多边主义竞争与香格里拉对话会的发展战略

　　【内容提要】通过多年的规范传播，东盟在东亚地区塑造了“防止大国干预、以东盟为中心、不参与正式多边防务合作”等规范，为西方背景的新安全制度创建设置了阻碍。东盟领导的安全合作在制度化水平、组织经验方面也具有优势。新国际制度如何建立，如何与优势制度进行非对称竞争?面对地区规范限制和制度资产不足等困难，西方背景的香格里拉对话会如何创建，采取了怎样的发展战略以对东盟的制度性权力发起挑战?

　　通过规范规避战略，香格里拉对话会以半官方身份获得东盟国家参与，进而不断提升制度化水平，并在议程设置、议题选择、对话形式等“软”规则方面为西方国家提供制度性权力。通过采取差异化竞争战略，香格里拉对话会发展国防外交以弥补地区合作空白，其采用“直接、坦诚”的对话方式，聚焦权力结构的安全话语设计，为各国提供不同于“东盟方式”的制度平台。多边主义竞争有其进程性，在功能性相似的东盟防长扩大会议建立后，香格里拉对话会继续强调差异化竞争，专注在安全理念和地区制度架构等宏观层面发挥影响力，成为美国强化权力安全观的重要平台。

　　【关键词】香格里拉对话会,非对称竞争,防务外交,国际制度创建

　　一、研究问题

　　自东盟成立以来，亚太地区发展出以东盟地区论坛(ARF)为中心，以“东盟方式”为互动规则的多边安全合作。东盟通过采取本土化域外规范、1以“东盟方式”规制中、美等大国和建设制度网络等战略，获得了地区合作中心的地位。2冷战结束后，特别是21世纪以来，美国及其西方盟国不满足地区制度中的地位，加速建设新多边制度，导致亚太多边主义竞争态势愈演愈烈。

　　有研究提出，近年来出现的亚太多边主义竞争是国家间制衡或竞争的延伸，其方法包括提出合作倡议、传播合作规范以及国际组织创建等，意在攫取东盟在地区合作中的制度性权力。3防务合作方面，东盟有不参与正式多边合作的规范和习惯。多边防务合作以非正式会议的形式被设置在东盟地区论坛下并发展缓慢。

　　21世纪初，总部位于伦敦的国际战略研究所(IISS)以非政府组织身份发起香格里拉对话会(SLD)，试图将其发展为亚太地区首个正式防长会议。但香格里拉对话会偏向权力话语，在议题设置、讨论规则、安全观塑造方面使西方大国获得制度性权力。对此，军事科学院中美防务关系研究中心原主任姚云竹提出：“参加会议的国家会出现分野。香格里拉当然还是美国和西方唱主角，以维护它们在亚太地区安全事务中的‘主导权’。”4

　　面对竞争压力，东盟于2010年建成东盟防长扩大会议(ADMM-Plus)，一定程度上改变了多边主义竞争态势。“香格里拉对话会与东盟国家举办的防务论坛存在竞争性矛盾，且香格里拉对话会讨论非合作的议题较多。”5香格里拉对话会需要做出改革以维持竞争进程和自身存在的必要性。本文研究香格里拉对话会的发展战略及其与东盟相关安全制度的互动关系，试图回答以下三个问题：

　　第一，香格里拉对话会代表着以大国为中心的多边安全合作，与东盟主导的多边主义之间在规范和制度资产积累方面呈现非对称竞争关系。本地区存在的规范对确立新制度有限制作用。面对防止大国干预、不进行正式多边防务合作和维护小国领导地位等规范，作为反映权力安全观的新制度，香格里拉对话会如何突破上述限制获得合法性和竞争力?效率方面，新制度建立初期难于组织具体合作。以东盟地区论坛为中心的多边主义安全合作经过几十年的积累，其制度资产是新制度无法比拟的。香格里拉对话会采取了哪些创建战略获得竞争力以快速打开局面?

　　第二，香格里拉对话会怎样保证提供有效的公共物品以获得地区国家参与，同时确立反映权力结构的多边规则，实现以美国等西方大国为中心的制度设计?

