本文摘要：[摘要]当前,共享住宿对城市住房市
[摘要]当前,共享住宿对城市住房市场、社区生活及传统酒店业产生了普遍性冲击,世界各地的城市政府正在制定相应监管政策来规范共享住宿.基于此,通过案例提炼三种不同监管机制的生成路径:政府被动反应、政府主动引导和政府与平台合作.进而,总结评论国外在监管共享住宿中尝试过的政策措施,以此为国内城市未来的监管提供决策依据.
[关键词]共享住宿;负面影响;生成路径;监管机制;政策措施
一、引言
随着国际旅游业的快速发展和旅游住宿需求的增加,共享住宿行为和相关商业平台在全球急速扩张,成为城市解决短租房供应不足、促进地方经济发展的灵活应对.在此背景下,共享住宿被认为是节省成本、提供家庭便利设施、给予当地体验的“颠覆性创新”1.作为先驱者的爱彼迎(Airbnb),从2008年成立至今,已覆盖220个国家和地区,拥有700多万套房源,接待5亿多游客[1].
共享经济论文范例：共享发展理念下的城市规划设计
此类平台通过互联网连接房主和租客,使分享房间或整套住宅,成为便捷、低成本、高频次的经济活动,也让共享住宿快速被大众接受.在«共享住宿服务规范»2中,共享住宿指“利用自有或租赁住宅,通过共享住宿平台为承租人提供短期住宿服务,房源房间数不超过相关法律规定要求”的一种租赁形式.自发展成一种全球现象以来,国际上对共享住宿就存在激烈争议.支持者称该经济活动可以给房主带来额外收入,推动旅游业发展,促进积极的文化和社会交流[2].但越来越多的批评家认为,爱彼迎这类平台是对“共享”理念的扭曲和异化,它侵蚀了长租房的供应,降低了本地居民的住房负担能力,带来社区滋扰和不平等的行业竞争,甚至产生空间分化和社会不公平[3].近年来,国外城市愈发感受到共享住宿无约束下“爆发式增长”带来的问题,开始着手监管[4].
目前,我国共享住宿的发展处于起步阶段,«中国共享经济发展年度报告(2020)»显示,共享住宿的用户普及率和市场交易额逐年上升[5],不难想象该行业未来的快速增长.虽然国家已发布规范来增强企业自律,但互联网经济的快速变化和相关法规制度的滞后,共享住宿很易走上无序发展的道路.所以有必要在了解可能存在的负面影响后做出“预判式”思考,建立起及时恰当的监管制度.鉴于此,本文首先对共享住宿的负面影响加以阐述;其次,在梳理国外城市监管历程的基础上,整合出“政府被动反应”、“政府主动引导”、“政府与平台合作”三种监管机制的生成路径;最后,总结国外的监管措施,探讨监管的成效,为国内共享住宿监管政策的制定提供参考借鉴.
二、规范共享住宿:亟待消解的负面影响
(一)减少长租房供应和增加住房成本
在城市住房存量一定的情况下,共享住宿平台将现存住房分配给游客,导致供应本地的住房减少,租金上涨,威胁当地居民的住房负担能力,从长期来看,高额的生活成本可能逼迫当地租房者向城市郊区迁移,进而导致绅士化现象. 一方面,共享住宿平台鼓励房东将空置房屋从长租房3市场移除,作为“准酒店”出租.Campbell等[6]发现,截至2018年,英国皇后镇每1000个居民就有204个爱彼迎房源.Gurran和Phibbs[7]指出,2015年末,澳大利亚悉尼的长租房市场中移出用作共享住宿的住宅数量约占租赁空置率4的50%.这种情况在城市中心及旅游地区表现得更为极致,在澳大利亚韦弗利这种旅游地区,爱彼迎可提供的整套住宅数量是该地区租赁空置率的3倍多.
另一方面,共享住宿在减少长租房供应后造成了租赁竞争,进而导致租金上涨.Wachsmuth等[8]发现,仅爱彼迎就使美国纽约2014到2017年的租金上涨1
(二)扰乱社区生活和危害公共安全共享住宿的房源主要集中在居民社区,访客的渗入对不参与交易居民的生活产生一系列负外部性影响.共享住宿平台通过出租空床、空房间、整套住宅提供不同的住宿类型.理论上前两种出租形式(房东在场可以规范租客的行为)对邻里影响不大,但整套出租可能会产生聚会噪音、酗酒、停车位占用、废弃物管理及人身安全等问题[7].不断增加的“不舒适感”加剧了社区居民和共享住宿租客之间的冲突,居民对租客的投诉持续上升[7].此外,一些反对共享住宿的社区团体(如“邻居不是陌生人”网站)用“短租让我们无家可归”表达抗议[11].
