加快探索建立草碳汇交易市场

　　摘要:草原保护关乎我国生态安全，关乎农牧业发展，关乎民族团结和边疆稳定。我国草地面积广阔，草碳汇潜力巨大。在碳交易市场中开辟碳汇板块，探索建立草碳汇交易市场，对加快草原生态建设、缓解减排压力、统筹山水林田湖草系统治理、实现生态产品价值、优化资源配置等具有重要意义。

　　探索建立草碳汇交易市场，应尽快将草碳汇交易作为环境治理和生态保护市场体系的重要组成部分纳入国家生态文明制度建设规划中，加快研究制定草碳汇交易相关的法律法规标准体系，选取草原大省开展草碳汇交易市场建设试点，利用碳排放权交易市场推进草碳汇交易市场建设，加快建立健全草碳汇统计、报告、监测、核查、评价、考核、监督等支撑体系。

　　关键词:绿色发展,草碳汇,交易市场

　　草原是我国重要的生态资源，保护好建设好草原不仅关乎生态文明建设，还关乎脱贫攻坚、民族团结和边疆稳定。然而，我国草原生态保护欠账较多，草原生态系统仍很脆弱，草原生态保护形势依然严峻。目前，国家和地方政府的财政投入仍难以满足草原生态建设的需求，需要多种市场主体共同参与到草原保护和建设中来。

　　习近平同志在党的十九大报告中指出，要统筹山水林田湖草系统治理。《国家林业和草原局关于促进林草产业高质量发展的指导意见》(林改发〔2019〕14号)指出:“实施林草碳汇市场化建设工程，完善碳汇计量监测体系，加快发展碳汇交易。”因而，有必要在碳交易市场中开辟碳汇板块，加快探索建立草碳汇①交易市场，助力我国草原生态建设和保护。

　　一、建立草碳汇交易市场意义重大

　　(一)我国草地面积广阔，草碳汇潜力巨大

　　我国草地面积广阔。我国天然草原面积约为3.9亿公顷，占全球的12%，位列全球第一。草原是我国面积最大的陆地生态系统，覆盖了约2/5的陆地面积，草原面积分别是耕地、森林面积的2.9倍、1.9倍。此外，我国非草原地区还有大量的草坡、草坪、草本农作物等。草原主要分布在西藏、新疆、内蒙古、青海、甘肃等北方旱区和青藏高原区，这些地区的草原面积占全国的比重超过70%。这些地方是我国的江河源头区、生态脆弱区、边疆地区和重要生态屏障区，保护好这些地区的草原对保障国家生态安全具有重要意义。

　　草原是重要的碳汇载体。长期以来，有学者认为草原植物被家畜采食后又变成二氧化碳排向大气，没有稳定的生物累积量和固碳效果，是碳源而非碳汇。而实际上草原植物发达的根系可时刻与土壤进行物质循环和能量交换，能在土壤中积累大量有机物质，同时草原因“一岁一枯荣”而产生的大量枯落物可形成厚厚的泥炭或腐质层，产生碳汇。此外，我国约1/3的草原由于坡度大、交通不便等因素不能用于放牧，可放牧的草原也有大量不可食用的牧草，由此也可形成碳汇。

　　我国草碳汇潜力巨大。种草、改变经营方式等途径可带来巨大碳汇。首先，种草可改变土地类型并增加固碳能力，若将荒漠化土地全部恢复成草地，每年可新增碳汇5亿～10亿吨。其次，我国中度和重度退化草原面积仍占1/3以上，通过实施禁牧休牧、草畜平衡等方式恢复草原固碳能力，可新增碳汇约40亿～60亿吨，约为植树造林新增碳汇量的1.4倍①。

　　第三，在单位时间、单位面积内，草可以反复收割，其吸碳固碳能力比树强。例如，据测算，在同等条件下，5年时间，中南林业科技大学雷学军教授发明的“速生碳汇草”固碳量是榕树的100倍，通过新技术将速生碳汇草开发成砖头等耐用产品和新材料，可以将草碳汇有效封存在人类能长期使用的物质材料中，从而新增大量碳汇[2]。

