面向应急管理专业智库建设的疫情预警指标体系构建研究

　　摘要：[目的/意义]以新发展理念为指导，提高新型智库的咨政能力，是中国特色新型智库建设的总体目标。面对全球疫情的挑战，新型应急管理智库贡献突出，其中公共卫生疫情的监测预警成为研究重点之一。构建一个科学合理、灵敏特异、综合多方数据且可操作性强的疫情预警指标体系，是提高传染病预警防控能力的重要内容。[方法/过程]首先，本文梳理了我国应急管理体系和疫情预警指标体系的研究现状，总结各自的研究特点;其次，分析我国疫情的预警现状以及需要改进之处，采用政策研究和网络调研等方法筛选和确立指标，构建面向公共卫生应急管理领域智库建设的疫情预警指标体系，主要包括3个一级指标、5个二级指标和22个三级指标。[结果/结论]本文建立的预警指标体系可为新发疫情的早期预警提供决策支持，并为面向应急管理领域的专业智库建设提供新的补充。

　　关键词：中国特色新型智库应急管理智库疫情预警指标体系

　　1引言

　　党的十九届五中全会提出的“新发展理念”，是中国特色新型智库建设的总纲。针对中国现实问题的综合性和复杂性，开展多学科、多方向和多领域的综合性研究，要重点推进智库研究面临的数据不足的短板弱项，加强长期数据积累，避免短期实用主义倾向，开展科学规范的高水平智库研究，以思想支撑强国建设[1]。以多元的数据来源和数据类型保证数据准确全面地反映实际情况，为研究人员研判和预测风险，在有限的时间内为提出解决重大问题有效解决方案提供有力的信息支撑，是公共危机视角下高校智库应急服务能力提升的路径[2]。

　　近年来，全球新发传染病层出不穷，流行态势复杂多变，传染病事件管理和应急能力，已成为衡量一个城市、地区乃至一个国家综合管理能力的重要标准之一[3]。2019年12月，暴发的新型冠状病毒肺炎(以下简称：新冠肺炎)疫情是对我国突发公共卫生应急管理体系的重大考验，两院院士、各领域智库专家深入一线，进行研究攻关，提出了百余份科学论证充分、专业领域强、果断可操作的意见和建议，成为新冠肺炎防控应急管理决策的可靠外力[4]。

　　美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”(ThinkTanksandCivilSocietiesProgram，TTCSP)研究编写的《全球智库报告2020》(2020 GlobalGoToThinkTankIndexReport)是对全球智库进行综合评价而编写的权威报告，被誉为“智库中的智库”。在新冠疫情对全球公共卫生和经济发展产生巨大影响的背景下，TTCSP新设了“全球最佳政策及系统性应对新冠疫情榜单”[5]。中国智库有5个上榜，分别为：安邦集团、中亚区域经济合作学院、全球化智库、北京市长城企业战略研究所和团结香港基金(中国香港)。

　　纵观本次疫情防控，智库对应急决策的支持作用主要体现在预测趋势、形成方案以及储备更多的替代性政策方面[6]，突发公共卫生事件的预测和预警、应急服务功能定位、应急管理体系建设等成为研究重点。传染病疫情作为一种突发公共卫生事件，其监测预警在传染病防治中的作用愈发重要。通过尽可能地提前疫情的预警信号，尽快识别和控制传染病疫情的扩散势头，从而减少由疫情引起的破坏，是应急管理和传染病防控的重要工作内容。其中，一个科学合理、灵敏有效的预警指标体系是其关键任务之一。

　　本文首先通过对我国应急管理体系和疫情预警指标体系的研究现状及应用情况进行综述，总结各自的研究特点;其次，分析我国疫情预警现状和需要改进之处，采用政策研究和网络调研等方法筛选和确立指标，构建以新冠肺炎疫情为例的疫情预警指标体系，以期为应急管理智库研究制定预防和控制传染病的相关策略提供理论依据，为构建高质量新型应急管理智库服务体系提供参考。

　　2文献综述

　　2.1我国应急管理和疫情预警相关指标体系研究现状

　　2.1.1我国应急管理相关指标体系构建研究现状

　　突发公共事件的应急管理体系是多主体、多因素、多规模和可变的，是一个开放的复杂系统，主要的研究领域包括风险评估与监测监视、预测预警、决策指挥、救援处置、恢复和重建等[7]。从文献研习和回顾结果来看，目前以应急管理为主题的相关指标体系构建研究主要集中在应急管理能力评价体系构建和应急管理体系优化方面，如表1所示。

　　我国应急管理相关指标体系的研究主要集中于整体系统层面上的应急能力评估，且尚未形成共识;区域性研究较为成熟，主要针对某一地区或某一行政单位，如县级疾控中心等进行研究;理论性内容偏多，研究结果应用于实际工作较少。因此，熟悉应急事件的发展规律，能够进一步细化各专业领域和咨询方向，增加应用探索，从而为应急管理部门提供多层次、全方位决策咨询，是应急管理新型智库亟待加强的研究方向。