　　第三，多边主义竞争具有进程性，面对东盟防长扩大会议的创建与发展，香格里拉对话会成为一轨防长会议的目标落空。香格里拉对话会提供差异性公共物品受阻后，竞争力如何维持?如何重新定位并进行制度改革，以继续帮助其背后国家追求制度性权力，保证制度存在的必要性?理论层面，本文希望通过上述问题的研究，为多边主义竞争的战略选择和进程性问题提供有价值的观点和研究路径。

　　2014年，罗伯特·基欧汉(RobertO.Keohane)和茱莉亚·莫尔斯(JuliaC.Morse)提出，对现存国际制度不满的行为体，改变现存制度受阻后，组成同盟并寻求其他国际制度去挑战现存制度。1近年来国内外学界主要提出了如下几种竞争战略：1.大国提供公共物品，吸引其他国家参与。2.国际制度能够被主导国家出于私利使用。“主导国必须在公共利益和私利目标之间进行谨慎的权衡，这是支配国际制度竞争的基本逻辑。”2国际制度的排他性设计不只是在成员资格上设置阻碍，而且利用合作规则形成对主导国家利益的偏向，导致各国参与意愿和深度的差异(如TPP建立封闭贸易集团的“自由贸易”标准、“自由航行”规则服务于海洋强国等)。

　　33.制度资产借用。如发展中国家要求将联合国粮农组织和世界卫生组织的人权、生物多样性规则纳入世贸组织的知识产权谈判进程中。44.通过规范的传播从合法性方面否定现有制度，如以消除地雷为目的的《渥太华公约》对存有漏洞的《特定常规武器公约》的替代作用。15.大国利用双边关系拉拢胁迫小国参与。通过增加参与国家数量最终发展为大多边制度。2其一，与上述研究不同，香格里拉对话会的创建是大国介入地区合作的多边主义竞争。在竞争未出现前，已经确立的规范塑造了本地区合法性结构。

　　阿米塔夫·阿查亚(AmitavAcharya)称之为权利自主原则：“地区行为体创造规则的一种过程，避免更强大的中心行为体的主导、忽视、违背、欺侮，维持其自主权”，3核心是鼓励并授权(地区)自治：小国创建并领导地区制度、有限接纳并修改外来规范、维持小国集团的团结性。新制度必须规避地区规范限制，以吸引的方式赢得小国参与。

　　其二，制度主义认为既有制度在培育成员国合作习惯、增强相互信任、促进规则完善等方面积累了资源，新建制度难以与之竞争。本案例研究香格里拉对话会采取的差异化竞争战略：在安全合作的细分领域——防务制度方面与东盟多边安全合作竞争，弥补地区制度空白，这是既有研究所忽视的竞争方式。

　　其三，既有研究多关注全部或部分实现新制度对旧制度替代的案例，少有竞争导致国际制度形态持续演化的案例研究。与国际规范有生成、传播、衰退的周期类似，多边主义竞争有其进程性。规范、理念之间的竞争是初始点，国家根据理念、规范提出合作倡议。从倡议到非正式制度、正式制度，虽然并不一定严格依照此过程，但竞争存在产生、互动、直至终止等阶段，不同阶段影响制度的功能、架构和演化方式。

　　4冷战的结束为东亚多边防务合作提供了可能性。防长会议成为一个新的子领域，为新制度创建提供了重大机遇期。香格里拉对话会的建立和成长加速了东盟建设防长制度的步伐，使其在功能和效率方面应对挑战。此后，面对东盟防长扩大会议的建立，香格里拉对话会做出何种改革以保持存在的必要性，其偏向西方大国的制度安排如何激发了本地区广泛的防务制度竞争。本文研究持续性竞争性互动对亚太地区防务制度的影响，考察竞争的进程性问题，以此深化对多边主义竞争的研究。

　　二、香格里拉对话会的创建动力和机遇期

　　冷战结束后，以下三方面的因素对于香格里拉对话会创建起到关键作用：第一，权力结构与制度结构不匹配，西方国家的权力优势无法在地区制度中获取相应话语权。作为地区最重要的多边安全制度，东盟地区论坛的议题设置、决策程序、制度化方向、非东盟国家参与水平等方面的规则赋予东盟制度性权力。澳大利亚提出“亚太共同体”(APC)倡议，美国、日本等国提升东亚峰会为最高政治安全会议的倡议，1以及上述国家支持创建香格里拉对话会，都是试图以新制度对东盟领导的多边主义发起竞争。

