本文摘要：摘要:流域生态文明建设离不开环境司法协同。为应对黄河流域违法行为特殊性的实践需求,流域环境司法协同是《黄河保护法》立法目标实现的重要保障。通过阐释黄河流域生态环境司法协作保护现状及不足,现行协作模式无法行之有效地从司法角度规制黄河流域环境污染。探讨高效
摘要:流域生态文明建设离不开环境司法协同。为应对黄河流域违法行为特殊性的实践需求,流域环境司法协同是《黄河保护法》立法目标实现的重要保障。通过阐释黄河流域生态环境司法协作保护现状及不足,现行协作模式无法行之有效地从司法角度规制黄河流域环境污染。探讨高效司法协同机制,是解决黄河流域生态环境跨区域治理难题的化解之道,以流域为单位对公检法机构进行有机整合,实现黄河流域生态环境司法机制的统一与协同功能,构建专门化的跨区域司法协同主体,划定主体功能和责任边界;立足实践需求,加强部门间的协商沟通,实现从司法协作走向司法协同的流域司法治理机制构建。
关键词:《黄河保护法》;黄河流域;司法协同;司法专门化;协同治理
1问题的提出
法谚云“一条河川一部法律”,充分而深刻地说明了流域立法有着鲜明的特殊性。黄河作为中国第二长河,贯穿九省(区)和多地貌类型,党中央和习近平同志在总结以往治理经验的基础上,对黄河流域生态文明发展提出了新要求,如何为黄河流域高质量发展奠定好法治基础,是司法机制所面临的历史性任务。全国人大常委会将黄河流域相关立法纳入2021年立法工作计划,《黄河保护法》的立法定位是适用于黄河流域的综合法,为应对黄河流域违法行为特殊性的实践需求,流域环境司法协同是《黄河保护法》立法目标实现的重要保障。[1]
黄河流域论文： 黄河流域生态保护必须正确认识和处理十个关系
黄河流域的生态环境安全关系到中国中西部地区的可持续发展,虽然在《黄河保护立法草案(征求意见稿)》第九十九条对黄河流域司法机制作出规定:国家加强黄河流域司法保障建设,黄河流域各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处黄河流域生态保护和高质量发展违法行为或者办理相关案件过程中,发现存在涉嫌犯罪行为的,应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。鼓励有关单位提供相关法律服务。但“协作”与“协同”不尽相同,黄河流域生态环境司法协同还存在着对流域整体性治理的片面理解,停留在司法协作的层面。
现行有效的《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》,是构建黄河流域环境司法协同机制需要衔接的主要法律,其中对流域环境司法协同机制方面规定的缺失需要在《黄河保护法》中予以填补。[2]黄河流域环境司法协同在宏观领域仍处于起步阶段,区域经济发展的现实需求与环境司法裁判间的矛盾依旧存在,只有充分厘清黄河流域的环境治理现状,探究区域司法协同的价值理念和实践意义,准确把握黄河流域的司法发展走向,在《黄河保护法》中科学合理地设计环境司法协同机制条款,实现从流域环境司法协作到司法协同的有机转变,从而不断完善黄河流域环境司法协同机制。
2黄河流域环境司法治理的实践样态:“协作”疲软
2.1黄河流域环境司法协作运行机制的现状
2.1.1探索黄河流域环境司法协作机制最高人民法院从黄河流域生态保护和高质量发展出发,探索黄河流域整体环境司法协作机制和相关务实举措,通过构建合作协作机制,促进黄河沿线各省区间有关部门加强协调联动和信息共享,在系统司法调查研究的前提下创新审判方式,为流域内法律适用和裁判标准的统一提供指引。出台了《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》,在黄河流域环境资源审判工作推进会上签署《黄河流域9省区高级人民法院环境资源审判协作框架协议》。
一些地方也积极探索区域间的司法协作机制,着重突出问题同治,司法机关间资源共享,共商司法举措,关注联合执行、调查取证、联系会议等方面的协作机制。例如,《淮河流域(河南段)11个市检察院战略协作机制工作规则(试行)》《关于加强协作推动陕西省黄河流域生态环境保护的意见》等文件,对构建省内司法协作机制进行了规定。山东滨州五家沿黄法院联合签署《黄河流域生态环境保护司法协作机制框架协议》,构建市域内环境资源审判协作工作格局。黄河中下游通过签署《“三省五市”环资审判协作框架协议》,建立河北、山东和河南地区常态化协作工作机制。
2.1.2探索统一流域法律适用和裁判尺度机制
