和一些行政性法规和地方性法规当中。因此，在实践中，由于缺乏对听证程序、听证范围和听证执行等方面的统一立法，导致了在现实操作中存在较大的随意性和不确定性。现行行政决策听证立法多集中于国务院法规、部门规章，地方性法规、规章及规范性文件层面，立法层次低，不同领域、不同地区的行政决策听证制度的立法原则、内容不一致，且各部门、各地区的程序规定松散无章，相互之间可能存在矛盾和抵触之处。这种制度供给上的匮乏，一方面导致了政府拥有过多的自由裁量空间，无法保证听证制度的程序正义和公民参与的均等机会，阻碍了民主政治的实现；另一方面导致了不同部门、不同领域甚至相同领域适用不同的听证制度规定，无法保证听证制度的公平性和民主性，从而降低了行政决策听证制度的效力。在西方法制较为健全的国家，都在行政程序法中对听证制度进行了统一的规定，例如，美国早在1946年制定的联邦程序法中就听证制度的详细规范进行了专项规定。这样就从根本上保证了行政决策听证制度的效力。此外，我国零散于不同法律、法规关于听证制度的规范，也不尽完备。我国《价格法》、《环境影响评价法》都只规定可以采取召开听证会形式听取意见，却未规定任何程序规则，而《行政许可法》虽规定了一定的程序规则，，但过于笼统，在实践中缺乏可操作性。

　　（四）听证主持人的定位模糊

　　听证主持人作为引导听证过程，指挥举证和质辩的关键人物，其法律地位和功能定位对于听证的公正性具有重大的影响。但是，在中国，由于未在法律上对听证主持人的独立地位进行规定，引起了在在实践中听证主持人缺乏中立性和专业性的问题。我们国家的听证主持人主要是由行政机关的负责人担任或者由政府部门指定，无法真正实现职能分离，所以其中立地位无法得到保障。因为听证主持人是由行政机关负责人担任或者由政府部门指定，无论是职能还是利益关系，主持人都与行政机关存在着千丝万缕的关系，主持人难免会受到行政机关的影响存在预设的目的和观念，在听证过程中，引导听证参加人对决策方案的价值倾向，无法做到公正和客观，其中立性和独立性自然就会大打折扣。在行政决策中，政府在一定程度上是既得利益者，而听证代表是利益损失者，指望由利益相关的政府主管部门来公平地组织实施价格听证，无异于与虎谋皮。另一方面，能够主持好一场政策听证会，对主持人的专业知识和综合素质都有比较高的要求，既需要有相关的行政管理领域的专业知识以及法律法规知识，又需要具备管理、掌控听证过程的能力。但我国目前的法律法规中并未规定对政策听证主持人的专业要求，也没有制定相应的职业培训制度，导致听证实践中听证主持人选择机制不健全、听证主持人的水平稂莠不齐，管理混乱的现象。

　　三、完善听证制度的建议

　　（一）扩大行政决策听证适用范围

　　从某个方面来说，行政决策听证的适用范围是随着一个国家民主和法治的进步而逐渐扩大的，它不可能只局限于行政行为的某个领域。我国当前对行政决策听证制度适用范围的规定只包含了政府定价、行政许可、行政立法和行政处罚这四个领域，从行政决策的实践来看，听证的适用范围则要更加狭窄，大多集中于价格听证和立法听证，其中尤其以价格听证最为突出。根据听证制度的要求，凡是涉及利益相关人的权益和利益，就应该给予相关人听证的权利。在现实生活中，有很多关系到公民切身利益的社会焦点问题都没有纳入到听证制度的适用范围以内，例如城市规划、国家重大工程建设项目确定、重要的矿山建设、教育收费和环境保护等方面都没有实行听证制度。但是这些问题都涉及到了公民的合法权益，也是社会关注的重点，如果对于这些重点民生问题无法对公民参与进行有效的回应，那政府对于公民的公信力就会下降，行政决策的执行也会受到阻挠。此外，从加快我国行政民主化改革方面来说，让公众能广泛参与行政决策的过程与政府互动，在很大程度上能提升公众对社会的责任感和对政府部门的认同感。因此在涉及到公共物品和公共服务的提供问题，关于公共利益的民生问题应该要归入行政决策听证制度的范围以内。但是扩大听证制度的适用范围也不能盲目扩张，要根据我国的实际国情，综合考虑经济基础和政治文化条件，理性的实现听证制度适用范围的扩大。

　　（二）建立听证监督和救济机制

　　任何制度的有效运行，都需要监督机制的保障。在我国，行政决策听证制度的监督形式主要为行政监督、司法监督和舆论监督。行政监督就是国家行政系统内部的监督，包括监察部门对同级行政管理部门的监督，和上级对下级的层级监督；司法监督就是人民法院通过行政诉讼、检察院通过对公务员职务犯罪行为进行侦查和提起公诉来实现；舆论监督就是公民个人、社会团体、大众舆论的监督，通过对媒体、网络等方式的运用，对行政机关提出批评、建议，对违法行为予以揭露。其中，以行政监督和舆论监督占主导地位。因为行政监督是内部监督，具有一定的封闭性和隐蔽性，对行政决策听证的监督没有法律的依据，为行政机关的监督权留下了较大的自由裁量空间，某些监督机关因为共同的政治利益对违反规定的行政决策听证行为不予以惩罚，或者只是处以较轻的行政处罚，使监督变得毫无意义。虽然舆论监督的过程更加公开、范围更加广阔，但因为舆论监督缺乏约束力，所以其实质效果并不明显，随着网络应用的发达和新媒体的发展，舆论监督起到的作用也在逐渐增大，尤其是近两年，微博的发展为公众提供了一个更方便、更快捷的平台去参与公共决策，监督政府行为。因此，要充分利用高科技带来的便利，使舆论监督发挥最大的效用，把监督视角延伸到社会的方方面面，让公共权力暴露在阳光之下，这样公民的权利才能得到真正的保障。笔者认为，应该结合不同监督方式的优势，形成一个全方位、多角度的监督体系，对行政决策听证实现广泛的、有效的监督。

　　（三）完善主持人机制

　　基于我国现行法律对于听证主持人的规定，由行政机关的工作人员组成内部听证主持人队伍。但是，主持人选拔必须经过资格认证这一制度。这方面，可以借鉴司法、会计等领域的做法，通过对报考者的资历、专业、学历等进行要求，举行统一的考试，然后对考试合格证颁发主持人资格证。这样就能从根本上确保主持人的专业性，使其有一定能力在听证过程中进行有效的引导和控制功能。同时，还要定期对听证主持人的业务进行培训，使听证主持人队伍专职化。根据我国实际情况，可以赋予外部听证主持人一定的建议性决定权。因为外表主持人具有一定的独立性和中立性，作为听证过程的主导人，对听证过程的事实、证据和代表的选择倾向具有全方位的了解，他的决定更加客观和更加真实，但是，为了防止主持人滥用职权获取不正当利益，应该限制其决定权为建议性决定权，由行政机关根据听证笔录和主持人的建议性决定权进行综合考量，最后做出行政决策。这样不仅能保证主持人对听证的积极作用，也能保证行政决策的公正。