　　合作效率方面，由于过分强调成员间共识和最低共同标准，东盟领导的多边机制进展太缓慢，难以解决本地区迫切的政治、经济和安全问题，以至于美国对冷战结束后亚洲多边主义努力评价不高。22000年慕尼黑安全会议期间，美国代表与IISS总干事约翰·齐普曼(JohnChipman)共同规划了香格里拉对话会的制度和目标，“设想的香格里拉对话会是比慕尼黑安全会议更为正式的一轨进程。”3

　　作为多边防长会议，香格里拉对话会弥补了美国亚太双边联盟体系的不足，一定程度上平衡了东盟的多边领导力，为美国在传统安全领域发挥领导作用提供了多边平台。澳大利亚是香格里拉对话会最早也是最积极的支持者之一。澳大利亚认为支持香格里拉对话会、倡导建设地区最高层次多边制度——“亚太共同体”等努力坚持了中等强国外交政策。香格里拉对话会创建初期，日本就提出建立亚太国家定期国防部长会议，把香格里拉对话会提到第一轨道上来，但遭到东盟的抵制。

　　1除上述国家外，新加坡在香格里拉对话会建立和运转过程中扮演了特殊角色。新加坡虽然是东盟成员国，但其国家利益要求联合域外国家，借用外部力量维护地区平衡。IISS在评价新加坡对香格里拉对话会的贡献时总结道：“李光耀对于香格里拉对话会与地区安全的最大贡献是他信仰地区权力平衡。”IISS在新加坡设立亚洲办公室，并将新加坡作为会议主办地，为香格里拉对话会提供了地区身份。

　　三、规范规避与差异化竞争战略

　　(一)规范规避战略

　　香格里拉对话会既要获得东盟国家参与，又要有反映地区权力结构的制度设计。为此，IISS通过规范规避战略创建香格里拉对话会：规范需要通过具体规则来明确和维护，一方面要避免直接挑战这些规则，另一方面要侵蚀规范的适当性逻辑。利用非正式化的规则并非小国独有的方式，强国也会利用非正式化规则，并与渐进的制度化方式相结合，既获得小国参与，又借此发挥领导力。

　　具体包括以下两方面内容：第一，针对“防止大国干预、不参与正式多边防务制度”等规范对大国主导的多边防务制度加以限制。香格里拉对话会由非政府组织IISS创建，采取1.5轨的半官方论坛形式，会议地址选在新加坡。1在制度的创建阶段，IISS总干事齐普曼与时任美国参议员后来成为美国防长的查尔斯·哈格尔(CharlesT.Hagel)一起讨论了制度设计，后者还为第一届论坛提供了重要支持。

　　1IISS决定采取类似慕尼黑安全会议的正式架构创建香格里拉对话会，在发起之初采取私人性质的双边与多边交流形式，无拘束地讨论国防安全核心问题而无需发布正式公报和宣言。这符合东盟国家不参与非正式国防制度的规范，也使香格里拉对话会不受东盟“舒适性”规范的约束，所有安全议题甚至领土主权、国内安全都可以探讨，具有发展全方位国防外交的可能性。新加坡作为会议主办地加强了会议的地区性，IISS拥有独立运作香格里拉对话会的权利。2009年之前的香格里拉对话会邀请新加坡领导人做开幕演讲。IISS与新加坡共同签署文件，将香格里拉对话会制度化，包括出版战略文献、设置筹备会和IISS亚洲办公室。新加坡的防务与战略研究所等科研机构是香格里拉对话会进程的重要参与者。

　　第二，培养国防外交共同体，从东盟国家内部侵蚀不参与正式多边防务合作规范：一是获取东盟国家国防部门支持，二是使国防外交常态化，使防长会议成为一种习惯和必要。IISS提出：“香格里拉对话会实际上更有雄心：建立国防部长们所需要的第一轨道的国际组织。”2

