地方政府绩效管理制度持续发展的路径研究

　　摘　要：改革开放以来，地方政府开始积极探索施行政府绩效管理，形成了诸多“模式”。但是在四十余年来的发展过程中，许多地方政府的绩效管理一度中断，因此地方政府绩效管理制度的持续发展成为一项重要研究议题。从影响地方政府绩效管理持续发展的内外部环境中筛选出六项重要因素，选取23个地方政府绩效管理实践的典型案例，采用清晰集定性比较分析(csQCA)方法，对地方政府绩效管理持续发展的路径进行实证分析。通过分析得出地方政府绩效管理持续发展的两种路径：创新驱动与路径依赖，其中创新驱动分为治理创新型和管理创新型。治理创新型的驱动本质上是一种绩效管理的治理体系重构，管理创新型的驱动本质上是绩效管理的治理能力提升。未来推进地方政府绩效管理持续发展应从法制建设和组织管理两方面进一步发力。

　　关键词：地方政府绩效;绩效管理;持续发展;定性比较分析

　　一、问题的提出与文献简评

　　20世纪80年代以来，新公共管理运动的浪潮迅速席卷全球，滥觞于此时的政府绩效管理被视为一种政府变革的手段和工具，逐渐成为学者和实践者共同关注的焦点[1]，也成为公共管理研究中的一门“显学”。在相关理论指引下，西方国家的政府绩效管理从实践探索走向了制度化的建构历程，如今四十多年已经过去，“它的故事依然在继续”[2]。以美国为例，政府绩效管理持续的制度化建设大致经过了三个阶段，其标志为1993年施行的《政府绩效与结果法案》(GPRA)、2002年的“项目评估分级工具”(PART)和奥巴马政府修订的《政府绩效与结果修正法案》(GPRAMA)，通过这一系列政策措施，给政府绩效管理活动持续推行提供了制度化保障。

　　绩效管理论文范例：政府补助对企业创新绩效的影响

　　在西方国家的新公共管理影响下，伴随着国内行政管理体制改革内生需要的拉动，中国政府绩效管理被列入中央和地方各级政府的政策议程之中，成为公共管理领域内十分活跃、令人瞩目的创新实践，与行政审批制度改革、行政问责同时成为重要的改革工具，并从绩效评估向绩效管理拓展，正在形成一种新的行政管理模式[3]。随着改革开放的纵深推进，中国各级政府的绩效管理实践探索紧紧围绕着人事管理、财政管理和公共事务管理三个方面展开，最终形成了诸如“甘肃模式”“烟台模式”“思明模式”“青岛模式”等以“模式”冠名的绩效管理和评估活动[4]。

　　但经过二三十年的发展，只有一些地方政府绩效管理的实践探索和模式持续到今天，相当一部分模式中途“夭折”。如20世纪90年代末一些省、市、县、乡纷纷推行的“万人评议政府”活动，基本上都没有持续下来。其原因很大程度上是万人评议机关活动本身是一种“政绩工程”和“形象工程”[5]，在具体的运行过程中则表现出“为了评估而评估”的形式主义特征，所评出的结果信息未能有效应用于改进绩效的实践中，缺乏持续运行的动力机制。

　　所以，研究地方政府绩效管理制度持续发展的动力机制和路径十分必要，这对于政府绩效管理避免中断并沿着持续发展方向改进具有重要的现实意义。与本研究相关的已有文献主要分为两个方面。(1)对国外政府绩效管理持续推进的原因分析，主要表现为三点：一是发达国家的政府绩效管理制度建设中，有相应的“推进机制”，从而确保了政府绩效管理的持续运行。

　　不同国家由于政治结构不同而表现出不同的绩效管理持续推进机制和模式，如美国形成了“分权基础上立法部门主导”模式，英国形成了“反应性立法与行政主导”模式，日本则处于两者之间但接近英国行政主导模式[6]。这种推进机制深深地嵌套在政府绩效的立法活动中，从法律层面为政府绩效管理持续发展提供了保障[7]。二是通过政府绩效管理活动本身得到的绩效信息在使用过程中改进提升绩效，推动了整项绩效管理活动和制度的持续进行，从而形成了一种良性循环[8-9]。绩效信息是政府绩效管理活动的直接产出，只有将政府绩效信息充分使用起来才能实现其价值，绩效信息的使用方在长期的治理活动中需要这种绩效信息的供给，因而客观上推动了政府绩效管理的持续发展[10-11]。

