我国城镇3岁以下婴幼儿机构照护供需状况研究

　　[摘要]婴幼儿照护负担严重削弱了“全面两孩”政策的实施效果。两孩需求和育儿焦虑的冲突使得家庭和社会对婴幼儿照护服务的需求不断扩大。通过知网数据库、百度学术、谷歌学术等学术搜索引擎进行文献检索和数据的收集，从供给和需求两方面对与婴幼儿照护服务相关的文献及资料进行整理和归纳，并对我国婴幼儿机构照护的供给和需求状况进行描述和测度。研究发现，我国婴幼儿照护服务存在供需缺口巨大、照护机构模式单一、师资力量不足、行业标准和政府监管缺失等问题。在规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构的同时，需要配置一系列的福利支持政策和灵活多样的照护方式来为家庭照护提供支持。

　　[关键词]婴幼儿;照护服务;家庭照护;社会政策;全面两孩政策

　　0～3岁是儿童生理发展、心理发育最迅速的时期，是人全面发展的开端。俗话说“三岁看大”，0～3岁婴幼儿的健康成长，事关千万家庭的切身利益和我国未来人才的培育。但是随着城市化、市场化的发展，人们生活节奏越来越快，工作家庭难以兼顾，导致家庭和社会对3岁以下婴幼儿机构照护服务的需求不断扩大。尤其是全面两孩政策放开后，两孩需求和育儿焦虑的矛盾更为突出。

　　目前机构照护服务的缺乏严重制约了生育意愿，据调查有60.5%的家庭因为缺少婴儿照护人而不愿生育两孩[1]。党的十九大报告将“幼有所育”列入了“保障和改善民生”的重要内容，有力地引导了婴幼儿照护服务向产业化、社会化和规范化方向发展。2019年6月，国务院发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，更是明确提出要加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构。目前国内关于3岁以下婴幼儿照护服务的研究文献相对较少，3岁以下婴幼儿照护服务需求和供给状况，以及照护行业发展存在的问题不够清晰，而这正是本文拟解决的核心问题。

　　一、文献筛选与研究回顾

　　2019年5月，我们通过中国知网、百度学术、谷歌学术等搜索引擎进行文献检索、筛选和分析。检索关键词为0～3岁托育服务、婴幼儿照护服务、3岁以下婴幼儿托育，语言为中文。文章发表时间的搜索范围设为2000年到2019年。初步搜索到与“3岁以下婴幼儿照护服务”相关主题的文献共有3150篇。然后通过文章题目和摘要进行简单筛查，剔除与婴幼儿照护服务无关的，或没有介绍婴幼儿照护机构供给与需求状况的文献，得到73篇。

　　再进一步剔除内容重复，没有具体数据支撑的文献，最终确定符合要求文献53篇，其中主要描述国外及我国台湾、香港地区照护服务状况的文献有10篇，因此，与境内婴幼儿照护服务相关的文献有43篇。知网数据库统计结果显示，近年相关文献数量呈现上升趋势，可见社会对“3岁以下婴幼儿照护服务”的关注度越来越高。与婴幼儿照护服务有关的现有研究，主要包括理论基础分析和发展现状介绍两方面。在理论基础上，我国学者多是将婴幼儿照护服务纳入公共管理的范畴，利用公共服务的基本理论探究照护服务的供需关系。如杨菊华根据供给侧改革和供需关系的理论模式，将现有的婴幼儿照护服务行业分为均衡与非均衡等类型，并提出面对公共服务供给不足的问题，我们不仅要增加“量”的供给，还要创新服务提供方式[2]。

　　杨雪燕等人则从公共服务的理念、项目、方式、规范、机制、政策和效果七个方面构建了新公共服务理论框架，将中国3岁以下婴幼儿托育服务分为政府主导、市场主导和企事业主导三种模式，并提出照护服务政策和管理的缺席是我国照护服务存在的主要问题[3]。在发展现状方面，主要包括国内外发展经验的总结和我国各地照护服务的供需状况以及托幼机构的质量评价。其中关于国内外发展经验的研究，既有对不同国家婴幼儿照护行业体系与成效的探讨[4-6]，也有具体的婴幼儿照护模式如家庭式托育[7]、公益性早期教育[8]等在不同国家的发展差异研究。

　　关于我国婴幼儿照护现状的研究，有利用十城市调查、四省市调查数据进行区域发展状况的研究[2]，也有对上海、南京、广州等相对发达城市具体的政策实施、供需现状以及发展建议的介绍[9-10]。托幼机构的质量评价方面，由学者提出将“课堂互动评估系统”作为主要工具，可以对婴幼儿机构照护服务的质量进行有效评估[11]。总体而言，现有对我国婴幼儿机构照护供需状况的研究，由于研究范围的差异和测度标准的不统一，无法准确全面地描述我国婴幼儿照护服务的发展现状。本文通过对现有文献和数据资料的梳理，详细地阐述了我国机构照护的需求与供给状况，并对照护服务市场需求量、产值大小、从业人员数及配套产业等进行了测度，最后根据研究发现阐述了相应的政策建议。

