新时代建设社会治理共同体的路径探析

　　[摘要]党的十九届四中全会提出，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。党的十九届六中全会进一步提出，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。建设社会治理共同体已经成为我党实现国家长治久安、人民安居乐业的重要举措。从新时代社会发展基础来看，建设社会治理共同体，可以在健全有效参与的多元主体格局、达成集体认同的社会善治共识、完善运转有序的协同治理机制、构建法治保障的有机团结社会等方面不断提升人民的获得感、幸福感、安全感。

　　[关键词]社会治理共同体;多元主体;善治共识;协同治理;有机团结

　　党的十九大以来，打造共建共治共享的社会治理格局，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，已经成为党和政府加强和创新社会治理的重要指南。

　　2019年1月，习近平同志在中央政法工作会议上指出，要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责，人人尽责的社会治理共同体。[1]党的十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[2]

　　党的十九届六中全会进一步提出：“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[3]从打造共建共治共享的社会治理格局，到建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，这表明新时代党中央对我国社会治理的认识进一步深化，不仅回应了新时代社会治理实践的深刻变革与人民对美好生活的向往，而且对社会治理现代化提出了新要求。为此，研究新时代建设社会治理共同体的可行路径已经成为加强和创新社会治理的重要课题。

　　社会治理论文： 社会工作在构建共建共享社会治理格局中的作用

　　一、健全有效参与的多元主体格局

　　建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，多元主体的有效参与是基础。所谓有效参与，不仅指多元主体的参与范围比较广，利益相关者能够参与，非利益相关者也能够参与，而且多元主体的参与程度比较深，对公共事务的处理能够起到实质性影响，同时，多元主体的参与是和谐有序的。这对社会治理共同体的多元主体提出了新的能力要求。

　　第一，对中国共产党的领导力提出了新要求。中国共产党是我国的执政党，是社会治理共同体的领导者，其领导力如何在很大程度上决定了建设社会治理共同体的成效。实践表明，中国共产党的有效领导是我国社会治理共同体建设的根本保证。不过，在建设社会治理共同体的不同阶段对党的领导力的具体要求并不一样。在建设社会治理共同体的初始之时，党的领导力主要表现在促成多元主体有效参与社会治理，在启动、鼓励、培育、引导、赋能等方面发挥党的催化作用;在建设社会治理共同体的过程之中，党的领导力主要表现在形成社会治理共同体的运行机制和良好环境，在组织、引领、规范、协调、整合等方面发挥党的统筹作用。这就要求党的领导力能够适应社会治理共同体不同发展阶段的要求。

　　第二，对政府的服务能力提出了新要求。

　　自2005年以来，建设人民满意的服务型政府一直是我国各级政府的努力目标。服务型政府建立于以人民为中心的基础之上，强调公共利益的价值诉求，其职能以为人民服务作为行动指南。由于我国政府是在管理型政府基础上转型的，受制于原有的思想理念和运作方式，还需进一步深化服务型政府建设。

　　一是需要更新行政理念，切实地把公共服务、公共责任、公民权利、开放合作、公平正义等价值理念融入到政府的行政过程之中，转化为政府工作人员的日常行为规范。二是需要扩展服务职能，切实地把政府职能转向为人民服务，吸纳市场组织、社会组织、自治组织、公民等主体参与提供公共服务，精准把握人民的公共服务需求，提升公共服务的数量和质量。三是需要变革行政技术，切实地把现代科学技术的进步转化成为人民服务的有效工具，通过现代行政方法、行政手段、行政工具提升公共事务处理水平，运用互联网、大数据、人工智能等信息技术改善政府服务能力。近些年来，在浙江“最多跑一次”改革中，地方政府运用现代信息技术手段，从优化审批流程入手，有效改善了政府服务能力，提升了为人民服务水平。

　　第三，对社会的协同能力提出了新要求。社会协同是我国社会治理体系的重要组成部分，是建设社会治理共同体的基本任务。社会协同主要是指自治组织、社会组织、事业单位、市场组织等参与社会治理过程，成为处理公共事务的重要力量。