　　2.1.2我国疫情预警指标体系研究现状

　　由于不同类型传染病的传染源、传播途径等影响因素各有差异，在不同情境下传染病具有不同的特点，由此形成的疫情预警指标体系差异较大，如表2所示。我国针对疫情预警指标体系的研究较少，文献时间跨度比较大，且同样存在区域性、实证研究薄弱的问题。由于突发公共事件一般具有突发性、复杂性、危害性和非程序性决策等基本特征[21]，因此，需要应急管理智库具备一定的应急响应机制、高度协调能力与控制能力，提供及时、准确、权威的决策支持和舆论引导，发挥应急管理智库的独特作用。

　　2.2我国传染病疫情的预警现状

　　目前，我国已经针对突发公共卫生事件建立了统一的监测、预警和报告体系，但在此次新冠肺炎中该体系未见明显及时响应，这可能是由于现行预警系统的监测预警数据指标来源较为单一造成的。大量的网络媒体在线数据、时空大数据的价值没有得到挖掘与体现，监测数据主要来自医疗卫生机构;数据信息片面，仅包含个人信息、发病时间和患病姓名等基本信息，缺少对早期监测预警具有重要意义的其他信息，如症状、接触史、生活史、交通史等[22]，仅仅依靠临床诊断结果数据无法准确地进行传染病预警。目前，物 联网和大数据技术已经被大规模地运用在公共安全管理领域[23]，那么，在充分利用新一代信息技术的基础上，将不同领域的数据进行采集和汇总，才能最大化地发挥出大数据应有的作用。

　　综上所述，由于影响传染病发病暴发的因素众多、涉及面较广，提高监测预警能力越来越需要多种数据的综合支持。根据数据来源的不同，我国监测预警系统可大致分为基于网络、社会和自然因素、医疗以及病原监测4种类型[24]。若能针对传染病疫情建立一个基于多元数据的监测预警指标体系，综合考虑多方数据，则可进一步提高预警的准确度和灵敏度，从而为新型应急智库的预警决策研究提供一定的支持，强化和突出其风险预警能力。

　　3疫情预警指标体系的构建

　　3.1预警指标的作用及组成

　　预警，必须建立一套指标体系，通过综合运用指标体系的方法，对某一传染病的情况进行分析和评价，判断危机可能发生的概率以及严重程度，决定是否发出危机报警。预警指标是具有潜在预警价值，能够在危机事件发生的早期提前发出警报的指标。对于新发传染病疫情而言，其暴发的趋势可体现在预警指标的波动幅度上，一旦预警指标的波动范围超过了警戒线，即可发出警报，开展相应的疫情调查或干预[25]。本文以新冠肺炎疫情为例，构建了传染病疫情预警指标体系，以期对未来新发公共卫生事件以及新冠肺炎常态化防控决策提供一定的参考。

　　预警指标作为警情早期征兆，需具备及时性、准确性、科学性和实用性等特点[26]，传染病预警体系的敏感性主要取决于所用监测数据来自传染病发生、发展的哪个节点。例如，采用影响传染病发生、发展的社会和自然因素、传染病相关症候群或疑似病例的数据有助于提高传染病监测预警的敏感性[27-29]。本文基于传染性疾病在发生和发展过程经历的“暴露期-潜伏期-非典型症状期-典型症状期”4个阶段，将预警指标分为警源指标、警兆指标和警情指标3个层次。

　　(1)警源指标：是指导致危机发生的各种源头因素，属于疫情暴发或流行前期指标，主要与传染病本身性质有关，如病原体的暴露、传染源传播途径的改变等，或在外界环境中发现的利于传染病暴发或流行的潜在危险因素等。(2)警兆指标：是指当警源指标发生异常变化时，总有一些先兆出现，如医院各类可能与传染病有关的非处方药销售量的上升、与传染病有相似临床症状的患者增多等，这些均可视为非典型症状时期的警兆指标。(3)警情指标：是指对社会产生一定影响，疫情已经表现出来的风险，是传染病典型症状时期指标，如传染病病例报告数、死亡数等。根据预警理论，这些指标在危机发生前，就出现了某些异样变化，因此，可以通过观察指标出现的异样变化来衡量危机发生的可能性。

　　3.2主要资料来源

　　本文通过文献查阅、政策研究和网络调研，收集与新发传染病和新冠肺炎疫情相关的指标资料，并结合疫情防控研究进展对指标做进一步的评估和筛选，为预警指标的确定提供循证证据支持。主要参考的法律法规资料有《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《医疗机构内新型冠状病毒感染预防与控制技术指南(第二版)》《新型冠状病毒肺炎诊疗方案(试行第八版修订版)》《全国公共卫生信息化建设标准与规范(试行)》等。