　　三是经过多年的发展，政府绩效管理实践已经深入人心，公职人员和社会民众对政府绩效评价活动的关注和认同推进了制度自身持续发展[12]，这使得政府绩效管理在后续运行过程中减少了来自各个层面的阻力，并且给运行中存在的问题提出解决对策建议以助力绩效管理制度的完善和持续运行。(2)在对中国政府绩效管理的问题分析中，从侧面得出政府绩效管理持续推进中面临的难点和制约因素等，可以为分析政府绩效管理持续性提供视角[13-15]。

　　其中，只有少量研究对此进行了系统的探讨，如何文盛等[16]以“甘肃模式”为对象分析了该模式持续发展的影响因素，认为主要有法律制度保障薄弱，缺乏连续、稳定的政治支持，公民参与度有限，评估体系存在缺陷等。总之，已有的研究珠玉在先，对透视政府绩效管理制度提供了多个视窗，但很少有研究深入探讨中国地方政府绩效管理持续性问题，本文正是以此为切入点，借助于清晰集定性比较分析方法(clearsetQualitativeComparativeAnalysis，csQCA)，收集改革开放以来中国地方政府绩效管理的典型实践和模式的案例，通过对不同影响因素的分析，最后得到地方政府绩效管理持续推进的路径。

　　二、分析框架

　　制度是人为设定的用以形塑人类互动关系的约束框架，它包含了规则和程序、组织与结构、规范与秩序、价值理念、意义共识和认知框架等[17]。政府绩效管理制度就包含了这些要素，如绩效的价值理念(“3E”①、满意度、公平性、透明性等)、绩效管理的规则与程序(指标设计、数据收集、绩效评价、绩效沟通、信息使用等)、绩效管理的意义共识和认知框架(价值建构、合作生产)等。这使得政府绩效管理制度成为一种复杂的系统，它的演进和持续发展是制度内外部多种因素共同影响和作用的结果。

　　本文结合政府绩效管理自身的制度运行逻辑，在对政府绩效管理持续性相关研究进行梳理的基础上，建构起影响地方政府绩效管理持续运行的分析框架。其原因变量主要表现在区域环境、公众参与、领导支持、绩效单元、管理水平和信息使用六个方面。

　　1.区域环境。

　　地方政府在向社会提供公共物品的过程中扮演着重要角色，它通过员工管理、计划、调节利益网络、官僚控制和战略制定等方式产出绩效，当然也要受到发展水平等区域特征的影响[18]。

　　事实上，绩效管理和绩效评估深受区域经济和社会发展大环境的影响。如在20世纪90年代以来的地方政府绩效管理模式中，不同的区域环境导致了不同模式的出现，如有的地方民营经济环境不佳要求通过第三方评价的结果使用来改善，形成了“甘肃模式”;有的地方因经济发展中出现矛盾要求通过满意度调查来解决，形成了“万人评政府”。区域环境中带来的现实问题和困惑催生了各种政府绩效管理制度的设立。

　　与此同时，区域环境是不断变化的，如经济迅速发展的同时也带来了大量复杂的问题，民众的价值偏好和利益诉求也不断变得复杂多样，这对政府有效提供高质量的公共服务带来了新的挑战，势必要求政府创新治理方式，转变职能，进一步发展和创新绩效管理制度来应对挑战。复杂多样的区域环境为政府绩效管理提供了外在动力。相反，在区域环境相对封闭落后的情况下，面临的新问题和新困难较少，仅凭已有的手段和思路就能解决一些惯常问题，缺少推进绩效管理探索和创新的动机。即使存在一些绩效管理活动，也只是为了当初特定问题而设立，这些问题解决之后就不了了之，如20世纪90年代许多城市实施的“万人评政府”。不同地区由于经济社会发展水平不同，深刻地影响了地方政府绩效管理的发展。

　　2.民众参与。

　　公众参与对政府绩效管理制度的完善、创新和持续发展具有重要的战略意义，它不仅赋予行政管理活动更多的公共性，而且使其参与到政府绩效管理的过程中，成为绩效管理持续发展的推动因素。Heinrich[19]认为公民参与推动绩效管理持续发展的原因在于：形成更有效的合作与伙伴关系以及关注重要的结果，将结果信息应用于提升绩效的各个领域，并通过民众参与形成新的绩效预期，要求政府不断推进绩效管理制度的创新和完善来实现这种社会民众的预期。民众是政府绩效的消费者，通过参与政府绩效管理过程，民众又是政府绩效的生产者，这使得政府绩效管理成为一个开放的系统，增强了适应环境变化和吸纳外部意见的能力。

