本文摘要：摘要：人工智能技术在公安机关参与社会治理中的应用，可以缓解警力不足，优化执法行政流程，提升治理精细化和公安决策质量，促进警民关系和谐发展。但人工智能固有的技术缺陷会给公安机关带来治理风险和行政伦理等问题。因此，公安机关应优化公安组织体制和
摘要：人工智能技术在公安机关参与社会治理中的应用，可以缓解警力不足，优化执法行政流程，提升治理精细化和公安决策质量，促进警民关系和谐发展。但人工智能固有的技术缺陷会给公安机关带来治理风险和行政伦理等问题。因此，公安机关应优化公安组织体制和警务机制，加强人工智能技术管控和数据安全监控，创新警企合作机制，探索警察行政伦理和规范体系，以促进人工智能与公安机关参与社会治理深度融合。
关键词：人工智能;公安机关;社会治理
近年来，人工智能技术在公安工作领域得到广泛应用，改变了传统侦查办案、巡逻防控、信息预警等治理方案，在此促进下，公安机关办事效率大幅度提升，智慧公安逐渐常态化。然而，与此同时，人工智能也给公安机关参与社会治理带来了很大挑战，如公安机关组织体制和管理模式的不适应、技术数据缺陷带来的治理风险、警察行政伦理等问题。因此，聚焦人工智能技术对公安机关参与社会治理的改变和风险，探讨如何将人工智能技术与公安机关参与社会治理工作密切结合，对潜藏风险进行有效预测，这对于研究人工智能和公安机关参与社会治理之间的关系具有十分关键的作用，本文拟对这一问题进行探讨。
一、人工智能推动智能治理时代的到来
2019年政府工作报告首次提出“智能+”概念，指出应拓展“智能+”为各行业转型升级赋能，人工智能成为推动我国经济高质量发展和供给侧改革的重要战略工具。近年来，人工智能技术迅速渗透至经济、社会、文化、生态等领域，对各领域产生颠覆性影响的同时，也推动政府治理模式从传统治理向智能治理转变。自20世纪90年代互联网技术普及以来，人类社会经历了互联网时代、大数据时代和人工智能时代的转型，随之带来了政府治理从网络治理、智慧治理到智能治理的转型。当前对于智能治理尚无明确定义，笔者认为，智能治理可以界定为以大数据为前提，结合人工智能在计算等方面的优势，针对各种场景的实际情况展开具体研究，在此基础上形成有效处理模式，从而实现智慧治理的更高级形式。
智能治理受益于人工智能三个层面的核心功能：一是信息收集辅助与智能筛选，这是人工智能最基础的服务层，即能够根据用户的需求和习惯，在海量数据中快速获取价值信息，并进行优先排序，满足各类信息查询和反馈服务;二是识别应答接受并完成模糊任务，此层面是对基础服务层的升级优化，丰富了人机交互模式，从而为用户制定可行性较强的决策措施，还能够按照人的指令进行工作;三是自主判断决策和行为，在融合以上两个层面功能的基础上，加入机器学习功能，按照环境变化的实际情况形成最佳工作方案，以此来为人类提供更多帮助，甚至代替人类进行工作。
正是由于智能治理在数据、算法和算力方面具备较大优势，因此能够成为公安机关参与社会治理体系和能力现代化的重要动力，给公安机关参与社会治理能力提升提供了前所未有的机遇，推动了公安机关参与社会治理流程优化、治理精准度改善和治理效能提升等目标的实现。同时，也应理性地意识到，公安机关在数据获取、数据安全、算法设计、计算能力及相应的治理模式机制中仍存在诸多不足。
二、人工智能给公安机关参与社会治理带来的机遇
(一)缓解警力不足困境
美国学者沃克在《美国警察》中提出的警察队伍数量和密度理论，认为每万人中至少有25名警察，才能确保社会治安稳定，而我国平均不足1‰。受中央和地方财政预算和编制的约束，我国公安机关无法大规模增加警力。随着公安机关公共安全治理、行政服务职能的不断扩张，警力资源更加捉襟见肘。近年来，各级公安机关不断创新警务机制和模式，大力推进“放管服”改革，购买社会服务等，在一定程度上实现了警力无增长改善，但警力缺口依然较大。