　　(二)有助于缓解减排压力，为排放大户开辟新的绿色发展路径

　　2018年我国碳排放总量较上年增长超过2%，我国实现2030年二氧化碳达峰排放承诺面临较大压力。已有的节能减排、碳排放权交易等措施不能完全实现减少二氧化碳排放的目的。与此同时，过去十年多来我国植树造林工作已覆盖绝大多数荒山荒地，新增森林碳汇潜力有限。草原具有很强的吸碳固碳能力，草原保护和生态修复、非草原地区种草等可新增巨额碳汇，从而有效缓解我国碳减排压力。草碳汇交易可为排放大户降低绿色发展成本。

　　2015年，中国在巴黎大会上承诺将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值，国际碳减排承诺给火电、煤炭、钢铁等碳排放大户带来了一定的减排压力。升级改造、碳捕捉等减碳措施的每吨固碳成本高达上千元，大大提高了企业的成本。而碳汇交易给碳排放大户提供了更低成本的完成减排任务的路径和方式。草原固碳成本约为200元/吨，森林固碳成本约为450元/吨。碳排放大户通过种草或购买草碳汇的减碳成本不足工业减排措施的五分之一，具有较高的经济效益[3]。因此，加快探索草碳汇交易将为碳减排开辟一条新路。

　　(三)有助于加快草原生态建设，为种草护草主体提供新的动力

　　党的十九大报告指出，要统筹山水林田湖草系统治理。草原在山水林田湖草系统治理中具有重要作用。草原是黄河、长江等重要江河的发源地，长江水量的30%和黄河水量的80%直接源自草原。同时，草原是重要的动植物物种资源库，分布着数千种植物和上万种动物。然而，我国草原生态保护欠账最多，总体恶化局面尚未根本扭转。草原是我国山水林田湖草系统治理的重要短板。

　　一方面，我国草原多位于青藏高原等江河源头区，这些地区人迹罕至，生态环境脆弱，保护难度较高，资金需求较大。另一方面，过度放牧、开矿等行为导致大量优质草原消失，很多草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化等现象，草原生态功能严重下降。

　　草原逐渐成为我国沙尘暴的主要源头，其植被覆盖度的高低直接关系沙尘暴的强度和大气环境质量。近年来，我国加大了对草原生态建设的投入力度，但这方面的投资大、周期长、见效慢、资金缺口巨大。以内蒙古为例，每年草原生态建设实际投入总金额约为8亿元，但资金需求约为50亿元，资金缺口巨大[4]。

　　草碳汇交易可为种草护草主体带来收益，提高其草原生态保护和建设的积极性。只有为种草护草者开辟更多融资渠道，才能实现草原的可持续发展，而草碳汇交易是重要的融资渠道。按目前碳市场价格，种草护草者可通过碳汇交易获益150元/公顷，约为生态补偿标准的1.5倍，并且随着碳价的提高，草碳汇交易的经济效益将进一步增加。当牧民看到通过草碳汇交易可换取财富时，就会更积极地投入到草原保护和建设中。草碳汇交易，一方面可有效改善生态环境，另一方面可解决部分农牧民的就业难题。

　　(四)有助于实现生态产品价值，提高全社会资源配置效率

　　草碳汇交易可为实现生态产品价值提供新的市场途径。草原可以提供多种生态产品，包括草、牛、奶等物质产品，旅游等服务产品，以及固碳释氧、调节气候等调节服务产品。其中，草原提供的物质产品和旅游文化服务产品可以通过市场交易、产业化经营等途径实现价值。但草原的防风固沙、固碳释氧等调节服务功能主要依靠财政补贴等政府途径实现价值，仍缺乏有效的市场途径。草碳汇交易可以为实现草原调节服务价值提供新的市场途径。