　　总之，公民参与政府绩效管理的本质是一种公共事务的多元治理过程，它强调政府与社会的互动关系和合作生产，把公众引入到绩效评价的全过程，对政府管理中的责任、公平、回应性、质量和成本等方面进行监督和评价[20]，形成了一种新的“绩效治理”[21]模式，民众参与为绩效管理制度的运行带来外部动力。因而民众参与和地方政府绩效持续发展之间有着密切的关联。

　　3.领导支持。

　　中国地方政府绩效管理本质是央地结构下地方政府的一种创新行为。改革开放以来地方政府绩效管理的实践探索具有“试验主义治理”[22]风格，即首先地方先行先试，在局部范围内进行“试点”运行，然后总结经验，如果成效显著则得到上级支持而向全国推广。在这个过程中，最关键的是地方政府绩效管理受到中央和地方多级领导的关注或支持。中央的支持表现为领导人给予充分的肯定并号召其他地方向其学习，如20世纪末烟台实施的“社会服务承诺制”得到广泛关注，1996年国务院纠风办召开了推广烟台经验的会议，同时在大连组织召开了12个城市推广烟台经验的座谈会，使得“社会服务承诺制”在全国范围内推广[23]。

　　地方领导的支持也是推动政府绩效管理持续发展的重要因素，他们的支持行为主要有探索新的绩效管理模式并不断推进制度化建设、注重实际评估结果的学习和应用、亲自挂帅作为绩效管理部门的负责人，以及重视绩效评价结果的应用等。而许多地方政府绩效管理中断或无法持续就是由于没有得到充分的领导支持，或者由于换届调动等因素出现“人走政息”现象。所以，领导支持在地方政府绩效管理的持续推进和创新发展中起着重要作用。

　　4.绩效单元。

　　从宽泛意义上讲，所有政府的产出都可视为绩效，但这必须有个前提−政府的产出活动必须符合当时环境下的公共价值[24]。公共价值在不同时期具有不同的表现形式，因此不同时期的绩效单元也有所不同，如新公共管理时期绩效单元最重要的是效率，在后来的发展过程中绩效单元更加多元立体，包含了满意度、公平正义等。所以，绩效管理的制度设计中应包含最新时期的绩效单元才能符合时代的要求，不至于落伍。但在实践中，大部分地方政府绩效管理中所涉及的绩效单元只有“效率”一种，对此的实际评价中指标设计也显得粗陋，评价所得的结果信息无法对下一步决策和管理提供实质上的帮助，所以很多绩效评估活动因为无法得出真正有用信息而被迫中断。只有兼容了时代发展中多种绩效单元的绩效管理制度才能反映绩效生产的实际情况，进而增加政府绩效管理制度的适应性和持续性。

　　5.管理水平。

　　地方政府绩效管理是一个应包含绩效目标、指标体系、评价方式、技术支撑、绩效沟通等在内的制度体系。但是，这种制度体系并不是刚开始就完备的，囿于各种条件限制，有的地方实践中绩效评价目标不明确，指标体系建构不能有效反映政府工作，缺乏必要的硬件和技术支撑，最终的制度化建设不高。毫无疑问，制度化水平高，在以后的发展中会起到制度强化作用，形成有效的强化系统;而在制度化水平不高的状态下，系统内部各要素之间无法实现有效链接，在环境突发变化的情况下会失去协调发展的能力，导致整个制度断裂。

　　绩效立法是考量一个地区政府绩效管理水平的重要内容，此外还有同级人大和相关部门出台的政策法规或规章条例。它们不仅对绩效管理的内涵、核心理念、主要环节等有明确规定，各部门依法行事，而且也对政府绩效管理相关机构进行技术指导。纵观国外政府绩效管理的经验，最重要的一条便是通过法制化建设保障其管理水平，进而有效保证绩效管理到持续推进。