　　会议为此不断提高参与规格，发展制度化进程。2003年起，香格里拉对话会邀请各国国防部长、国防部副部长参加，2004年起邀请各国最高级别情报官员、警务官员和安全部官员参加。在5年总结报告中，IISS指出：“随着‘对话’(香格里拉对话会)制度化进程推进，各国参与程度加强，各国防长和其他高级官员形成每年参与‘对话’的固定化意识，这是‘对话’成功的标准之一。”3通过培育东盟国家国防外交习惯，香格里拉对话会“否定了错误的假设——该地区不适合举办部长级多边论坛”。4

　　(二)差异化竞争战略

　　多边主义竞争带来差异化：一方面，服务于不同国家集团，建立偏向其主导国家利益的规则;另一方面，利用其背后国家的资源优势，针对对手不足，如效率低、功能缺失等方面进行竞争。

　　第一，香格里拉对话会成立之初亟需美国的帮助以打开局面。2002年是香格里拉对话会召开的头一年，在美国议会代表团和国防部副部长保罗·沃尔福威茨(PaulWolfowitz)参与后，香格里拉对话会获得其他国家的高规格参与。

　　第二，双边与多边并存的议程设置。作为新制度，提高参与水平和影响力是首要任务。双边会议是最容易达成协议的形式，其效率优势是各国积极参与的基础。香格里拉对话会聚集了区域内主要国家的国防官员，为密集的双边会议提供便利，会议为各国提供高度私密空间，确保自己不介入双边会谈。例如2015年香格里拉对话会会议期间，与会国家共进行了100多个双边对话。IISS利用美国及其盟国的双边网络，借助双边对话提高参会水平。

　　双边与多边并存的议程设置，补充并放大了美国轴辐体系的权力。双边或三边会议有利于大国向小国施加影响，也有利于美国及其盟国聚合立场，以在多边会议上形成话语合力。每年会议期间，第一次全体会议由美国防长做主题演讲并回答问题，独占一个会议环节，之后召开的全体会议由多个发言人做演讲并回答问题，凸显了美国的特殊地位。多边会议上，各盟国强调对美国亚太战略的配合。

　　自2012年开始，美、日、韩在会议期间举行的三边会议常态化，并召开美、日、澳三边会议，借香格里拉对话会多边场合对热点问题发布立场。如2014年，澳大利亚参议员戴维·约翰逊(DavidJohnston)提出：“美国、澳大利亚与日本对破坏南海与东海稳定的单边行为表示关注。”1

　　第三，议题选择贴近美国利益，主办方引导、塑造多边话语。与主权、领土相关的传统安全议题，如果在东盟主导的制度合作中提出，会遇到照顾各方“舒适度”规范的阻力，东盟国家对会后多边立场的表述有决定权。但在香格里拉对话会，美国获得了主场优势。姚云竹指出:“在近几年的‘香格里拉对话会’中，美国利用自己的话语优势和事先设计好的语言，以‘扣帽子’的方式强行建立起一个指责中国‘破坏地区既有秩序’的语境。”2

　　而会议主办方IISS在尽力帮助美国创建这种语境。2012年美国提出的议题为“美国重返亚太”，主办方设置“保护海上自由”“威慑与地区稳定”议题紧随其后。2014年，美国设置的议题为“美国对地区安全的贡献”，主办方设置了“管理地区紧张关系”“地区强国对亚太地区和平与安全的看法”等。

　　会议期间，日本首相安倍晋三发表的主旨演讲，一方面为日本“国家正常化”铺路，另一方面强调国际法对于解决海上安全问题的重要性，提出中国国防需要更加开放和透明。会议过程中美国、日本、澳大利亚举行三边会议，美国和澳大利亚表达了对日本的支持。

　　1针对中国代表提出的日本对历史问题的态度、南海领土争端中的历史性因素等问题，在会议总结发言中，IISS总裁齐普曼表示会议聚焦两个主题，一是遵守国际法，二是在军事上更加透明。他说：“尽管听到大量关于历史问题的讨论，但论坛的主流话语是面向未来。”22015年会议上，美国表示中国的“领土声索”造成地区军事化、误解甚至冲突。IISS声称无论是全体会议还是问答环节，“2014年和2015年香格里拉对话会的讨论尤为集中于中国在海上问题以强硬姿态索求他国家利益造成的后果。”3