　　草碳汇交易可提高全社会的资源配置效率。当前，我国工业企业主要分布在东南沿海地区，技术减排潜力日益减小，碳减排成本却快速上升。西北内陆地区拥有大面积的草原区，面临发展和保护的两难选择。在草碳汇交易市场中，边际减碳成本较高的东部碳排放大户可通过购买西部欠发达地区的草碳汇降低自身成本，西北草原保护者和建设者可以通过售卖草碳汇获得可观的经济收益。通过草碳汇交易，全国各地可发挥各自优势，实现宜草则草、宜工则工的布局，从而提高全社会的资源配置效率。

　　二、借鉴其他生态环境交易市场建设的经验

　　我国的碳交易市场主要通过碳配额控制重点排放单位的碳排放量，并通过交易提高碳减排效率。该市场可以约束排放大户的碳排放行为，却无法有效激励吸碳固碳主体增加碳汇。已有碳汇项目主要通过抵消机制参与碳交易，碳汇成交量比重不足0.5%，超过70%的碳汇项目是森林碳汇。当前，我国草碳汇交易尚处于探索阶段，仍未有草碳汇项目进入碳市场交易[5]。

　　青海省正在开展三江源高原草地碳汇研究，内蒙古自治区成立了内蒙古碳汇评估研究院。政府、企业和公众对草碳汇重要性认识还不到位，草原基础数据仍较薄弱。在探索建立草碳汇交易市场中，我国需要充分借鉴排污权交易、林权交易等已有市场建设的经验。

　　(一)规则先行

　　与商品交易市场不同，生态环境交易市场属于创建性市场，需要政府在法律上明确产权、提出要求等。如我国在推进排污权交易过程中，先后出台了很多法律、法规、规划和指导意见，包括《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)、《国家环境保护“十二五”规划》《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(国办发〔2014〕38号)、《大气污染防治法》《水污染防治法》等。因此，建立草碳汇交易市场，也需要规则先行，制定相应法律、法规、标准、政策等。

　　(二)开展试点

　　我国在推进排污权、碳排放权、林权、水权等生态环境交易市场建设过程中均积极开展了地方试点。以排污权交易为例，我国从2007年开始试点排污权交易，至今已覆盖超过28个省市。试点区域由于经济水平、社会条件等不同，排污权交易市场的机制也有所不同，但都形成了通过行政手段明确一级市场确权、通过监督监管条例明确二级市场交易规则等经验。因此，探索建立草碳汇交易市场也可以先开展地区试点，总结经验后进行推广。

　　(三)突出重点

　　以碳排放权交易为例，2011—2017年，我国在七省市试点中均将碳排放重点企业列为重点减排对象。在建立全国碳排放交易市场过程中，我国以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，将逐步扩大到石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、航空等其他高碳排放行业。因此，探索建立草碳汇交易市场，也需要明确重点，选取重点区域、重点类型草碳汇，优先开展草碳汇交易的相关工作。

　　(四)夯实基础

　　生态环境交易市场需要有完善的支撑体系，以保障交易的平稳与公平。以排污权交易为例，排放企业排污量核查、排污权初始分配、交易监管等是维护市场公平竞争秩序的重要内容。在国家环保部门的排污量审核、监控、报告体系之外，我国多数试点地区形成了地方排污权交易市场监测审查制度。因此，探索建立草碳汇交易市场，也需要建立健全统计、报告、登记、监测、核查、评价、考核等制度。

　　(五)分步实施

　　建设生态环境交易市场具有探索性、创新性，难以一蹴而就。以碳排放交易市场为例，我国分三步推动建立全国碳排放权交易市场:2014—2015年为准备阶段，主要完成碳排放权交易市场基础建设工作;2016—2020年为运行完善阶段，主要完成配额分配、市场启动、稳定运营等工作;2020年以后为稳定深化阶段，将进一步增加交易产品，发展多元化交易模式。建立草碳汇交易市场也是一项复杂的制度创新，需要借鉴已有经验，设立不同阶段的目标，分步有序推进。

