本文摘要：摘 要：近年来，我国多个省份先后实施相关政策以做大做强省会城市，推行强省会战略已然 成为一种新趋势。实施强省会战略有利于带动省域经济发展、拉高省会城市发展排名，并为省会城 市高速发展提供更多要素储备，但也拉大了地区间的差距，容易造成公共品的供
摘 要：近年来，我国多个省份先后实施相关政策以做大做强省会城市，推行“强省会”战略已然 成为一种新趋势。实施“强省会”战略有利于带动省域经济发展、拉高省会城市发展排名，并为省会城 市高速发展提供更多要素储备，但也拉大了地区间的差距，容易造成公共品的供给不足，加剧城市间 的 GDP 竞争，忽略环境保护。为此，应注重“强省会”战略推进的地区特性，充分发挥政府和市场作用， 及时补足公共品供给，加强规划引领。
关键词：“强省会”战略;城市首位度;城市竞争;省域经济发展
近年来，多个省份实施一系列“强省会”战略， 作为其谋求经济持续发展的一大杠杆。2019年 12 月，习近平同志在《求是》上发表文章指出： “我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化， 中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主 要空间形式。 ”[1] 可见，做强中心城市、省会城市， 不仅是地方政府所期，而且是中央所盼。
从 2019 年省会城市①GDP占全省②比重的 数据来看，占比 30%以上的有 10 个，其中占比 35%以上的有：银川(50.60%)、长春(50.35%)、西 宁(46.63%)、哈尔滨(38.56%)、成都(36.50%)、 拉萨(36.39%)、西安(36.14%)和武汉(35.40%)， 占比为 20%—30%的省会城市有 13 个，占比 在20%以下的只有 4 个;而 2009 年 GDP 占比 30%以上的省会城市仅有 8 个，20%以下的有 6个，其中济南占比不足 10%。27 个省会城市的占 比平均值从 2009 年的 26.83%上升到了 2019 年 的 28.51%③。
可以看出，“强省会”战略已逐渐成 为省域经济发展的趋势。 我国已有多个省份形 成较为稳固的“强省会”格局。 “强省会”一方面体现在省会城市本身的强 大、强势上，另一方面也体现在各省份进一步做 强省会城市的趋势和决心上。多数省份做强其省 会城市的方式往往是通过对周边城市甚至其他 省份生产要素的争夺，如行政区划的重新划分、 利用优惠政策吸引本省乃至全国要素、争取如 “国家中心城市”等国家级战略平台来获 得 优 惠政策倾斜等。 在近年来实施“强省会”战略的 省会城市中，其 GDP、土地面积、常住人口、财政 收入等指标都有明显的增速提升。
一、相关文献综述
马克思等对城市的地位进行了论述。 马克思 指出，“城市本身表明了人口、生产工具、资本、 享乐和需求的集中”[2] 。 随着人类社会的发展， 人们逐渐固定生活在某一地方，从事生产，繁衍 后代，就是在这人类最初的生活和生产的聚居点 上，萌生了城市的雏形;而生产力的不断发展，为 城市的产生创造了物质前提，主要表现为剩余产 品不断增加、社会分工不断扩大、人类经济活动 不断聚集。
列宁指出：“哪里有社会分工和商品 生产，哪里就有‘市场’。市场量和社会劳动专业 化的程度有不可分割的联系。”[3] 列宁最早把城 市和经济中心直接等同起来，他指出，“城市是 经济、政治和人民精神生活的中心”[4] 。 在随后的区域非均衡发展理论中，又有诸多 学者论证了区域中心地在经济发展中发挥的巨 大作用。如佩鲁提出的“增长极”理论指出，“增长 极”由创新企业的集聚而形成，这些企业的资本 和技术高度集中，具有规模经济效益，不仅自身 增长迅速，而且对邻近地区也会产生巨大的辐 射作用，具有“扩散效应”[5] 。
又如，弗里德曼提出 的核心—边缘理论指出，核心区凭借较优越的发 展条件和较高的经济效益，吸引各生产要素从边 缘区向核心区转移，进而带动边缘区发展;克鲁 格曼提出的中心—外围理论认为，在一个平衡的 区域内，能够自发地产生经济的集聚现象，集聚 的地方即为中心。上述理论中的“增长极”、核心 区以及中心区一般都是城市或城市集聚区[6] 。 中 心城市在区域内发挥着一般城市所不能替代的 作用，如杰斐逊提出的城市首位度理论指出，一 个国家的“首位城市”一般比这个国家的第二城 市大得多，它不仅在经济上发挥着不可替代的作 用，而且还体现了整个国家和民族的情感，在国 家中发挥着异常突出的作用[7] 。