司法机关立足黄河流域环境的特殊性需求,通过搜集、整理、公布和检索黄河流域内典型指导案例、完善相关法律法规的司法解释等途径来促进黄河流域司法法律适用和裁判标准的统一,从而强化司法协作保障水平。例如,最高人民法院贯彻黄河全要素系统保护理念,根据黄河流域司法保护特征,公布首批十起黄河流域生态司法保护典型案例,发挥司法审判职能。在地方,河南、甘肃等地高院公布相应区域的生态司法保护典型案例,案例类型、地域广泛,为黄河流域干流和渭河、泾河、洮河等主要支流提供生态司法保护;《黄河上游川甘青水源涵养区生态环境保护司法协作框架协议》针对黄河上游构建内外协调联动、跨省区的环境司法协作机制,加强司法机关间沟通与协调,通过协商统一流域内裁判尺度。
其次,以探索环资案件集中管辖路径促进统一法律适用和裁判尺度。河南省高院通过自主制定或联合省检察院、省公安厅等形式简化和统一流域内环资案件审判,先后出台《关于实行省内黄河流域环境资源案件集中管辖的规定》《关于实行省内黄河流域环境资源刑事案件集中管辖的规定》《关于实行省内黄河流域环境资源检察公益诉讼案件集中管辖的规定》等文件。
2.1.3探索行政执法与司法衔接工作机制
司法机关牵头与相关行政执法机关创新方式、拓宽渠道,积极深化司法与行政执法协作合作。“两高三部”共同印发《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》、最高检与公安部联合印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。
部分地方也发布了相关的工作意见和实施细则,山东省高院与黄河河务局发布《关于建立黄河流域生态保护与高质量发展服务保障机制的意见》,通过构建黄河流域案件绿色通道,促进信息互通,将环境案件集中审理,完善环境司法修复和生态环境损害赔偿机制;《甘肃省生态环境行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》发挥公检法系统的职能优势,强化联动机制建设,开展执法协作,通过稽查考核、案卷评查等方式进行督导检查;《关于建立实施环境资源司法执法联动工作机制的意见》《宁夏回族自治区自然资源保护行政执法与刑事司法衔接工作办法(试行)》《关于建立部门间联合打击破坏自然资源违法犯罪工作机制的意见(试行)》对自然资源相关案件的管辖、移送、调查和审理作出了相应的细化规定。
2.1.4探索黄河流域司法能动性机制
首先,司法机关立足辖区实际,有针对性地对环境资源审批进行改革,从而制定相应的改革工作方案和意见。例如,地方制定《内蒙古自治区高级人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》《关于为黄河流域(甘肃段)生态保护提供高质量司法服务和保障的意见》指导司法环境保护体制建设;山东省东阿县法院出台《环境资源审判机制综合改革试点方案》,以维护黄河和东阿黄河国家森林公园生态安全为中心构建环资保护联动机制,与县检察院等9个部门联合制定《东阿县环境资源保护执法与司法联动机制工作方案》。
2.2黄河流域环境司法协作治理的问题与不足
2.2.1滞后于《长江保护法》的革新:黄河流域环境司法建设进程缓慢
现行法律法规中对黄河环境保护的规定,以中央统一规划、各省(区)分别制定地方法规为主,但至今黄河流域有关环境司法协同的法律文件少之又少,如最高院与推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组办公室签署《关于建立推动黄河流域生态保护和高质量发展司法合作协同机制的合作框架协议》。
整体上落后于中国其他流域(如珠江流域和长江流域)环境司法协作与协同,2007年珠江流域在推进珠江流域环境一体化治理的过程中,搭建了跨省(区)水资源保护与水污染防治协作机制,近年来长江流域制定了大量的政策性“意见”和“框架协议”,对长江流域的生态环境治理起到了促进作用。
2016年最高人民法院出台了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》,为其协同治理提供了司法保障,并且在2018年,全国人大常委会已经将《长江保护法》列入了立法规划[3],并在2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上予以通过,其中第七十七条规定国家加强流域内司法服务建设,加强长江流域司法保障建设,鼓励有关单位为长江流域生态环境保护提供法律服务。长江流域各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处长江保护违法行为或者办理相关案件过程中,发现存在涉嫌犯罪行为的,应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。