　　三、研究设计

　　(一)研究方法

　　社会科学研究中很大一部分是透过现象对背后因果逻辑进行解释，其中回归分析在大样本和对变量平均作用的研究中有其他分析方法无可比拟的优势，但在小样本分析中显得相形见绌。相比之下，定性比较分析(QualitativeComparativeAnalysis，QCA)是一种从小样本中建构研究议题的因果关系，从集合论的视角观测原因变量和结果变量之间的关系，并以布尔代数算法的形式分析问题和建构逻辑过程，强调通过实证资料与相关理论进行对话。该方法提供了分析社会现象的整体视角，社会现象发生的原因条件之间往往是相互依赖的，因而在分析过程中要求一种整体的组态视角[27]。

　　QCA作为一种研究方法最重要的特征表现在：首先，承认非对称性关系的普遍存在，即逻辑上讲的必要非充分条件和充分非必要条件。为了描述这种非对称性程度，用一致性(consistency)来度量，其取值在0~1之间，越接近1说明越能体现出非对称的充分关系。该方法还关注覆盖度(coverage)，即在多大程度上保证原因变量的集合是达到因果变量集合的唯一路径，同样取值在0~1之间，越接近越说明原因变量的集合是达到结果变量集合的唯一路径①。

　　其次，关注路径而不是独立的变量。一个社会现象的形成是多种变量和路径共同作用的结果，而不是某一个因素引致的。如在X1*X2*～X3→Y和X2*X4*X5→Y②中，实现Y的路径有两条，一是X1、X2与非X3的组合，二是X2、X4与X5的组合。总之，复杂的社会现象难以像自然现象那样精确量化和估计，其中蕴藏一种“互克性(不相容)原理”，即随着系统的复杂性增加而对它的精确化能力会降低。由此QCA又发展出四种操作方案，即清晰集、模糊集、多值集和时序性定性比价。综合资料数据的整体情况，在此选用清晰集定性比较的方法进行分析。

　　(二)案例选取

　　比较定性分析对样本量的要求并不高，在15~80个样本规模上都可以运用，并在变量由二分形式组成的中小规模研究中具有较大优势[28]。在选取样本时需要注意的是，由于地方政府绩效管理的内容不同，可以划分为人事领域内的人事绩效、财政领域的财政绩效和公共事务领域内的公共事务绩效。全国范围内的人事绩效和财政绩效管理比较相似，且有比较成熟的模式，在是否持续方面没有显著的差异性，因而本研究的样本圈定在公共事务绩效领域。所选定的具有代表性的样本有23个③，以实现对地方政府绩管理可持续性的深度挖掘。

　　(三)变量编码

　　基于清晰集定性比较的研究方法需将变量按照“二分归属”的原则设置，将结果变量即地方政府绩效管理发展状态(Y)分为“持续”和“中断”两类。其中“持续”是该绩效管理实践从诞生以来一直延续到现在，其演进过程可能经历了制度的强化和创新，如杭州的绩效管理模式经理了20世纪90年代目标责任制考核、2000年后的满意度评价、2005年后的综合考核评价和2011年后的全面绩效管理四个阶段，虽然中间过程中的考核内容和形式有所添加，但其本质上自绩效管理制度初创以来毫无间断地延续，因而对类似的案例编码为“1”。

　　“中断”是该绩效管理模式在该地区只持续一段时间，无论期间扩散效果和社会评价如何，如最典型的“甘肃模式”，它从2004年持续到2006年，尽管开启了第三方评估政府绩效的先河，对其他地方的政府绩效评估和管理具有借鉴意义，但是在以后的时间里，该模式没有依照原先的评估程序和理念对该地方政府部门(甘肃省直机关和14个市州部门)进行评估，因而该模式“中断”。所以像类似的模式只要没延续到今均视为中断，编码为“0”。本文主要关注前者，即地方政府绩效管理的可持续性。

　　四、结果分析

　　(一)单变量必要性分析

　　定性比较分析一般需要检测原因变量对结果变量的必要性，当结果发生时，如某一条件始终存在，则认为该条件是结果的必要条件。一致性(consistency)是衡量必要条件的重要标准，一般情况下，它达到了0.9就可以看成X是Y的必要条件[30]。通过软件分析单一原因变量是否构成地方政府绩效管理持续发展的必要条件。发现管理水平的一致性为0.846154，说明它对地方政府绩效管理的可持续发展产生了重要影响，这也印证了相关研究中得出的结论，既完善的政府绩效管理制度措施能为其持续推进提供保障[31]。但是，毕竟每一个变量的一致性均小于0.9，即各个原因变量都不足以构成地方政府绩效管理持续发展的必要条件，也就是说，单一变量无法全然解释结果变量。