人工智能技术在公安各领域的深度应用，可以有效缓解警力不足困境。人脸、虹膜辨识等先进智能技术在较大程度上改变了公安机关的办事模式，与犯罪倾向以及案件研究等系统相结合，可以实现自动对案件相关信息和影响因素进行分析，在办案过程中不仅节约了警力和经济成本，而且更加高效化、智慧化。
基于大数据智能化判断，在较大程度上对案件详情、案发较为频繁的时间点和地点进行归纳整理，找出需要着重防范的时间段以及区域，按照实际情况对警力进行划分，充分发挥出警力的优势，可以为社会稳定发展提供保障。行政咨询、行政服务等常规事务，交付人工智能平台——电子警察完成，实现了24小时服务群众，使回复率、准确率大幅提升，有利于警力资源的优化配置。
(二)优化公安执法行政运行流程
优化执法行政流程是公安改革中行政管理、社会治安治理机制、执法权力运行机制改革的重要内容。科学合理的执法行政流程有利于降低执法行政运行成本，提高执法行政效能。执法行政流程优化旨在以人民需求为核心，对公安机关部门设置和警务流程进行重组和整合，提升执法行政效能，以适应外部环境变化和人民日益增长的公共服务需求。
自2015年全面深化公安改革以来，各级公安机关聚焦执法办案和行政服务管理两大领域运行流程繁琐问题，以打造综合执法办案中心为抓手，整合各警种各部门资源，推行案件网上流转，实现协同办案，提升执法办案效能;通过“放管服”改革，简化行政审批、户籍办理、人口服务等业务的办事流程，提升公安行政管理效率。以上改革成效的实现都离不开信息技术的支撑，尤其是大数据技术。
伴随着执法行政事务的与日俱增和复杂化，人工智能技术借助其大数据收集计算和分析诊断优势，不但可以对各项执法行政流程予以全程记录，还可以实现实时智能预警和纠错;甚至对事项和流程进行诊断分析，识别重复多余和可并行环节，给出最优流程优化方案，实现公文和事务网上流转，为优化公安执法行政运行流程提供强大技术支撑，打造“资源整合、业务协同、便捷高效”的智慧警务建设、管理和服务模式。①
(三)提升公安机关参与社会治理的决策质量
公安机关参与社会治理决策的科学化是公安机关参与社会治理的重要组成部分，党的十九大提出要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”②，决策科学化是公安执法权力运行及公安机关参与社会治理效果优良的关键保障。“小数据”时代，公安机关受制于信息采集渠道有限、信息资源量小、范围窄、分析手段单一，决策者只能基于有限理性实施经验决策，不可避免造成决策失误。
21世纪初，伴随着大数据技术在各领域的普及应用，我国公安机关推行数据驱动的管理模式，强调数据和信息在执法决策和战略制定中的重要性，并推广“情报主导警务”，在打击违法犯罪、社会管理方面成果显著。公安机关参与社会治理的决策过程一般包含信息收集、筛选分析、方案设计和择优三个主要环节。
人工智能技术提升公安机关参与社会治理的决策质量主要基于其各项技术在公安机关参与社会治理决策过程中的应用：首先，人工智能在视觉技术、声音图像技术、人脸识别及物联感知方面的技术进步，使其具备更加多维、敏锐的环境感知能力，增强了公安决策主体信息获取能力;其次，人工智能的数据分析能力强大，可以帮助决策者进行数据筛选，从海量数据中提取关键信息，并通过长时间、高频次、大范围的数据挖掘处理，增强对具体事件及社会环境的动态监测;最后，人工智能通过对数据、案例的挖掘和建模分析，可以对具体场景定制决策方案，并对不同决策方案进行量化比较分析，辅助公安机关参与社会治理的主体进行决策。③