三、不同生成路径下的共享住宿监管机制
共享住宿平台是一种互联网经济,超出了传统的商业监管范畴,需要建立新的监管机制来规范.新监管政策的制定不仅要考虑共享住宿的数量、类型、地理位置,更受到其所在城市的政治背景、发展目标、社会经济条件、旅游吸引力等影响[15].例如,一些城市用共享住宿来刺激旅游业,一些城市则限制其来保障居民生活品质.本文以政府开展监管的方式来区分不同城市的监管历程,总结以下三种路径,并分析其实施程度、政策偏好及监管结果.
(一)政府被动反应下的监管机制在某些住宿服务供应严重不足的著名旅游城市,共享住宿平台来势凶猛.政府反应滞后,加上传统监管制度应对无效,使共享住宿在这些地区很快涌现诸多负面影响.在某些城市甚至引发了基层组织的政治运动,包括游说政府官员、建立促进监管网络联盟等.这类由共享住宿负面影响直接或间接引发的政府被动式监管,往往以解决当下问题为主要导向,快速推进监管进程.总体上看,政府被动反应下的监管在一定时期内有立竿见影的成效,但易走向为解决而解决的格式化路径.
四、共享住宿监管的措施
(一)确立共享标准
1.单个房东只允许出租一套房源城市应允许居民在外出时出租自己的房屋,或允许房东在场时出租多余房间或床位,同时限制个人房东将多套住房转变为“准酒店”.
2.限制租赁时长如果共享住宿租赁“短时高频次”,就会更接近酒店的性质.所以,几乎所有城市对租赁时长都有明确规定,包括单次租赁时长或一年总时长.例如,美国棕榈泉市规定共享住宿单次出租需大于3天2夜[25],阿姆斯特丹规定一年总租赁天数不多于30天[4].另外,部分城市要求在住所内居住达一定时限的永久居民才能进行共享租赁.
3.限制房源类型整套出租比其他租赁形式更易造成滋扰问题,因此波特兰等城市规定共享住宿只能在房东在场的情况下出租[22].但这类政策执行困难,且过于严苛的规定反而易导致非法租赁的增加[25].
(二)规定租赁位置
1.修改土地使用规定共享住宿的土地使用类型关系其监管的严苛程度.纳入居住用地的共享住宿需结合社区物业共同监管.也有城市增加了新的规划用地性质,如波特兰增加了一个额外的规划用地,作为正常住宅的附属用途[7].此外,巴黎提出房东可通过购买另一房产,来弥补原房产的土地使用性质变更[13].限制共享住宿密度通过密度限制可以控制中心街区或住宅区的共享住宿数量.例如,美国的圣路易斯奥比斯波县规定,新共享住宿不能位于同一街区其他共享住宿的200英尺范围内[25].
五、讨论与借鉴
目前关于共享住宿监管效果的研究相对较少.Wachsmuth等[8]统计了旧金山2018年新法规实施后6个月共享住宿的变化,发现房源数量、房东总收入持续缩小,同时新法规对酒店基本没有影响.
Valentin[27]发现,新奥尔良市执行监管后,整体上降低了共享住宿的活力,但在监管不严格的社区,共享住宿数量仍有增加.Shatford[17]发现,柏林和圣莫尼卡在分别实施严格监管制度后,整套住宅的房源量下降49%和37%.虽然地方政府可以探索不同监管措施来规范共享住宿,但监管措施的有效运作还与获得数据的准确性、执法部门的能力、法律约束力、公众的支持程度等有关[11].此外,从全球来看各地监管政策实施时间还较短,能否长期奏效还需进一步核查.对于我国来说,尽早监管处于起步阶段的共享住宿,对将共享住宿转化为惠及公众的经济活动具有重要意义.
为此,本文建议:在监管生成路径上进行分类指导.丽江、成都等旅游型城市适合由共享住宿负面问题诱发的政府被动式监管;北京、上海等适合在提倡共享经济发展的政策支持下,发挥政府主导力量,做出试点表率;而依赖企业自觉,鼓励创新的政府与平台合作模式,更符合杭州等科技专业化城市.另外,需要注意监管路径也可能发生变化,如米兰开始想通过建立共享城市规范共享住宿,但政府在行动中未能明确主导立场,使监管一度失效,加上奥运会召开导致的住宿供应不足,只能与爱彼迎合作暂解危机[13].尽管规范共享住宿迫在眉睫,但也要认识到它是一个长远的问题,一方面数据获取的艰难和互联网经济的动态变化令监测难度加大,另一方面共享住宿涵盖法律法规、公共政策,涉及城市规划、土地、住房等多个部门的管控范围,有效执行相当复杂.未来国内不同城市如何根据自身情况进行共享住宿监管,还需做进一步探究.
作者：张一雯周恺和琳怡
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