　　自治组织是我国基层群众自治制度的关键落实者，是广大群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的组织力量，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中发挥着至关重要的作用。截至2020年年底，我国有基层群众性自治组织61.5万个，其中村委会50.2万个、居委会11.3万个，[4]在社会协同中发挥着基础性作用。社会组织是政府、市场之外第三部门非常重要的治理主体，凭借其自愿、公益、自治等属性能够弥补政府与市场的不足，可以在慈善帮扶、 志愿行动、协调邻里、调解矛盾、整合民意、保障权益等方面发挥重要作用。截至2020年年底，我国共有社会组织89.4万个，吸纳社会各类人员就业1061.9万人，[5]已经成为社会协同的重要新生力量。

　　事业单位是具有中国特色的公益性社会服务组织，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动，聚集了大量的专业技术人才，可以在公共服务、社会融合、社会赋能、社会规制、维护稳定、政策建议等方面发挥积极作用。市场组织是通过生产活动、市场交换为社会提供产品和服务来获取利润的组织，讲究效率是其鲜明特征，但市场组织也有社会、政治、道德等多维属性，可以通过技术赋能、市场赋能、管理赋能、公益赋能等方式参与社会治理，实现其多元的价值追求。

　　第四，对公众的参与能力提出了新要求。公众是社会治理的直接相关者，也是最终的受益者，公众参与社会治理的积极性、广泛性、有效性将最终决定能否形成社会治理共同体。随着市场经济的深入发展和生活水平的日渐提高，公众越来越关注自身的利益获得和价值实现，如何实现公众有序地维护合法权益、表达利益诉求乃至宣扬价值理念已经成为社会治理的重要内容。

　　建设社会治理共同体需要公众在理性、负责、共识的基础之上通过集体协商共同处理公共事务，这就要求公众必须具备现代公民意识，成为“好公民”。总体来说，公民之“好”，既体现在权利意识、自由意识、平等意识、参与意识等主体意识，也体现在法律意识、协商意识、公德意识、爱国意识等公共意识，两个方面相辅相成、缺一不可。[6]

　　二、达成集体认同的社会善治共识

　　随着生产力的发展，人类社会劳动分工日益细化，导致人与人、群体与群体之间的利益诉求、价值主张日渐分化。如何在利益诉求、价值主张日渐分化的多元主体之间达成集体认同的行动共识成为社会治理共同体建设的重要内容。集体认同即是一种共同体意识，是多元主体对于自身利益和价值的认可、建构过程，其关键在于不同主体之间形成紧密的利益和价值纽带。

　　建设社会治理共同体，集体认同是增强多元主体共同体意识的情感基础，只有建立在集体认同的基础之上，多元主体之间的利益和价值才能较好地实现相互妥协、相互增进。“在这个彼此联系越来越紧密的社会系统中，处在利益和价值共同体中的个体一荣俱荣、一损俱损，人们要追求利益最大化，就必须在协同和妥协中共同演进。”[7]在这样的时代背景下，善治成为多元主体集体认同的共识。

　　善治是治理的最佳状态，是使公共利益最大化的过程，具有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等要素，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。[8]在建设社会治理共同体的过程中，对于多元主体来说，在接受善治作为集体认同的共识之后，还需要一定的相互信任和利益平衡来维系善治共识。

　　多元主体之间的相互信任是维系善治共识的基础条件，没有多元主体之间的相互信任，社会治理共同体也就无从谈起。在现实中，多元主体之间的相互信任并不是自然而然的，建设社会治理共同体往往是在一定猜疑的基础上开始。这就要求党和政府应该凭借自身的权威、人才、信息、资金等优势树立良好的形象和声誉，为多元主体参与社会治理创造良好氛围，并通过完成一些较为容易且需要互动的任务帮助多元主体之间建立基本的信任关系。