　　二、国外及我国台湾、香港地区3岁以下婴幼儿机构照护发展现状

　　国外3岁以下婴幼儿照护服务行业发展相对较早。自19世纪工业革命开始，欧洲工业化大生产增加了婴幼儿看护需求，德国、法国的托育服务机构应运而生[12]。二战之后，随着西方婴儿潮的爆发，托育机构得到进一步的发展。近年，随着发达国家及地区福利水平的提高，婴幼儿照护服务发展也日趋完善[13]。2017年经济合作与发展组织(OECD)发布的报告《强势开端2017：早期教育发展关键指标》显示，2005—2014年10年间，在OECD国家正规托幼服务机构中，3岁以下儿童的入托率从26%增至34%。①2016年，成员国婴幼儿平均入托率约为33.2%，其中有近10个国家的入托率高于50%，丹麦入托率高达61.8%，瑞典达到了55%。②韩国和日本婴幼儿照护服务发展态势也较好，3岁以下儿童入托率分别为53.4%和22.5%。

　　③我国台湾地区也较早开始大力发展婴幼儿照护服务业。2012年，台湾就积极实行“托幼整合”改革，一方面广泛采用公办民营的形式，大力推动公办托育中心的发展;另一方面也不断规范民办及个人托育中心的发展。具体的托育模式，按照环境不同有托婴中心、托儿所、居家式保姆服务和社区公共托育家园服务;按照托育时间可分为全日、半日、日间和临时托育;按照特殊需求可将照护服务划分为生病孩童、身心障碍孩童和其他需求[14]。可见，台湾地区托育服务体系已较为完备，能有效满足多样化的托育需求。我国香港地区的幼儿中心类型多样、服务质量较有保障。其托育服务中心已建有600多家，营利性与非营利性机构并举发展。同时大力提供居家式保姆服务、社区托管中心来支持家庭照护。

　　另外，针对弱势家庭，香港还设置了相关的费用减免机制，倾斜照顾弱势家庭。对社区保姆进行集中的培训和管理，照护服务质量较高，监管较为统一。国外及我国台湾、香港地区的照护服务已形成了较为完备的发展体系，其发展经验有以下几点值得借鉴。第一，有较为详实的照护服务法规作为法律支持。如美国政府在2002年颁布的《不让一个儿童落后法》保障了婴幼儿托育服务的经费投入。第二，设立专门负责婴幼儿照护服务管理的行政机构，进行统一的标准制定及管理。如瑞典在教育部门下设立了综合早期保育和教育机构进行管理，并出台了国家统一的教育保育课程，整合共建了师资队伍。分工明确、执行高效的行政机构设置是发达国家托育服务事业发展的主导和推动力量。

　　第三，打造全方位、多层次的照护服务体系。婴幼儿照护服务机构包括公立和私立机构。大部分发达国家和地区都构建了“机构照护和家庭照护”相结合的照护模式。其中以社区为依托的照护方式尤为值得借鉴。如日本、丹麦等国家，在社区设立托育机构，让有育儿经验的人担任临时妈妈，为有婴幼儿的家庭就近提供便利的托育服务[15]。完善的婴幼儿照护发展体系满足了居民全方位、多层次的托育需求。第四，重视托育服务的专业化和规范化，利用信息技术构建信息平台，建立监测评估系统。发达国家大多建立婴幼儿照护服务的监管和培训机制，以保障从业人员和机构的专业性。

　　三、我国城镇3岁以下婴幼儿机构照护需求分析

　　当前，我国各地婴幼儿照护服务需求量巨大。在“职业经理人”式育儿、“丧偶式育儿”屡见不鲜的现代社会，职业发展和育儿责任成为女性的两头重担。这不仅刺激了家庭对照护服务的需求，而且使得这种需求逐渐成为刚性的、重大的民生需求[16]。

　　四、我国城镇3岁以下婴幼儿机构照护供给分析

　　相较于发达国家和地区，我国各地的婴幼儿照护服务行业发展较为缓慢。当前，我国婴幼儿照护服务行业总体的特点是：机构数量严重短缺，服务类型单一，专业从业人员不足，行业标准未统一，相关法规缺少。