　　4结语与讨论

　　充分利用全面动态的多源数据是疫情应急管理与智能决策的迫切需求，也是大数据时代应急管理体系面临的一项挑战。本文以新型应急管理智库的研究现状及成果为背景，通过大量检索中国知网、万方数据库的文献以及国家卫健委、疾控中心等网站的信息，广泛查阅和收集关于传染病指标、风险预警等方面的理论研究成果，结合我国关于疫情诊疗、防控等方面最新的相关政策规定，以预警指标层次为基础，提炼出传染病性质指标、潜在性危险因素指标、卫生相关指标、疫情识别指标以及网络舆情指标5个分析维度，从而构建了新冠肺炎疫情预警指标体系，该体系包括3个一级指标、5个二级指标、22个三级指标。

　　本文可在理论和现实两个层面，为应急管理智库进行预警决策研究做出一定的贡献。第一，就理论层面而言，本文为应急管理智库进行疫情预警研究提供了新的研究视角和疫情监测预警方法。首先，新冠肺炎疫情的暴发检验了中国智库的能力，同时也为中国智库提供了空前的战略机遇。通过资料总结可知，我国应急管理系统内智库数量较少，其他领域各类智库机构虽然为应急管理的发展提供了大量的理论和实践支撑，并在疫情期间发挥了重要作用。

　　然而，由于此类智库研究的范围较广，无法更多地聚焦应急管理体系，个体差异较大，部分研究结果的可操作性、适用性与应急管理需求仍存在一定差距。因此，可根据应急管理领域新型智库的两大显著特点：较强的专业性和动态的应急性，加大资源投入的强度，适当地增加一定数量的系统内应急管理新型智库，细化各专业领域和咨询方向，为应急管理部门提供及时、准确、多层次、全方位的决策支持和舆论引导，发挥应急管理智库的独特作用。其次，新型应急管理智库的研究要重视网络舆情信息对预警的重要性。

　　本文提出的网络舆情指标可对网络扩散度和网络关注度数据进行监测，这些信息是预测疾病暴发并对其进行及时、准确预警和防控管理的重要情报来源。就目前的经验来看，舆情监测已经成为国家传染病和突发公共卫生事件监测系统的重要组成部分。最后，以大数据分析为基础进行传染病监测预警是信息时代发展的必然趋势，而此领域的大多已有研究的数据来源比较单一。

　　由于传染病疫情是以人群、时间和空间分布为特征，是自然地理环境因素、社会经济发展状况和人群在特定的时间和空间流动交互作用的集中表现，在疫情的发展过程中，其产生的大量数据呈现多源性、海量、快速增长、时刻更新等特点。因此，本文通过综合多方监测数据进行预警指标体系的构建，无疑是对现有预警系统和已有研究的进一步推进和补充。

　　本文通过打通卫生、医疗、人口以及互联网媒体平台等多源数据系统，建立更加精准的分析体系，从而实现全社会疫情数据资源的统筹利用，而分析过程和结果也为应急管理智库专家学者进行传染病疫情监测预警方面的研究提供了一定的理论基础。第二，就现实层面而言，该体系蕴含着新型应急管理智库为提高我国应急管理能力献计献策的方向和实践意义。本文预警指标建立在对综合大数据分析的基础上，可看作是突发公共卫生事件数据结构，通过对气象因素、人口流动趋势、各类症候群发生率等危险因素数据进行采集和分析，来研究影响应急管理事件发生、发展的外部因素和个体内在因素。

　　教育论文范例： 智库与情报机构融合发展模式研究

　　因此，首先，加强应急管理研究与新一代信息技术的有机融合，利用数字技术进一步提高应急管理智库的资源整合力，这对智库研究十分重要;其次，这是一个集多个专业与不同维度于一体的系统，应急管理智库要打通研究专家信息资源的互联互通渠道，进行多方专家、跨领域的数据采集和研究;最后，由于不同级别的疾控中心对指标数据的可获得性程度不同，需要根据实际情况对指标体系进行赋值和再优化，或分阶段使用不同指标。

　　参考文献:

　　[1]刘细文.以新发展理念为指导,提高新型智库的咨政能力[J].智库理论与实践,2021,6(1):1.

　　[2]胡菲菲,解志韬,凌宏发.公共危机管理视角下的高校智库应急服务研究[J].智库理论与实践,2021,6(1):65-70.

　　[3]李孝娟,李玖军.手足口病发病影响因素进展[J].中国小儿急救医学,2018,25(1):61-64.

　　[4]王柏村,陈磊,延建林,等.科技智库助力抗击新冠肺炎疫情的进展、启示与建议[J].科技管理研究,2020,40(16):260-266.

　　[5]TTCSP.2020globalgotothinktankindexreport[EB/OL].(2021-01-28)[2021-03-21].https://repository.upenn.edu/think_tanks/18/.

　　作者：熊励郭佳璐

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