　　在经过一段时间的互动之后，多元主体之间可以形成较为巩固的信任关系，并愿意为共同目标承担一定的代价。“当组织开始实现某些目标的时候，他们会意识到实现这些目标是需要付出一定代价的。当组织愿意为实现目标而付出这些代价时，他们才开始真正地走向协同。”[9]多元主体之间的利益平衡也是维系善治共识的重要条件。社会治理共同体中的多元主体，都具有独立的自我与共同体一员的双重属性，这种双重属性决定了多元主体都需要在自身利益与集体利益之间平衡。

　　虽然善治是集体认同的共识，但自身利益与集体利益之间的冲突总会不时的出现，如果这种冲突没有及时得到调和，建设社会治理共同体无疑会困难重重。福建省洛江区罗溪镇党委领导各村党支部成立由党员、小组长、村民代表、各类人才组成的党群圆桌会，形成了党支部+党群圆桌会+社会力量的党建“同心圆”治理机制，该机制通过凝聚引领、圆桌协商、辐射落实、监督纠正、同心运转的方式，在追求乡村善治的共同目标下，相互信任、共同协商、齐心创业，实现了“自己的事情自己办、自己的权利自己使、自己的利益自己享”，被中央农村工作领导小组办公室、农业农村部评选为首批全国乡村治理典型案例。[10]

　　三、完善运转有序的协同治理机制

　　在现代社会，随着人类事务日渐复杂，无论是以“指令”著称的官僚层级模式，还是以“效率”见长的市场竞争模式，以及以“公益”闻名的社会自愿模式，都无法凭借自身力量单独有效地处理各种牵涉甚广的复杂问题。在这样的时代要求下，完善运转有序的协同治理机制成为建设社会治理共同体的重要环节。

　　第一，制定公平灵活的行为规则。

　　协同治理的行为规则，不仅指法律、法规、办法、细则、章程、公约等正式制度，也包含公认的习俗、惯例、传统、公德、礼节等非正式的内容。由于协同治理涉及的范围较广，具体的行为规则必然会有所差异，但也需要坚持一些共同的原则。一是应该对多元主体的责任进行较为合理的界定。实践与理论表明，在集体行动中，责任不明非常容易引发“搭便车”行为，导致集体行动失败。

　　二是应该对多元主体之间的权力进行平衡。协同治理虽然强调多元主体在理性、负责、共识的基础上处理公共事务，但处于优势地位的主体并不会轻易地放弃自身的优势地位，相反，利用优势地位获取特殊利益的现象不时出现，社会组织和公众往往会顾虑政府和市场组织的合谋，导致协同惰性。这就需要通过一定的约定、协议、规范、制度等设计来维护多元主体之间的权力平衡。三是应该保持规则的灵活性。协同治理往往处理复杂问题，参与主体较多，无论是外部的环境变化，还是内部的主体变化，都需要相应的规则对新的形势做出反应，这就要求协同治理的规则设计具备进一步修改的机制，为适应各方情况的变化预留空间。

　　第二，搭建适宜的组织架构。适宜的组织架构是实现一个组织运转有序的重要保证。与较为单纯的金字塔型和扁平型组织结构不同，协同治理由于环境复杂、主体多元、涉及范围大小不一，其组织架构需要与实际情况相适应，这也就决定了没有哪一种组织架构可以适用协同治理的各种情况。从实践情况来看，对于参与主体较少的协同治理来说，组织架构一般较为简单，较为注重灵活性，而涉及较多部门、较广领域的协同治理，往往会从不同的组织架构中选取一些与自身情况相似的因素进行整合，兼具金字塔型和扁平型组织结构的特征。

　　一般而言，协同治理的组织架构至少应该考虑以下要素：一是协同治理主体的数量、构成;二是协同治理的具体目标;三是协同治理涉及的领域、范围;四是协同治理的具体方法和制度设计。同时，一个好的组织架构还需要随着协同治理外部环境、主体构成、发展阶段等变化而做出适时调整。