　　五、理论解释与案例分析

　　通过csQCA有效识别了引发中国地方政府绩效管理持续发展的四条路径，表明了影响绩效管理制度的可持续性路径的殊途同归和多重并发。按照此四条路径的核心条件和背后的逻辑，本文将其归纳为两类：创新驱动型和路径依赖型。

　　六、结论与启示

　　(一)研究结论

　　通过清晰集定性比较分析方法，总结出推动地方政府绩效管理持续发展的两种类型：创新驱动型与路径依赖型。按照原因条件的组合方式，创新推动地方政府绩效管理持续发展的路径有治理创新型和管理创新型两种。治理创新型最重要的是一种治理体系的重塑，它强调社会和其他主体参与到政府绩效管理的全过程，不仅仅是简单的绩效评价，更是一种绩效的合作生产和公共价值的共同建构。只有政府产出的绩效符合公共需求，且最大化地降低绩效损失时，才能够确保绩效管理的生命力，持续性也就顺理成章了。管理创新型最重要的表现为治理能力的提升，通过制度化的措施规定政府绩效管理的每个环节，使其有法可依有理可据。这种持续性是一种外源性的推动，即通过制度化的措施促使绩效管理稳定持续发展。

　　在绩效管理不够深入的当下，这种方式应当发挥重要作用。此外，路径依赖型则是在缺乏有效外部动力的情况下，在政府绩效的组织管理过程中通过内部有效的信息使用或领导支持等推动，形成一种循环的绩效管理流程，在这种逻辑下，地方政府绩效管理随着环境的变化作出渐进调适，从而一直持续下去。值得注意的是，通过QCA分析识别出地方政府绩效管理中断的两条路径：一是没有绩效信息的有效使用和低程度管理水平的组合;二是单一的绩效单元、低度管理水平以及绩效信息未有效使用的组合。这两条路径的影响因素中最大公约数是绩效信息未有效使用和管理水平低下。

　　事实上，政府绩效信息使用是整项绩效管理活动中的“大问题”[39]，因为只有将信息有效使用起来才能完成政府绩效管理的最后一个环节−改进绩效，进而实现绩效管理的价值[40]。可是现实中大量的政府绩效评估所得信息并未真正得到有效使用，这成为绩效管理的“阿喀琉斯之踵”。同样，低程度的管理水平既缺乏相应法律法规的制度保障，也无法促使政府绩效管理持续进行。事实上，中国许多地方政府绩效管理的探索实践正是由于此原因而中断，如“甘肃模式”“烟台模式”等。在缺乏相关法制框定的情况下，政府绩效管理活动不再是一种必要的政府活动，它容易受到部门领导的影响，可以随时兴起也可以随时终止。

　　(二)研究启示

　　通过本文研究，对于政府绩效管理有以下两方面的实践启示。

　　1.从制度建设方面，应该积极推进地方政府绩效管理的法制化进程，从法律上规定政府绩效管理的内涵、绩效管理组织机构、绩效管理的适用范围、绩效管理规划和绩效报告制度，确立绩效沟通和绩效改进机制。中国从2011年开始的政府绩效管理试点已经整整十年，应借此机会总结试点中的有效经验和理论模式，推进全国层面的绩效管理法律体系建设。在推进法制化的同时，应当重视政府绩效的社会价值建构，因为社会价值是政府绩效生产的源泉，也是激发绩效治理的内生动力[41]。社会价值是复杂的，需要进一步建构为公共价值，在基础上进行政府绩效管理，只有体现公共价值的绩效才能获得合法性和支持，也才能使绩效管理获得持续发展的生命力。

　　2.从政府绩效管理的组织过程方面，应当强化对政府绩效信息的使用和加强领导支持。将绩效信息作为政策调整、预算管理、资源调配和人事升迁等方面的重要依据，避免评估的结果成为一场临时活动和政绩工程，这样才能实现绩效管理的目的−绩效改进，最终形成绩效管理的闭环以推动其持续发展。同时加强各级领导的支持，尤其是对地方一把手的关注，不因人事调动而出现“人走政息”和“新官不理旧账”的现象，做到政府绩效管理的“一张蓝图绘到底”。

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　　作者：包国宪，刘强强

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