　　五、结论与建议

　　(一)打造灵活多样的婴幼儿照护服务

　　网络3岁以下婴幼儿照护服务应当由政府、企业、社区和家庭共同建设，以提供多样化、多层次的照护服务，逐步形成以公办机构为示范，以社会力量兴办为主体，以私人提供的家庭化照护服务为补充的发展格局。首先，发展多种形式的照护服务。依照护服务属性，可分为机构照护和家庭照护。其中机构式照护包括幼儿园托班、公立及私营的托育服务中心、早教机构、企事业单位开设的亲子园，以及个人或机构以社区为依托建立的家庭托儿所、社区“共享妈妈”等。家庭照护方式主要有保姆照护、亲戚家庭式托育、隔代照护、家庭互助式托育、母职助理等。主要照护地点为家庭、亲戚或邻居家。按照照护服务时间，可分为全日制照护、半日制照护、临时照护。

　　其中，全日制照护方式又可分为月托、半月托、周托等寄宿模式，也可选择日托非寄宿模式。半日制照护强调机构与家庭相结合的照护方式。临时照护主要是以社区为基础依托单位提供的相关服务，如计时托管、假期托管、喘息服务、课后托管等，具有灵活性和针对性，可以很好地与家庭式照护服务协同发挥作用，满足人们多样化的照护需求。另外，合理设定针对不同年龄段的服务内容清单。0～3岁是孩子生长发育最快的年龄段。对于0～1岁的婴幼儿，应当以“养”为主，此时家庭应承担起主要照护者的责任。社区卫生服务中心和临近的婴幼儿照护服务机构可以提供入户式的照护辅导和支持。1～2岁的婴幼儿进入亲子依存阶段，此时在家庭照护之外，可以让孩子进入亲子园、社区照护活动中心等进行初步的社交体验。2～3岁婴幼儿有了一定的社交和学习需求，可以增大托育服务的范畴，覆盖全体婴幼儿家庭。在托管之余，重视婴幼儿智力开发、社交锻炼、能力培育等方面的教育，实现照料与教育的一体化发展。

　　(二)全方位提升家庭育儿能力，推进社会化的婴幼儿家庭照护服务

　　婴儿成长和发育过程中，家庭和父母的作用是无可替代的。家庭应对婴幼儿照护负主体责任，发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导。为提升家庭育儿能力，需要配置一系列的福利支持政策和灵活多样的照护方式来为家庭照护提供支持。首先，健全相关的生育支持政策。产假是实现婴幼儿父母照护的基础性条件。自全面两孩政策实施以来，我国多省份开始推行产假奖励假、陪护假，给予父母更多照护婴幼儿的时间。但相较于部分发达国家，我国产假制度存在形式单一、弹性不足的问题。因此一方面可推行母亲自由支配产假时间的政策;另一方面，增设父亲带薪产假制度，强化父亲参与照护婴幼儿的责任。其次，发挥社区多样化的育儿支持功能。社区是最基础的公共服务单位，也是家庭直接的依托单位。

　　因此，以社区为基础，依据居民需要设立多样化的婴幼儿照护服务。例如：委派专业人员上门进行专业化的照护帮扶或指导;推广休息日照护、临时计时托管、课后托管、喘息服务、夜间保育等服务。这不仅可以减少家庭照护的负担，也便于提供更科学合理的方法来提高婴幼儿照护的质量。最后，规范与支持隔代照护。为提高家庭对3岁以下婴幼儿的照护能力，也为推动我国健康老龄化[21]，应积极将隔代照护纳入婴幼儿照护服务体系[22]。在祖辈自由选择参与婴幼儿照护的前提下，针对隔代照护进行制度化的规范与管理，并给予一定的补贴。隔代照护模式的规范有利于实现安全安心、低成本的家庭化照护。

　　(三)推广“家—园”互动模式，照护质量与数量互促互进关注3岁以下婴幼儿照护服务的发展，不仅要不断完善照护服务体系，更为重要的是，婴幼儿护、育质量要得到切实的提高。将机构照护服务与家庭育儿有效结合，一方面通过机构托育的专业化提供科学有效的育儿方法，另一方面通过家长的监督与守护，保障婴幼儿在机构托育的安全性。

　　[参考文献]

　　[1]陈超贤.完善我国公共托育服务的建议[N].中国人口报，2019-01-25(3).

　　[2]杨菊华.理论基础、现实依据与改革思路：中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究[J].社会科学，2018(9)：89-100.

　　[3]杨雪燕，井文，王洒洒，等.中国0～3岁婴幼儿托育服务实践模式评估[J].人口学刊，2019(1)：5-19.

　　[4]杨雪燕，高琛卓，井文.典型福利类型下0～3岁婴幼儿托育服务的国际比较与借鉴[J].人口与经济，2019(2)：1-16.

　　幼儿照护论文投稿刊物：《人口学刊》(双月刊)是由吉林大学吉林人口和计划生育委员会吉林省人口学会主办的人口学专业刊物。是我国创办最最早的人口学杂志之一，是面向国内外公开发行的人口学专业刊物，是CSSCI入选刊物，全国中文报刊核心期刊，人口学类核心期刊。

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