　　三、建设草碳汇交易市场的政策建议

　　(一)将草碳汇交易市场纳入国家生态文明制度体系中

　　探索建立草碳汇交易市场，可以为草原生态建设开辟新的融资渠道，可以缓解减排压力，可以优化资源配置等。因此，迫切需要从国家生态文明建设的高度来明确草碳汇交易市场的地位，将建设草碳汇交易市场纳入生态文明制度建设的“四梁八柱”中，作为环境治理和生态保护市场体系的重要组成部分。与此同时，还需要将建设草碳汇交易市场纳入经济社会发展总体规划中，提高政府、企业和公众对草碳汇的认知，为草碳汇项目的开发和市场交易提供保障。

　　(二)着手研究制定草碳汇交易的法规、标准和指导意见

　　制定和完善草碳汇交易市场的相关法律、法规和标准。一是完善《草原法》，新增草碳汇确权、草碳汇交易法律要求等内容。二是推进草碳汇交易法治化，在《碳排放权交易管理条例》中对碳汇交易各方的权利义务和法律责任等明确规定，确保草碳汇交易有法可依。三是推动草碳汇评估法治化，建立官方评估制度，对草碳汇交易相关的经济活动进行审查和评价，出台草碳汇相关的计量和实施标准。四是针对草碳汇交易出台国家层面或部门层面的专门指导意见，明确建设草碳汇交易市场的指导思想、原则、目标、重点任务和保障措施，为建设草碳汇交易市场提供方向指引。

　　(三)尽快开展草碳汇交易市场建设试点

　　尽快出台草碳汇交易市场建设的试点方案，选取内蒙古、青海等草原大省和其他人工种草做得较好的地区或基地作为试点地区，试点内容可包括4方面。一是加快探索草碳汇核算方法学。试点地区可重点关注种草、草地经营、草产品封存等三类草碳汇项目核算方法学。

　　二是加快探索草碳汇项目运行机制。在试点地区开展草碳汇项目的申报、核查等，解决草碳汇交易环节中可能出现的问题。三是探索草碳汇交易机制。探索建立草碳汇交易平台，制定草碳汇量核证、一级市场交易、二级市场交易流程，探索通过金融资本推动碳汇项目扩张的途径。四是探索建立草碳汇交易的政府管理体制。试点地区探索成立或明确草碳汇交易政府管理部门、交易平台公司等，探索制定草碳汇交易的监管制度和财税等配套支持政策。

　　(四)利用碳排放权交易市场推进草碳汇交易市场建设

　　碳汇交易市场是碳交易市场的重要组成部分，碳汇可通过抵消机制、碳中和机制等途径进入碳排放交易市场。草碳汇交易是碳汇交易的重要内容，草碳汇交易市场建设需依托现有的碳排放权交易市场。目前是我国建设全国性碳排放交易市场的关键时期，交易规则、监管制度等正在形成。因此，探索建设草碳汇交易市场需要抓住这一机遇，推动将草碳汇项目纳入碳排放交易体系中，在碳排放交易相关条例中明确碳汇项目的交易途径和方法，提高碳汇交易在碳排放交易市场中的地位。

　　(五)加快建设草碳汇交易市场的支撑体系

　　建设草碳汇交易市场是一项复杂的系统工程，需要建立起一整套支撑体系。一是建立草碳汇交易体制机制。明确草碳汇交易管理机构，建立草碳汇监测、验证与认证机构，形成政府、企业和公众参与的三方监督机制，构建完整的草碳汇统计、报告、监测、核查、评价、考核和监督体系。二是加快专业人才培养。加大草碳汇市场开发等专业人才的引进培养力度，加快培养草碳汇方面的碳基金、碳信用、碳交易、碳评估等专业人才。三是夯实草碳汇信息基础。建立健全草原地上地下监测体系，逐步建立起草碳汇信息库，形成各地区的草碳汇基准账户，为草碳汇交易市场发展提供信息支撑。

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