(四)推动公安机关参与社会治理的精准化和精细化
公安机关参与社会治理的精准化和精细化有别于传统公安管理的粗放，是指通过公众需求的识别、警力资源匹配、公安决策、公安监督、社会服务和反馈的精准化，推动公众需求与公安供给、问题与对策、目标与手段的高效、精准及高匹配，最终实现公安机关参与社会治理的精细化，满足公众多元、个性化需求的治理目标。从公共服务视角而言，人工智能通过对警民供需双方的精准识别与匹配，有助于公安社会服务的精准化供给。
④从社会管理层面出发，人工智能相关技术主要以当前社会中影响较大的事件以及群众实际需求为靶向，从而深入了解社会现状，为科学治理提供帮助，确保能够精准预警。⑤从使用角度出发，人工智能和大数据技术在公安机关参与社会治理的多场景都可以发挥精准化和精细化的治理效果：在对大数据进行深入分析之后，制定出有效且可行性较强的防控措施，提升犯罪治理准确率;⑥以机器学习为前提所制定的群租房治理方案，可以从众多信息中找出最为重要的部分，实现精准治理;⑦基于大数据及人工智能驱动的公安行政服务，可以为用户提供更加优质的服务，满足不同用户的需求。此外，人工智能技术还可以提高公安机关在面对异常突发事件时的应对能力。
(五)促进警民关系和谐发展
和谐警民关系是提升公安机关参与社会治理效能的前提、基础和重要保障。十九大报告指出要构建“社会协同、公众参与、人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。和谐警民关系是一种良性互动的、互惠互利的、动态平衡的过程，其实质在于社会公众对于人民警察的政治信任。⑧影响公众对警察信任的两个重要因素是警务绩效和程序公正，由此可知，公安机关参与社会治理的绩效和程序的公开公正是影响警民关系的重要因素。
①如前所述，人工智能技术嵌入公安机关参与社会治理能够推动公众需求与公安资源供给的有效对接，通过治理精准化精细化提升警务绩效，进而提升公众满意度。程序公正方面，人工智能技术的嵌入，可以通过智能平台增强警民互动，提升民众需求的回应性，并通过对日常民众需求、意见及网络舆情信息的收集、分析研判，优化公安机关参与社会治理的政策制定，提升决策科学化水平，真正实现民意主导警务。
三、人工智能给公安机关参与社会治理带来的挑战及风险
(一)人工智能技术带来公安组织变革与重塑
一直以来，公安组织体制延续传统的科层制组织体制，通过设置纵向行政层级和横向职能部门，实现公安行政权力运行纵向与横向的分工。科层制组织体制凭借其常规性、专业性、稳定性、可预期性等优势长存于国家治理体系及公安机关参与社会治理体系中，在国家治理、公安机关参与社会治理及社会服务中发挥着重要作用。受社会环境变化，科层制组织体制的治理限度越发凸显，官僚主义、推诿卸责、过度程序化、部门协同困难、效率低下，尤其缺乏对外部环境变化的灵活应对。
②人工智能的优势主要为灵活性，能够在多个领域中使用，其能够在较大程度上加强各个主体之间的配合，这为促使人工智能效果最大化奠定了基础，同时也体现出了新型技术的优势。③为此，公安改革提出推进各级公安机关机构改革，优化职能配置、机构设置，积极稳妥推进行业公安管理体制改革，取得明显成效。然而，“人工智能+公安”的智能化警务模式尚未建立，人工智能与公安组织体制的融合性和协同效应还有待提高，公安组织体制的扁平化和网络化改革还需努力探索。
(二)人工智能固有的技术缺陷带来公安机关参与社会治理风险
其一，算法及其分析模型的科学性取决于设计开发者的主观认知和技术研发能力，因此设计者与使用者之间的认知差异，设计者本身的认知局限或歧视，终会导致“算法偏差”和“算法歧视”风险的存在。