　　会议主持人齐普曼表示支持南海问题的国际仲裁，指责“某些人”回避香格里拉对话会、回避南海问题的争论：“进行国际仲裁是最后无奈为之的手段。如果国际仲裁作为最后的手段避免了战争……在这里用外交手段解决争议而不使用武力,没有某些人认为的那样可怕。”4在2016年香格里拉对话会会议上，美国批评中国在南海的行为导致自我孤立的境地，并表示支持南海仲裁。IISS在会议总结中指出：“国际仲裁加剧了中国在过去12个月持续的领土声索，因此香格里拉对话会加强关于岛礁建设、军事设施建设的讨论。”5

　　四、东盟的应对与差异化竞争的强化

　　面对挑战，东盟多次拒绝了IISS及其支持国家将香格里拉对话会发展为正式制度的要求，1并加速建设东盟防长扩大会议(ADMM-Plus)，确保地区防长制度以东盟为中心。2010年10月，ADMM-Plus成立，成为“东盟成员国与8个联系国关于地区安全问题的最高层次的部长级国防与安全协商、合作机制。”

　　2ADMM-Plus坚持东盟的非干预、决策一致性、尊重国家主权等合作原则。由东盟国家担任东盟防长会议(ADMM)及ADMM-Plus的主席国，加入ADMM-Plus需向ADMM主席国申请，经所有东盟国家同意。ADMM-Plus以东盟的安全观为指导，强调非东盟国家发挥“能力建设”作用，弥补东盟国家在地区安全、特别是非传统安全方面的能力不足，3成为东盟领导地区防务合作的有力工具。东盟上述努力使竞争进入新阶段。作为地区最高层次的防务制度，“东盟创建ADMM-Plus与香格里拉对话会构成了零和性质的竞争关系。”

　　4香格里拉对话会发展为正式制度希望渺茫。竞争性互动使香格里拉对话会需要调整定位与制度架构，维持大国对其投入资源。ADMM-Plus的成立，使香格里拉对话会多年来培育的国防外交共同体在ADMM-Plus领导下展开合作。ADMM-Plus是从提出合作倡议到落实合作的正式制度。相较之下，因其非正式制度形态，香格里拉对话会的具体合作由相关国家在论坛外落实。五、结语国家间竞争有多种类型，如大国争霸、大国与小国之间非对称博弈等。研究多边主义竞争也需要对竞争关系进行分类总结。

　　本文研究了新制度如何与既有制度进行非对称竞争的问题。面对既有制度在合法性和制度资产方面的优势，香格里拉对话会通过规范规避战略，以半官方的制度形式获得东盟国家参与，进而不断提升制度化水平，并在议程设置、议题选择、对话形式等“软”规则方面为西方国家提供制度性权力，对东盟领导的亚太多边主义提出了挑战。

　　香格里拉对话会采用的差异化竞争战略有两个方面内容：一是竞争亚太安全议题治理权，这是竞争的主线;二是发掘并抢占新的议题领域或次领域——多边防长会议，这是获取竞争力的捷径。但随着竞争的发展，双方都会在新的治理领域加强制度建设，甚至出现更多参与竞争的新制度。除ADMM-Plus外，雅加达国际防务对话会、首尔防务对话、香山论坛都对香格里拉对话会提出了竞争。

　　此时，IISS对香格里拉对话会进行新定位和改革：谋求在安全理念层面塑造地区合作，影响地区安全制度的宏观架构，强化差异化竞争战略，确立传统安全论坛的定位，强化权力安全观在东亚地区的影响力，以寻求西方大国的支持。差异化竞争战略也可运用于良性竞争互动。近年来，中国通过创建国际制度、改善全球治理的努力在一定程度上被解读为多边主义竞争。

　　如何引导竞争进入良性轨道以实现公共物品有效供给，而不是针对制度性权力开展排他性竞争，成为竞争战略选择的最重要问题。基欧汉等人提出竞争导致制度繁杂、重叠与无效，对竞争抱有悲观态度。中国创建亚洲基础设施投资银行(简称亚投行)，即是在多边开发银行全球治理的子领域——基础设施投资领域，实现了与亚洲开发银行、世界银行的差异化竞争。随着亚投行影响力的提高，世界银行和亚洲开发银行参与了亚投行发起的大量联合融资项目，制度间良性互动进程得以展开。

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