在我国，一定区域或省域内的首位城市往往 就是省会城市，它是省域经济乃至区域经济发展的中心，是区域城市体系的主导者[8] 。相较于其 他非省会城市，省会城市一般更具规模经济效 益，能自发吸引更多的资源流入，进而得到更快 的发展，而市场调节下的大城市的合理发展也更 有利于提高经济效益和合理利用资源，尤其是节 约土地资源[9] ，这些优势使省会城市的规模能得 到更加快速的增长。 同时，我国区域发展总体战 略的推进很大程度上是通过大城市和城市群来 实现的[10] 。
因此，要充分发挥中心城市和城市群 在区域协调发展中的带动引领作用[11] 。可见，“强 省会”战略的实施和我国“强省会”格局的形成， 一方面是我国市场经济发展的自然规律所致， 另一方面也是政府因省施策的选择。 但省会城 市并非越大越好，有学者指出，行政级别高的城 市往往规模也过于偏大，而随着城市规模的增 大，城市经济效益呈现先增长后下降的倒“U”型 变化[12] 。 因此，若地级市城市与省会城市经济实 力差距过大，可能反而会阻碍省会城市中心性的 发挥[13] 。
那么，“强省会”战略的实施到底是好是坏 呢? 其利弊以及推行过程中应注意的要点有哪 些呢?这些是本文的主要关注点。本文从调整行 政区划、大力撤县设区、参与“抢人才大战”以及 争取国家级战略平台等方面出发，梳理并分析全 国各省会城市实施的“强省会”战略，进而对“强 省会”战略展开利弊讨论，最后从注重“强省会” 战略推进的地区特性、政府和市场充分结合、 及时补足公共品供给以及加强规划引领等方面 提出“强省会”战略提质增效的建议。
二、实施“强省会”战略的主要途径
“强省会”战略是在区域经济发展中，当地政 府采取行政或经济手段来壮大省会城市的经济 规模并加速经济增长的一系列方式和策略。 “强 省会”战略在全国多个省份愈演愈烈，各地纷纷 出台了多种政策来做强省会城市，如通过行政区 划调整来扩大城市面积、通过撤县设区来增强市区实力、通过参加“抢人才大战”来吸引人才以及 通过争取国家级战略平台等方式来获得优惠政 策，等等。
(一)通过行政区划调整来扩大城市面积
“强省会”战略中最为直接的手段便是对行 政区划进行重新调整，其中合肥、济南、成都、西 安和长春动作幅度较大。行政区划的 重新调整，不仅能在短时间内给省会城市直接带 来大量的土地、人口等要素，还能把原有地区的 产业、产值、基础设施等各种现有成果直接“收入 囊中”，是所有“强省会”战略中最为直接、最为有 效的方式。 以济南为例，虽然 2019 年合并莱芜后，济 南仍然是全国首位度最低的省会城市之一，但是 其 GDP 体量已经在 2019 年底首度跻身全国前 20 强，同时也获得了前所未有的曝光度。“强省 会”战略的推进使得济南的经济规模快速扩大， 扭转了民众对于以前青岛无论在经济规模和知 名度上都远超济南的传统认知，大幅提升了济南 的“存在感”。
(二)通过撤县设区来增强市区实力
除了通过直接对行政区划进行调整外，实施“强省会”战略还体现为各省会城市不断地撤 县(包括县级市，下同)设区。在我 国，县是与农村经济社会形态相适应的行政区 划建制，而区是与城市经济社会形态相适应的 行政区划建制[14] 。 通过撤县设区不仅可以扩大 城市的行政区划面积[9] ，而且在统筹分配财政 资源的过程中，能将更 多财政 资源 集中于 市 辖区内[15] ，进而实现更快的经济增长。 在做强省 会城市的过程中，撤县设区被广泛采用。
(三)通过参与“抢人才大战”来促进高端人力资源集聚
近年来，不少一线、二线甚至三线城市积极 参与“抢人才大战”，通过降低落户门槛、加大住 房补贴、增加就业保障等方式来吸引人才。 杭州是此次“抢人才大战”中率先起跑 的城市，早在 2017 年 4 月，杭州就印发了《杭州 市新引进应届高学历毕业生生活补贴发放实施 办法》，随后，西安、成都、武汉等城市紧跟步伐， 陆续出台了各自的人才新政。“抢人才大战”的爆 发使我国的人才资源不断向一线城市和省会城市加速聚集。