④其二，由于开发者的商业保密、技术复杂性及机器深度学习过程的“黑箱子”属性等原因，使得人工智能算法的“非透明性”和“不可解释性”影响其辅助治理决策的可信度。
其三，人工智能算法本质上是计算机编程技术中的数值计算过程，对数据的结构化要求高，虽然自然语音识别技术有所突破，但完全识别公安专业及法律专业术语还存在很大难度，语义翻译过程中必然存在信息流失和偏差，且人工智能技术无法计算公安机关参与社会治理过程中的自由裁量限度，在案件扑朔迷离、人际关系难以辨清、人性以及情感相互交错的环境下，怎样借助法律、经验及细微观察制定有效的处理方案，具有较高的难度。⑤最后，人工智能基于个体特征、喜好的算法推送的各种信息，会促成个体刻板效应和认知固化，陷入内卷化困境⑥，使得公安机关参与社会治理的政策难以实现社会共识，甚至有可能造成错误和虚假信息病毒式传播，带来舆论风险危机。
(三)公安机关参与社会治理面临去中心化挑战
一方面，随着智能技术嵌入公安机关参与社会治理格局的加深，公安机关对拥有数据和算法优势企业的技术性依赖越来越强，实践中大部分基层公安在建设智能系统过程中均需要借助技术外包，而民警对该系统工作的原理及算法很难知晓，技术企业的数据和算法优势逐渐从技术优势转化为权力优势，主导公安机关参与社会治理的过程和走向，且公安机关参与社会治理过程中产生的大量政务数据和信息被企业后台掌握，蕴含潜在数据安全风险问题。
另一方面，人工智能技术在提升公众掌握公共安全治理技术、知识和信息能力，增强公众对公安机关参与社会治理政策认识的同时，也具有了质疑公安机关参与社会治理行为的能力，不仅对公安机关参与社会治理政策的权威性提出了挑战，也增加了公安机关参与社会治理中协调多方利益的难度。公安机关参与社会治理涉及多元主体利益，当各方主体都有足够的信息采集和分析能力时，利益协调难度势必增加，甚至导致群体性突发事件。
(四)人工智能带来公安机关参与社会治理中的行政伦理问题
首先，人工智能成为公安机关参与社会治理主体的合理性和合法性问题凸显，“行政伦理基本原则之一是相对人的权力行使和决策，必须由同样的人的组织决定”①，然而人工智能技术由最初提供信息发展到提供选择方案，再到最后的替代人类行为，违背了最基本的行政伦理。
其次，人工智能技术的责任界定问题，人工智能通过模拟人的思维、特征和能力等，赋予人工智能体人的意志、价值理念和行动能力，这关乎社会伦理道德和人权尊严等问题，且人工智能存在对公安机关参与社会治理造成风险和危害的可能，判定人工智能技术开发者及治理者的法律和道德责任将成为难题。最后，在程式化的行政体系下，民警会把选择、决策、信任、责任交给算法，把思考交给机器，人与算法的“辅助角色”换位②，导致公安民警对人工智能技术过度依赖，引发懒政和责任转嫁现象。
四、人工智能时代公安机关参与社会治理变革的策略
(一)优化公安组织体制和警务流程机制
人工智能和公安社会治理二者的结合不单纯是该技术在社会治理各场景中的应用。人工智能技术的嵌入性决定了公安机关参与社会治理绩效的提升需以公安组织优化为主，重视警务流程机制的改进，强调治理中的政治维度和管理维度，规范技术维度，实现科层制的稳定性，警务流程机制的灵活性以及技术高效便捷性的统一，吸引公众参与和监督，实现公安智能化治理效用的最大化。由于技术利维坦和权力利维坦的双重风险，人工智能技术并不能替代公安组织科层制治理，而是相互融合，因此需要变革当前公安组织体制和警务流程机制，增强技术与组织体制、流程机制的融合度，确保以公安组织体制主导维护社会公共价值和公共利益，使人工智能技术更好地服务于公安组织运作。