　　第三，健全民主的协商机制。多元主体之间的民主协商，既是集思广益、深化认识的过程，也是情感交流、增进关系的途径，是建设社会治理共同体的重要保证。习近平同志指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”[11]

　　党的十九大报告指出：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[12]在实践中，各地在搭建协商平台、提出协商议题、组织协商活动、落实协商事宜等方面进行了众多的探索。对于建设社会治理共同体来说，健全民主的协商机制在形成完整的制度程序基础上，需要注重保障多元主体的话语权和决策权。

　　一方面，多元主体的有效表达是实现民主协商的基础，只有不同的治理主体把自己的利益诉求和价值主张表达出来，才会有多元主体之间的交流、辩论、说服，进而达成共识、集体行动。在现实中，由于多元主体在权威、资源、能力等方面的差别，话语权的分布是不平衡的，这就需要特别保障相对弱势的治理主体或没有代表的群体的话语权。

　　另一方面，不同的决策规则代表着不同的价值取向，注重效率的决策规则大多采用简单多数决定，少数派的利益和价值会被其他主体忽略，而被忽略的少数派往往是较为弱势的群体。注重公平的决策规则大多采用绝对多数决定或一致同意决定，少数派的观点更容易被尊重。为了保障多元主体的决策权，社会治理共同体应该在一致同意决定或到底多大比例的绝对多数决定之间做权衡。

　　四、构建法治保障的有机团结社会

　　共同体是人类社会生活的基本形式之一。不过，从传统社会到现代社会，共同体经历了时代变迁。滕尼斯认为，共同体指的是有机的生命结合和持久的共同生活。[13]这种共同体基于人们长期而稳定的共同生活、分享共同的价值观念、拥有共同的集体情感，是一种机械团结社会。在现代社会，由于劳动分工的日益细化，“每个人都拥有自己的行动范围，都能够自臻其境，都有自己的人格”“整体的个性与部分的个性得到了同步发展”，协作性法律成为调节社会关系的权威，是一种有机团结社会。[14]

　　在这种以个人的差别为基础的有机团结社会，公共事务的处理必须基于个体理性基础之上的协商、合作才能成为共同接受的方式，并符合大家共同遵行的习惯和程序。简而言之，社会治理共同体应该是一个法治保障的有机团结社会。 法律是治国之重器，良法是善治之前提。所谓法治，即为良法之治。

　　先哲亚里士多德认为，法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。[15]在现代中国，法治的内涵无疑更为丰富，不仅是法律获得普遍的服从，而且大家所服从的法律是人民利益和意志的集中体现。一是法律具有权威性。法律的权威性来自于法律的贯彻落实。在我国的公共生活中，法律处于最高地位，一切权力都必须在法律之下行使，且权力的行使必须于法有据、依法而行。二是法律具有人民性。“法治的标志主要不在于有没有法律，法律多少……而在于法律是否由人民制定，是否切实体现和维护人民的利益和意志。”[16]

　　我国是人民当家作主的社会主义国家，以人民为中心是中国特色社会主义法治的根本特征。这就要求中国特色社会主义法治建设必须体现和维护人民的利益和意志，一切立法、执法、司法都应该以人民的利益和意志为准绳。特别是在立法阶段，为了生成良法，必须由代表民意的最高权力机关进行立法，不可轻易授权行政部门，并尽可能让人民参与立法，向社会征求意见，实现民主立法。在民法典草案编纂过程中，立法机关广泛听取、征求、尊重各方面意见，先后10次通过中国人大网公开征求意见，累计收到42.5万人提出的102万条意见和建议，[17]切实体现了广大人民的意志和利益，为建设社会治理共同体奠定了扎实的法治保障。

　　参考文献：

　　[1]习近平出席中央政法工作会议并发表重要讲话[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站。

　　[2]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-6.

　　[3]中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议[N].人民日报,2021-11-17.

　　[4][5]2020年民政事业发展统计公报[EB/OL].中华人民共和国民政部网站。

　　作者：陈斌潘小娟

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