参与“抢人大战”的城市“抢”的不只是人，而 且是高质量的人力资本，“抢”的是创新创业者、 消费者、纳税人、养老金供给者，这些都是决定城 市未来良性发展的核心资源。 “抢”到更多人才，有 利于人口要素的聚集，为推动经济发展提供持续 动力，且高素质劳动力的增加能带来全要素生 产率的提升，进而提高经济发展效率，同时还有 利于调节人口结构，缓解老龄化趋势，提高省会 城市的可持续发展能力。
三、实施“强省会”战略的利弊分析
“强省会”战略的实施对省域经济的各个方 面都有着深远影响。 随着省会城市规模的不断 扩大和影响力的不断提升，整个省份能否快速健 康发展越来越依赖于其省会城市。“强省会”战略 的实施在具有其正面意义的同时，也有不足之处。一方面，在市场作用的调节下，大城市的合理 发展更有利于生产效率的提高和资源的合理利 用[19] ;另一方面，如果一味地用行政手段强行推 进“强省会”战略，可能并不利于地方经济的持续 发展和提质增效。四、推动“强省会”战略提质增效的建议 “强省会”战略是否应当实施，应当怎样实施， 不仅关系到省会城市自身的发展，而且关系到整 个省域经济的健康发展。针对前文提出的不足之 处，这里认为，应从四个方面加以改进。
(一)“强省会”战略的推进应更加注重地区特性
针对发展相对滞后、生态承载力较弱的地 区，应当尤其注意实施“强省会”战略的力度和方 法。 从全国省会城市首位度来看，首位度高的地 区往往都是相对落后的中西部省份。如果在这 些省份仍然以较为粗放的方式实施“强省会”战 略，那么在政策推动力和集聚吸引力的双重作 用下，各种要素和资源持续不断地往省会城市 汇聚，最终只会进一步拉大省内不同城市间的 差距，甚至出现两极分化的情况，不利于整体经 济发展水平的提升。 另外，某些西部地区的资源 环境承载力较弱，在发展过程中，应当围绕当地 的比较优势合理引入和布局产业，强化生态环 境保护，提升发展质量和效率，而不能盲目地 “摊大饼”。
在相对发达的地区，如浙江、山东、广东等省份，其省会城市的首位度往往较低。 在这些省份内，除省会城市外，往往还存在多个副中心城市， 或是已经建立起较为完整的梯度城市群。 在这 些相对发达的地区，首位城市与其他城市间应进 一步加强联系，充分发挥省会城市和首位城市的主导作用，构建城市发展集群网络，引导集群网 络内产业合理分工，带动城市群综合竞争力进一步提升。
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(二)“强省会”战略的实施应当采取政府和市场相结合的方式
要充分发挥市场在经济运行中的重要作用， 激活各方市场主体的积极性，增强市场力量对 “强省会”战略的支撑。 在推进“强省会”战略的过 程中，应充分尊重市场经济运行规律，考虑当地 经济的实际情况，合理批复和规划项目，避免作 出有违市场规律、脱离实际环境、过度理想化的 决策。 在努力提升省会城市市场竞争力的基础上， 靠要素供给市场和产品需求市场来吸引企业入 驻，维护好公平的市场竞争环境，而不能仅仅通过现有资源的简单重新分配来做强省会城市。在 人才和资金方面，不仅要想办法“吸引来”，更要想办法让人才和资金“留下来”。要完善相关配套 政策，用政策“吸引”，用市场“培育”，增强人才归属感，提高资金安全感。
参考文献
[1]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区 域经济布局[J].求是，2019(24).
[2]马克思, 恩格斯.马克思恩格斯全集：第 3 卷 [M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作 编译局，译.北京：人民出版社，1956：57.
[3]列宁.列宁全集：第 1 卷[M].中共中央马克思 恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京：人 民出版社，1957：83.
[4]列宁.列宁全集：第 19 卷[M].中共中央马克 思恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京： 人民出版社，1957：264.
作者：张 航 丁任重
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