具体到实践中，要进一步深化公安组织体制改革，纵向上通过精简管理机构，减少管理层次;横向上通过整合业务相关职能部门，增加管理幅度;地方公安机关可因地制宜打破与部级、省级公安机关结构上的职责同构，精简管理职能部门，强化实战业务机构;借助人工智能技术识别、删减冗余流程，整合相关流程，改串联为并联流程，实行全流程网上流转、审核、监督，最大限度缩减警务流程运行时间。
(二)加强公安智能治理中数据质量安全及技术管控
首先，数据质量和安全性，决定人工智能的精确性和安全性。公安社会治理数据涉及领域众多，各警种的工作模式、警务机制、部门利益冲突与协调、标准规范的差异等使智慧警务数据安全风险治理并不能一帆风顺，③应将公安数据安全提升到国家总体安全的高度，制定统一采集标准、建立审核规范和反馈校验机制，推动相关数据在公安内部与外部政府机构不同系统、平台的互通共享，以智能自检、不同平台相互校验为主，辅以人工抽检校验，及时纠正数据偏误，确保数据准确。对涉及公民隐私及国家安全的数据采取加密保护措施，防止信息外泄，加快完善逐级分布的安全体系，做好数据备份和应急预案。
其次，针对人工智能算法缺陷风险，应通过设定人工智能从业人员的职业道德准则、技术备案、测试规程等规制设计开发者行为;督促设计开发者做好算法缺陷的警示和记录，增强责任风险的可追溯性;规范人工智能技术应用场景和条件，避免滥用、误用带来的技术过度依赖风险;抓紧研究制定人工智能技术在公安机关参与社会治理中的综合评估制度，从数据、算法、应用等层面综合评价其安全性、应用效能及风险。最后，要在人工智能应用各场景中，保留人工介入接口，以便在技术偏误或紧急状态下，确保人工及时介入干预，避免技术失效带来的治理风险。
(三)创新人工智能领域中的警企合作机制
公安机关信息智能系统平台大多采取技术外包形式，公安机关对这些企业的技术依赖与日俱增，这带来了潜在数据安全风险，以及企业技术人员缺乏对公安机关参与社会治理场景的全面客观了解，导致人工智能技术嵌入公安机关参与社会治理的不足。因此，提升公安机关参与社会治理工作中的智能化水平，必须密切公安与企业之间的联系，建立警企合作机制。加强技术与公安机关参与社会治理业务的深度沟通和融合，确保智能技术产品契合公安机关参与社会治理的需求，真正嵌入公安机关参与社会治理场景，产生现实效能。
公安机关要在技术与业务沟通融合的过程中，借助企业的技术优势，打造一支兼具人工智能技术和公安业务知识的公安复合人才，增强公安机关对人工智能技术算法和技术风险的掌控力。在公安涉密领域，要以现有公安数据中心和信息管理部门为基础，积极研发智能系统平台，保证公安机关能够对技术进行自主研发，避免出现部分科技公司数据及算法霸权等不良现象。
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(四)探索人工智能时代警察行政伦理规范体系
人工智能在提高公安机关参与社会治理效率的同时，存在引发一系列风险的可能，为此应未雨绸缪，探索以制度规制人工智能带来的行政伦理问题。一方面要加快建立人工智能设计、制造和应用中的归责制度，包括研发、生产企业的责任、义务和权力。另一方面要通过完善人工智能应用规范，确立人工智能应用中的责任主体，健全相应的追责机制，防止公安机关参与社会治理决策中可能出现的责任推诿和技术过度依赖等风险。
最后，还需要在人工智能开发期间，着重考虑不同类型的制度条例，并将其提前与智能系统相结合，在此基础上确保智能系统所制定的决策不会对社会稳定发展产生不利影响，为公安机关参与社会治理相关工作的道德风险评估奠定基础。
作者：苏娜莫芃
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