最高法公布《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》和相关典型案例贯彻长江保护法的实施,重点把握以下几个方面:第一,提高政治站位,把实施长江保护法作为贯彻习近平生态文明思想和重要指示精神的重要举措;第二,树立系统观念,在审判工作中要注重长江保护的整体性,坚持“一盘棋”思想;第三,坚持最严法治观,充分发挥刑事审判的惩治教育、行政审判的监督预防、民事审判的救济修复等功能;第四,完善司法机制,强化内部协同审判机制,构建全流域资源环境审判协作机制,健全外部协调联动机制;第五,加强法律宣传,以生动的审判实践推动全社会增强法治意识和生态文明观念。
2020年5月,沪苏浙皖司法厅(局)共同签署了《关于建立长三角区域长江大保护司法行政协作方案》,从而推进长三角区域司法与行政间的协作运行机制;云贵川以“决定”+“条例”(《四川省人民代表大会常务委员会关于加强赤水河流域共同保护的决定》和《四川省赤水河流域保护条例》)的立法方式,成为我国首个地方流域共同立法,推进赤水河流域协作机制,深化立法、司法、执法、规划等方面的合作,维护赤水河流域生态安全。
黄河流域缺乏中央对其司法改革的宏观部署,导致流域内审判机构开展环境司法工作时固守行政区划管辖设置下的管辖制度,《黄河保护立法草案(征求意见稿)》中第九十九条对司法机制的相关规定依然停留在流域环境司法协作的层面,主要是针对公检法机关间违法行为线索的移送;虽然流域内个别法院积极探索全流域环境保护的司法改革途径,但是地域壁垒限制跨区域司法协作联动,阻碍了流域司法协作服务生态治理功能的显现,无法长期推进黄河流域司法协同的实质性进展。
黄河流域环境司法协作的主体范围较为狭窄,缺乏协同自觉性。由于中国流域环境司法协同仍处于初级阶段,只在个别流域(如长江流域)进行探索,虽取得了一定成效,长江流域整体经济水平较高,财政资金充裕且受“共抓大保护,不搞大开发”战略的影响,使得长江全流域开展以法院为推动者,检察院、行政机关为参与者的环境司法协作,但是黄河流域整体经济发展水平不高,缺乏宏观的政策指引。
3黄河流域环境司法协同治理的生成逻辑
3.1黄河流域自然流域特征要求:系统完整性理念
流域环境司法协同是指在流域范围之内的各司法机关之间、与行政机关之间就生态环境司法活动的公正高效运行而建立的协同合作机制。黄河流域既是一个自然生态主体,又是一个互通的经济社会系统。首先,黄河是由各种水文要素共同构成的流域生态环境,对流经涵盖区域具有重要的生态功能,黄河上中下游间、各支流间、径流两岸等各环境要素相互作用,共同构成了黄河流域的空间整体。
其次,黄河流域依托独特的自然水文资源形成了经济产业带,所以应当用整体主义理念去治理黄河,中国现代的行政区域划分,人为割裂了黄河的流域整体性,但并不意味着可以在宏观黄河环境司法协同治理中忽视其整体性,当前我国以行政区划来划分流域管理结构和环境司法管辖,司法保护的“碎片化”与黄河流域“整体性”间的矛盾凸显,无法从根本上满足黄河流域环境司法的需要。黄河流域作为一个庞大的以自然生态系统为基底,囊括社会、人文、经济等各要素的系统整体,间接导致黄河流域环境纠纷涉及的利益主体和区域多元化。
个人利益、企业利益与社会公共利益都以黄河环境为物质载体进行诉求博弈,从而在黄河流域内的不同行政区域产生环境纠纷,这也就表明在黄河流域生态治理和环境纠纷解决机制上不能以偏概全。习近平在全国生态环境保护大会上作出了“山水田天湖草是一个生命共同体”的论断,生态环境系统构成要素多元且作用关系复杂,各个要素间相互影响,往往牵一发而动全身,所以要统筹兼顾,从整体上把握黄河环境治理,进行一体化保护和利用,从而全方位、多领域开展黄河流域生态文明建设。
4结论
黄河流域是囊括自然生态环境、社会、经济、文化等各要素的有机整体,司法作为维护黄河流域生态系统长治久安的最后一道防线,黄河流域需要深化环境司法系统改革,尊重黄河流域的整体性,推进黄河流域司法从“司法协作”到“司法协同”的有机转变。黄河流域生态文明建设离不开环境司法协同的保障,制定中的《黄河保护法》作为综合流域法,需要健全流域司法协同机制,对征求意见稿中的第九十九条进行合理扩充。
黄河流域环境司法协同机制是对协同理论的能动利用、区域司法协作的延伸,对流域法治一体化的再现。黄河流域环境司法协同在宏观领域上仍处于探索阶段,区域经济发展的现实需求与环境司法裁判间的矛盾依旧存在,只有充分厘清黄河流域的环境治理现状,探究区域司法协同的价值理念和实践意义,准确把握黄河流域的司法发展现状,才能完善黄河流域环境司法协同机制。在《黄河保护法》中贯彻流域环境司法协同理念,着重构建完备的司法协同条款,进而实现构建司法协同机制的目标。
参考文献
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作者：韩康宁
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